對(duì)逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的思考

林藝東

選舉是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)，沒有選舉就沒有現(xiàn)代民主政治；沒有平等的選舉就沒有真正的民主。

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中提出要“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”并“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。十七大的表態(tài)意示著我國民主政治發(fā)展的前進(jìn)。人大是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，是中國人民當(dāng)家作主的機(jī)關(guān)，代表著中國最高的民主形態(tài)。城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，顯示著中國人民真正平等地行使民主權(quán)力。那么這種平等的權(quán)力遲到了嗎？

一、城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù)的差異

從1953年2月11日，由中央人民政府委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過的《選舉法》開始，即規(guī)定了城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)——自治州、縣、自治縣為4∶1，省、自治區(qū)為5∶1，全國為8∶1?！哆x舉法》隨后雖然經(jīng)過了5次修改，但最終于2004年修改時(shí)，維持了1995年2月28日由八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修改的《選舉法》所確定的城鄉(xiāng)人大代表比例制，即農(nóng)村選民的選舉權(quán)被統(tǒng)一規(guī)定為城市選民選舉權(quán)的四分之一；也就是說，要選舉一名同級(jí)的人大代表，農(nóng)村人口要4倍于城市的人口。選舉是平等的，不管是農(nóng)村的還是城市的選民，每個(gè)選民的選票是同等的，即每人在數(shù)量上都平等地?fù)碛幸黄?，沒有誰有特權(quán)比他人擁有的更多；但是，事實(shí)是，這些選票等票不等值：同樣選舉一個(gè)同級(jí)人大代表，如果在城市需要100張選票那么在農(nóng)村則需要400張選票。

二、 原先不能實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的解釋

對(duì)不能實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的解釋主要表現(xiàn)在這兩方面：一是，我國農(nóng)村的選民素質(zhì)低，不適合搞民主。這種論調(diào)遵循的是密爾所提倡的觀點(diǎn)：“盡管每個(gè)人應(yīng)當(dāng)有發(fā)言權(quán)，然而每個(gè)人應(yīng)當(dāng)有同等的發(fā)言權(quán)則是完全不同的命題”[1]。因此，密爾建議給那些在知識(shí)和才智上有能力的人以復(fù)數(shù)投票權(quán)，使其意見有較大的分量。如今平等的民主選舉反對(duì)復(fù)數(shù)投票，人大代表的選舉雖然信仰平等投票，卻也相信“完全排除對(duì)共同事物的發(fā)言是一回事，根據(jù)其對(duì)共同利益的管理的較大能力讓別人有較大分量的發(fā)言權(quán)則是另外一回事”[2]。等票選舉似乎掩蓋了復(fù)數(shù)投票的表象，但是卻難于隱藏不等值的事實(shí)——這也正是復(fù)數(shù)投票所追求的較大發(fā)言權(quán)的本質(zhì)。農(nóng)村與城市4∶1的規(guī)定，直接地表明農(nóng)村的4票值等于城市的1票值，如果同是一票，則城市選民的發(fā)言權(quán)是農(nóng)村選民的4倍。

農(nóng)村選民素質(zhì)低，不適合搞民主。這種解釋在早些年代似乎還具有相當(dāng)?shù)恼f服力，原因是民主當(dāng)時(shí)剛剛扎根于中國，大眾特別是農(nóng)村的群眾還缺乏普遍的民主認(rèn)識(shí)；同時(shí)，當(dāng)時(shí)農(nóng)村的整體文化水平確實(shí)比較低。但是隨著我國教育事業(yè)的普及和發(fā)展，隨著民主思想的傳播和民主實(shí)踐的進(jìn)行，這種解釋已是不攻自破。

另一種解釋則是，“我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占大多數(shù)。城鎮(zhèn)相對(duì)農(nóng)村來說，人口較少，而城鎮(zhèn)在我國各地又往往是政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是工人以及各界代表人物居住比較集中的地區(qū)。如果人大代表實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉，人大代表的成分就會(huì)是大多數(shù)來自農(nóng)村，工人以及其他各界的代表比例就會(huì)是很小，從而影響到人民代表大會(huì)的廣泛性，不利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性”[3]。毫無疑問，這是很有說服力的。以1953年為例，我國當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)人口只占全國人口總數(shù)的10.6%，如果農(nóng)村與城市的代表所代表的人口數(shù)相等則人大會(huì)議就是農(nóng)民代表的天下，既無法體現(xiàn)工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)又排擠其他各界的代表在人大的名額。但是此種解釋忽視了這樣的問題：如果說因城鎮(zhèn)是“中心”而其選民能夠享有較大的票值的話，那么農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）是國民經(jīng)濟(jì)的“基礎(chǔ)”，農(nóng)民理應(yīng)更該擁有同等的權(quán)力。如果說城鎮(zhèn)是工人和各界代表集中居住地而享有4倍于農(nóng)民的票權(quán)的話，則意味著人大代表的選舉權(quán)是依附于選民的特定身份。毫無疑問，這是與平等的選舉原則相背離的。

顯然，上述兩種解釋是從中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件來解釋中國的民主政治，是實(shí)事求是的表現(xiàn)，具有難于否認(rèn)的合理性；但是，如果單從民主理論來看，這種解釋有悖于人大選舉的平等性，難于用來解釋為什么不能實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

三、難于自洽的民主：城鄉(xiāng)人大代表代表不同的選民人數(shù)

民主是什么？“從字面上看，民主是指‘人民的權(quán)力，權(quán)力屬于人民”[4]，在詞源學(xué)上則表現(xiàn)為人民的統(tǒng)治；所以科恩把民主看成是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員能夠直接或間接地參與影響成員的決策。在當(dāng)今以領(lǐng)土為標(biāo)志的民族國家中，民主最基本的條件之一就是平等的投票，以達(dá)到每個(gè)公民所表達(dá)的偏好都應(yīng)當(dāng)在決定最終方案中得到同等的重視。我國當(dāng)前農(nóng)村與城市的人大代表所代表的不同人口數(shù)使得我國人大代表的選舉在民主理論面前難于自洽。民主是以正常人都有資格進(jìn)行自我統(tǒng)治為前提的[5]，達(dá)爾稱之為強(qiáng)勢的平等原則。每個(gè)具有公民資格的正常成年人都具有平等的民主權(quán)利，它不因人與人之間的能力差別或是素質(zhì)差異而否認(rèn)或者剝奪他平等的民主權(quán)利，也不因?yàn)榱四撤N功利的目的或是彰顯某種特性而犧牲這種權(quán)利。所以，只要符合我國憲法第三十四條規(guī)定的人都具有平等的選舉權(quán)，即“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”。所以，在我國只要符合民主資格的公民都具有平等的一票選舉自己的人大代表，而且這一票必須要得到同等的考慮，等票等值才是真正的平等；可事實(shí)就在于農(nóng)村與城市的人大代表所代表的人口數(shù)之差別，人大民主等票不等值。

四、另一種解釋

城鄉(xiāng)人大代表代表著不同的選民人數(shù)是否就說明了我國人大選舉是不民主的呢？答案是否定的。民主總是在理想和現(xiàn)實(shí)之間存在差距的，不應(yīng)以“差距”來否認(rèn)現(xiàn)實(shí)的民主性，只能用不斷成熟的民主基礎(chǔ)來填補(bǔ)這個(gè)差距。

1.民主的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)過程

民主不是一蹴而就的成績，而是在歷史的單行道中緩慢地前進(jìn)。古希臘城邦開啟了民主的大門，但是整個(gè)希臘的城邦制度的生長過程就如顧準(zhǔn)在《希臘城邦制度》中所說的那樣，是遵循著“神授王權(quán)——貴族階級(jí)寡頭專政——僭主政體或立法者和民選調(diào)解官——民主政體”這樣一個(gè)發(fā)展脈絡(luò)。海外殖民打破了原有的血族關(guān)系轉(zhuǎn)向契約形式造就城邦。雖然古雅典是民主的代名詞，但是雅典的民主是奴隸主的民主，具有強(qiáng)烈的排他性：奴隸、外邦人、婦女和兒童都被拒絕在民主的門外，只有成年男性公民是基于能力上的平等按照社會(huì)階層的比例實(shí)行公平統(tǒng)治。民主在它發(fā)展的開源就表現(xiàn)了強(qiáng)烈的排他性，但是它是在發(fā)展的過程中不斷地得到完善。婦女的選舉權(quán)，平等的普選權(quán)，都是一個(gè)逐漸的發(fā)展過程。英國議員的選舉是在花費(fèi)近200年的時(shí)間從貴族的游戲邁向平民的權(quán)利，從城市的特權(quán)普及到農(nóng)村的選舉權(quán)。

我國的民主一樣是一個(gè)發(fā)展的過程，是一個(gè)在不斷的發(fā)展中逐漸認(rèn)識(shí)和學(xué)會(huì)民主的過程，通過這個(gè)過程培養(yǎng)自我的民主屬性和永遠(yuǎn)追求的民主傳統(tǒng)，從而維護(hù)民主、尊重民主和珍惜民主。人大在不斷的民主實(shí)踐中認(rèn)識(shí)民主、完善民主，黨的十七大報(bào)告“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”表明的是一個(gè)逐漸發(fā)展的民主過程，是一個(gè)不斷的追求過程。如果堅(jiān)持認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)該滿足一切條件才民主，那么這種標(biāo)準(zhǔn)在若干年后仍舊是不民主，因?yàn)槊裰鞑皇庆o態(tài)的，后人有后人的民主標(biāo)準(zhǔn)。所以，可以說民主是一個(gè)不斷地在追求完美的過程，沒有停止的一天。

2.民主需要共同的信仰

在政治共同體中，民主需要堅(jiān)定的共同信仰，其核心是維護(hù)整個(gè)政治共體的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)與繁榮，尋求政治共同體的公共利益。自新中國成立以來，中華人民共和國主權(quán)確立并得到不斷的加強(qiáng)和鞏固，但是仍然有少數(shù)強(qiáng)大的分裂勢力或依靠國外勢力或搞恐怖活動(dòng)以各種各樣的形式企圖搞分裂。我國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占國家總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，而農(nóng)民天生具有憨厚、淳樸的品性；如果人大代表的選舉一開始就以1∶1的模式來進(jìn)行，那么這些不法分子容易利用農(nóng)民代表的純真、善良天性，以民主的方式達(dá)到分裂或者破壞國家的目的。民主如果淪為被用來操縱民意的話，就會(huì)像今天的泰國一樣處在一個(gè)混亂的政治階段，其局勢是令人擔(dān)憂的。給城市與農(nóng)村代表代表的人口數(shù)以適當(dāng)?shù)牟町?，可以有效地平衡代表結(jié)構(gòu)，以放慢民主的速度來維護(hù)民主的地位。

3.民主要有強(qiáng)大的包容性

一個(gè)正在積極變化的社會(huì)，其成員的利益訴求亦是在劇烈的波動(dòng)。我國特別是在改革開放后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得急速的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地在進(jìn)行自我調(diào)整，新的階層不斷地出現(xiàn)，一切都在急速的變化之中。這些變化主要集中在城市，如果這些在變化中的利益訴求得不到有效的表達(dá)則很容易引起不安和動(dòng)蕩，甚至引發(fā)突變。民主需要強(qiáng)大的包容性，包容社會(huì)的萬千差異，才能保證民主的健康與穩(wěn)定，但是社會(huì)快速的涌動(dòng)容易沖破包容的界限。在這樣的變化中，農(nóng)村相對(duì)來說同質(zhì)性比較強(qiáng)，保持著傳統(tǒng)的穩(wěn)定特性，是我國民主發(fā)展的穩(wěn)定因數(shù)。在有限的時(shí)間內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)代表所代表人口數(shù)的差異的措施，是以農(nóng)村代表所代表的4來包容城市代表所代表的1的穩(wěn)定，以恰當(dāng)?shù)陌莘绞絹砭S護(hù)民主的發(fā)展。

結(jié)論

顯然，正如科恩所說的“民主最基本的前提是要有一個(gè)社會(huì)，它可以在這個(gè)社會(huì)內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)”[6]，否則民主將只是虛談。人大的民主需要在我國民主條件不斷成熟的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我完善和發(fā)展。黨的十七大提出的逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的建議不是否認(rèn)人大一直以來的民主，更不是標(biāo)示著城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表是遲到的平等，而是意示著人大民主在逐步的發(fā)展中前進(jìn)和完善，我國的政治民主在逐步地前進(jìn)。

注釋：

[1] [2]【英】J?S?密爾：《代議制政府》，王瑄譯，商務(wù)印書館1982年版。

[3] 孔云峰：《關(guān)于逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的思考》，載《重慶行政》2008年第1期。

[4]【美】喬·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1997年版。

[5]【美】羅伯特?A?達(dá)爾：《民主及其批評(píng)者》，曹海軍、佟德志譯，吉林人民出版社2006年版。

[6]【美】 科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館1988年版。

（作者單位：西南交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院）