引入民主懇談機(jī)制強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督效果

何培根　林應(yīng)榮

2005年，在溫嶺市委的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人大、有關(guān)專家學(xué)者的指導(dǎo)下，溫嶺市人大在新河鎮(zhèn)探索將民主懇談引入基層人大預(yù)算審查監(jiān)督程序，充分運(yùn)用民主懇談這種民主工具，讓人大代表和普通民眾參與政府年度預(yù)算的審查，對(duì)政府的“花錢計(jì)劃”發(fā)表意見并促成預(yù)算的修正和調(diào)整。經(jīng)過幾年的探索、完善和提高，預(yù)算民主懇談逐步走向深入，2008年，溫嶺市人大將預(yù)算民主懇談進(jìn)一步推廣至五個(gè)鎮(zhèn)，同時(shí)對(duì)交通局2008年部門預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行實(shí)施“民主懇談”，引起各方的高度關(guān)注，溫嶺公共預(yù)算改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)驗(yàn)（預(yù)算民主懇談）入選“中國(guó)改革開放30年創(chuàng)新案例”120個(gè)候選名單。筆者結(jié)合多年參與預(yù)算民主懇談的改革實(shí)踐，就這一話題談一談個(gè)人粗淺的體會(huì)和看法。

一、實(shí)施預(yù)算民主懇談，符合黨的十七大精神和民主發(fā)展的要求

胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“人民民主是社會(huì)主義的生命。發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大人民民主”、“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。從預(yù)算民主懇談的改革設(shè)想和實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，它非常契合十七大有關(guān)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求。

第一，它培養(yǎng)了民主氛圍。預(yù)算民主懇談，實(shí)際上是廣大公民、代表參與管理國(guó)家事務(wù)、行使當(dāng)家作主權(quán)利的具體表現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)時(shí)間一般安排1~1.5天，除了預(yù)備會(huì)議、聽取大會(huì)報(bào)告，有時(shí)還要選舉，剩下審議的時(shí)間不到半天，代表審議預(yù)算幾乎沒有涉及。實(shí)施預(yù)算民主懇談，人代會(huì)時(shí)間起碼安排2~2.5天，在會(huì)前邀請(qǐng)公民和代表廣泛參與初審，提出各種意見，同時(shí)要求政府提前提交細(xì)化的預(yù)算草案，讓代表更全面地了解政府信息，更多時(shí)間來(lái)審議政府工作。通過這樣一種方式，有利于形成更加民主的政治氛圍。

第二，它豐富了民主形式?；鶎用裰鞯男问酵容^單一，手段比較陳舊。實(shí)施預(yù)算民主懇談，采取分片討論、分組審查、集中審議、政府班子成員回答代表詢問、大會(huì)開展辯論、提出預(yù)算修正案等多種形式，使基層民主的形式更加豐富多樣。特別是探索對(duì)預(yù)算修正議案和預(yù)算決議進(jìn)行投票表決，反映了民意。

第三，它充實(shí)了民主內(nèi)容。社會(huì)主義民主政治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，但是我們?cè)趯?shí)際工作中往往注重民主選舉，而對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相對(duì)比較淡化。實(shí)施預(yù)算民主懇談，把民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。民主決策方面：實(shí)施預(yù)算民主懇談，要求在召開人代會(huì)前15日或一個(gè)月，政府把預(yù)算草案提交代表和參與公民手中，各代表小組組織討論，政府廣泛聽取代表和參與公民的建議意見，對(duì)合理化建議認(rèn)真汲取，積極負(fù)責(zé)地調(diào)整預(yù)算草案，促進(jìn)政府決策的公開化、民主化、科學(xué)化，這樣使預(yù)算編制更加科學(xué)、合理、完善。民主管理方面：相對(duì)來(lái)說政府的信息比較封閉，特別是預(yù)算方面的信息更加如此，代表和參與公民對(duì)政府的信息和預(yù)算不甚了解，談何管理。通過實(shí)施預(yù)算民主懇談，政府把預(yù)算的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，置于“陽(yáng)光”之下，讓代表和參與公民全面了解政府預(yù)算安排，這對(duì)代表和公民管理國(guó)家事務(wù)可以起到積極作用。民主監(jiān)督方面：實(shí)施預(yù)算民主懇談，要求將政府的財(cái)政預(yù)算交給代表和人民監(jiān)督，特別是建立人大財(cái)經(jīng)小組，監(jiān)督政府日常的預(yù)算執(zhí)行情況，鎮(zhèn)人大組織代表和部分公民進(jìn)行年中預(yù)算執(zhí)行民主懇談，使民主監(jiān)督落實(shí)到位。

第四，它拓寬了民主渠道。保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是黨的十七大對(duì)民主政治提出的基本要求之一。實(shí)施預(yù)算民主懇談，在參加人員方面，除代表之外，還廣泛邀請(qǐng)公民參與。如澤國(guó)鎮(zhèn)在2008年財(cái)政預(yù)算民主懇談會(huì)中，采取人大代表與民意代表互動(dòng)的方式，除了邀請(qǐng)197位民意代表外，還邀請(qǐng)了93位（實(shí)到63位）鎮(zhèn)人大代表旁聽。讓人大代表旁聽，旨在讓原本就是民意代表的人大代表能夠更多地、更真實(shí)地、更有實(shí)感地聽取民聲、吸納民意、廣聚民智，使他們?cè)谌舜鷷?huì)審議和表決時(shí)更加體現(xiàn)人民利益。實(shí)踐證明，實(shí)施預(yù)算民主懇談，使人大工作朝著拓展民意基礎(chǔ)方向發(fā)展，使基層民主的渠道更加暢通。

二、實(shí)施預(yù)算民主懇談一般應(yīng)該把握的幾個(gè)環(huán)節(jié)

預(yù)算民主懇談，法律性、政策性、參與性都比較強(qiáng)，需要做到一環(huán)扣一環(huán)，環(huán)環(huán)抓落實(shí)。從實(shí)踐來(lái)看，一般有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成：

第一個(gè)環(huán)節(jié)：組織代表培訓(xùn)。代表是人民代表大會(huì)的主體，代表素質(zhì)和能力的高低，直接關(guān)系到預(yù)算民主懇談的效果。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表基本不是專職代表，年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、專業(yè)知識(shí)參差不齊，在審查和監(jiān)督專業(yè)性比較強(qiáng)的政府預(yù)算時(shí)，往往存在力不從心的狀況。為提高履職能力，熟悉財(cái)政預(yù)算的相關(guān)知識(shí)，提升審查和監(jiān)督政府預(yù)算的水平，溫嶺市從2006年起邀請(qǐng)清華大學(xué)、中山大學(xué)、上海市人大培訓(xùn)工委等有關(guān)專家學(xué)者，就預(yù)算編制和審議等方面的業(yè)務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，代表的履職能力、專業(yè)知識(shí)和審查的水平都有了很大的提高，為預(yù)算和初審民主懇談和大會(huì)集中審議打下了良好的基礎(chǔ)。同時(shí)也使代表在預(yù)算民主懇談及大會(huì)審議的發(fā)言時(shí)，能做到顧全大局、有理有據(jù)、合情合法。

第二個(gè)環(huán)節(jié)：預(yù)算草案初審。鎮(zhèn)政府按照《預(yù)算法》規(guī)定及市財(cái)政部門要求對(duì)預(yù)算按項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，并在人代會(huì)召開的15日前將預(yù)算草案提交給鎮(zhèn)人大。鎮(zhèn)人大提前7日發(fā)布召開預(yù)算民主懇談的公告，并將預(yù)算草案發(fā)至每位代表。各代表小組組織代表討論，并將討論意見進(jìn)行匯總。鎮(zhèn)人大聽取各代表小組討論情況的匯報(bào)，并將代表的建議反饋給政府。政府對(duì)代表的合理化建議進(jìn)行研究落實(shí)，調(diào)整預(yù)算方案。

第三個(gè)環(huán)節(jié)：預(yù)算初審民主懇談。人代會(huì)召開前夕，舉行預(yù)算初審民主懇談會(huì)，將代表及參與公民分成若干個(gè)初審小組（一般設(shè)置工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)事業(yè)三個(gè)初審小組），對(duì)鎮(zhèn)政府提交的預(yù)算草案逐項(xiàng)進(jìn)行分組初審，充分發(fā)表意見和建議，并由各初審小組組長(zhǎng)綜合匯總形成初審意見，為大會(huì)集中審查預(yù)算草案及預(yù)算審查委員會(huì)提出預(yù)算審查報(bào)告作參考。

第四個(gè)環(huán)節(jié)：人代會(huì)審議與批準(zhǔn)預(yù)算。在人代會(huì)召開期間，大會(huì)主席團(tuán)組織代表審議、修改、批準(zhǔn)政府預(yù)算和預(yù)算報(bào)告，主要包括以下幾個(gè)步驟：（1）常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)向大會(huì)報(bào)告預(yù)算草案并作預(yù)算編制說明，各初審小組分別向大會(huì)報(bào)告預(yù)算初審意見；（2）代表通過分組和集中審議，對(duì)預(yù)算草案提出意見和建議，并就預(yù)算編制相關(guān)事項(xiàng)詢問鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人員，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人員回答代表的詢問；（3）代表5人以上聯(lián)名提出預(yù)算修正議案；（4）召開大會(huì)主席團(tuán)會(huì)議，審查代表提交的預(yù)算修正議案；（5）大會(huì)辯論；（6）對(duì)經(jīng)主席團(tuán)審查提交的預(yù)算修正議案分別進(jìn)行表決（采用投票表決），以全體代表過半數(shù)通過；（7）召開大會(huì)主席團(tuán)會(huì)議，鎮(zhèn)政府和人大財(cái)經(jīng)小組成員參加，討論預(yù)算初審報(bào)告以及代表就政府預(yù)算報(bào)告提出相關(guān)的建議，并由政府形成預(yù)算修改方案；（8）大會(huì)表決鎮(zhèn)政府預(yù)算決議（采用投票表決），以全體代表過半數(shù)通過。

第五個(gè)環(huán)節(jié)：預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督。在人代會(huì)閉會(huì)期間，授權(quán)鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組負(fù)責(zé)對(duì)鎮(zhèn)政府預(yù)算執(zhí)行開展日常監(jiān)督。在年中由人大組織代表和自愿參與的公民對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行視察、審議；鎮(zhèn)政府若在執(zhí)行過程中報(bào)告預(yù)算調(diào)整議案，則需召開人民代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議和批準(zhǔn)。這樣可以保障人代會(huì)通過的預(yù)算決議得到有效的實(shí)施，體現(xiàn)了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

三、預(yù)算民主懇談實(shí)踐中可以達(dá)到的幾個(gè)效果

效果之一：政府的法治意識(shí)可以得到加強(qiáng)。實(shí)施預(yù)算民主懇談，要求將預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化，讓代表和部分公民參與民主懇談，使得鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)在編制預(yù)算時(shí)，首先要考慮預(yù)算編制的原則是否符合《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)算編制的指導(dǎo)思想是否符合黨的路線、方針、政策的要求，預(yù)算安排的項(xiàng)目是否促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，能否體現(xiàn)改善民生、提高人民生活水平、滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化增長(zhǎng)的需要等。因?yàn)橛辛祟A(yù)算執(zhí)行中人大財(cái)經(jīng)小組的日常監(jiān)督，促使鎮(zhèn)政府嚴(yán)格執(zhí)行人代會(huì)通過的決議，不再擅自更改或調(diào)整預(yù)算?？傊?，實(shí)施預(yù)算民主懇談，可以使政府的法治意識(shí)得到加強(qiáng)，依法行政的能力和水平得到提高，有利于推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)。

效果之二：基層人大工作的活力可以得到激發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為人民代表大會(huì)的基礎(chǔ)，既是基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，又是民眾參與農(nóng)村基層政治、行使當(dāng)家作主權(quán)利的主要形式。法律雖然賦予基層人大有選舉權(quán)、罷免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和對(duì)政府工作的監(jiān)督權(quán)等幾項(xiàng)重大職權(quán)，但長(zhǎng)期以來(lái)這些職權(quán)虛置頗多。實(shí)施預(yù)算民主懇談，人大組織代表和政府進(jìn)行直接、有效的對(duì)話，深入?yún)⑴c到政府決策過程中去，行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)及對(duì)政府工作的監(jiān)督權(quán)，在日常工作中又組織代表跟蹤視察，聽取政府對(duì)人代會(huì)通過的決議執(zhí)行情況的報(bào)告并進(jìn)行審議。這些，都可以激活基層人大的職能作用，強(qiáng)化基層人大的地位，對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度有著積極的意義。

效果之三：代表的作用可以得到發(fā)揮。代表作為人民代表大會(huì)的主體，發(fā)揮好代表作用，對(duì)于促進(jìn)基層民主政治建設(shè)、完善人民代表大會(huì)制度具有十分深遠(yuǎn)的意義。實(shí)施預(yù)算民主懇談，在發(fā)揮代表作用方面，主要體現(xiàn)在：（1）代表參與政府預(yù)算方案初審。在初審期間，代表對(duì)于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的問題、重大的民生問題，政府預(yù)算安排沒有考慮到的，可以要求政府予以調(diào)整。政府對(duì)代表的建議必須進(jìn)行回應(yīng)，認(rèn)為代表建議合理的，在預(yù)算上應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)調(diào)整。這樣促進(jìn)政府預(yù)算方案更規(guī)范、更科學(xué)、更合理，財(cái)政投入更體現(xiàn)人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。（2）代表可以聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”。代表對(duì)經(jīng)各代表團(tuán)討論后向人代會(huì)提出“預(yù)算修改方案”仍有不同意見的，可以5人以上聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)審查確認(rèn)后，列入大會(huì)議程，提交大會(huì)進(jìn)行表決，然后政府按照通過“預(yù)算修正議案”決議調(diào)整預(yù)算方案。代表的權(quán)力得到進(jìn)一步體現(xiàn)。（3）建立人大財(cái)經(jīng)小組。由人代會(huì)表決通過建立人大財(cái)經(jīng)小組，授權(quán)其監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行。人大財(cái)經(jīng)小組主要職能有四項(xiàng)：對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，隨時(shí)向政府了解預(yù)算執(zhí)行情況；政府每季度向人大財(cái)經(jīng)小組匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況；對(duì)需調(diào)整預(yù)算，及時(shí)向人大主席團(tuán)報(bào)告，經(jīng)人大主席團(tuán)審查決定，由人大主席團(tuán)提交人代會(huì)表決；參與下一年度預(yù)算的編制。這樣使政府預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督落到實(shí)處。通過以上這些措施，可以使代表的責(zé)任感、自豪感進(jìn)一步增強(qiáng)，作用也就能夠得到有效的發(fā)揮。

效果之四：干部的素質(zhì)可以得到鍛煉。實(shí)施“預(yù)算民主懇談”，政府班子成員要面對(duì)面與代表和部分參與公民對(duì)話，促使政府班子成員要精通自己的業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)落實(shí)自己分管的每一項(xiàng)工作，才能從容回答代表和參與公民的詢問，這對(duì)政府班子成員增加了壓力，同時(shí)也增添了動(dòng)力。比如在新河鎮(zhèn)第一次民主懇談的時(shí)候，坐在臺(tái)上的政府班子成員有些緊張不安，回答問題有些答非所問，不很自然。但是經(jīng)過幾年的磨煉，政府班子成員因?yàn)橛辛斯ぷ鞯牡讱?，坐在臺(tái)上更加自信、自然、從容，回答問題更加得體到位，政府、代表、公民的互動(dòng)更加順暢。

預(yù)算民主懇談是一項(xiàng)探索性、創(chuàng)新性的工作，在實(shí)施過程中碰到過一些阻力，就其本身而言有許多需要完善的地方，但這項(xiàng)探索、改革非常有價(jià)值，非常有意義。筆者以為，只有在黨委的領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)人大的支持以及廣大專家學(xué)者的指導(dǎo)推動(dòng)下，不斷總結(jié)、完善、提高過去好的經(jīng)驗(yàn)和做法，預(yù)算民主懇談的改革才能有序加以推進(jìn)，才能更加符合完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展社會(huì)主義民主以及改革公共預(yù)算的方向，才能在更加廣闊的大地上生根開花并結(jié)出豐碩的成果。

（作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會(huì)）