有關(guān)公務(wù)員制度幾個熱點問題的思考

侯建良

從1987年5月研究提出在我國建立公務(wù)員制度的方案，同年10月黨的十三大宣布建立公務(wù)員制度，到1993年10月實施公務(wù)員條例，再到2005年4月全國人大常委會審議通過公務(wù)員法，共經(jīng)歷了18個春秋。我有幸參加了從研究提出公務(wù)員制度，起草公務(wù)員暫行條例，到起草公務(wù)員法的全過程，而且是唯一一個參加了全過程的人。

在公務(wù)員制度創(chuàng)建和發(fā)展過程中，社會輿論頗為關(guān)注，議論很多，但其中也有一些并不科學(xué)的意見。實事求是地講，我們對此宣傳解釋往往做得不夠，組織人事部門有個不成文的規(guī)矩：多做少說。事實證明，多做少說不一定好，應(yīng)該邊做邊說。現(xiàn)在我從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來了，想結(jié)合公務(wù)員制度的產(chǎn)生發(fā)展過程，特別是公務(wù)員法的起草，就其中幾個熱點問題談?wù)剛€人的看法。

如何借鑒西方文官制度經(jīng)驗

在公務(wù)員制度研究產(chǎn)生過程中，如何借鑒西方文官制度經(jīng)驗，這是我們一開始就面對的重要問題，也是社會輿論一直很關(guān)心的熱點問題。應(yīng)該講，我們在這個問題上始終堅持了正確的指導(dǎo)思想。

首先注意反對兩種傾向：一種是盲目排外，一種是照搬照抄。建立公務(wù)員制度對于舊的干部人事制度來說，是一項重大改革，必須按鄧小平講的，要敢于解放思想，打破老框框，包括睜開眼睛看世界，吸收對我們有益的經(jīng)驗。但沖破傳統(tǒng)觀念的束縛不是一件容易的事。有的同志根本就沒有接觸過外國人事制度，只是憑想象認(rèn)為，人事制度屬于政治制度，外國的東西根本不能借鑒。其實人事管理也是一門科學(xué)，也有它的發(fā)展規(guī)律，我們只要進(jìn)行比較深入的研究，分清哪些東西是與西方政治制度直接相連的，哪些東西是反映人事管理規(guī)律的，就可以借鑒吸收其中有用的東西。與盲目排外態(tài)度截然相反的，又有一些同志認(rèn)為中國的人事管理制度毫無科學(xué)可言，已經(jīng)弊端百出，外國的文官制度（公務(wù)員制度）已有一百多年的歷史，已非常完備，基本搬過來小修小改即可。其實外國在人事制度上并沒有可吹牛的悠久歷史，外國最初還是學(xué)了中國的科舉制度才奠定了他們文官制度的基礎(chǔ)，所以對外國文官制度也不要迷信。一個時期以來，有些同志在制度建設(shè)上、立法上總愛說要按照“國際慣例”。如果在貿(mào)易規(guī)則、處理國際糾紛等方面，說按照“國際慣例”，是對的，但在立法上、重大制度建設(shè)上只能按照中國國情，外國的東西只可借鑒，有益就吸收，無用就棄之。以上兩種傾向，我們在公務(wù)員制度初建時都遇到過。前一種傾向主要發(fā)生在一些對我國干部人事管理非常熟悉和習(xí)慣的老干部中；后一種傾向則主要發(fā)生在一些對本國干部人事管理無實踐基礎(chǔ)，而對外國文官制度卻有所學(xué)習(xí)或有所研究的學(xué)子、學(xué)者中，他們一聽外國的制度，感到頭頭是道，而一聽本國干部人事管理的種種弊端，便覺得一無是處。其實，我們后來出國考察多了也就明白了，外國的實際管理狀況也不像制度上規(guī)定的那樣完美。大凡各國的制度規(guī)定，都是用意很好、頭頭是道的，而實際做起來就差得多了，所以在學(xué)習(xí)外國制度上，千萬不可太書生氣。

由于存在兩種傾向，所以建立公務(wù)員制度的構(gòu)想一問世，便出現(xiàn)了兩種誤解，而且有的誤解延續(xù)多年。一種誤解是認(rèn)為中國實行公務(wù)員制度會否定“黨管干部”的原則，甚至懷疑實行公務(wù)員制度是資產(chǎn)階級自由化的產(chǎn)物。還有一種誤解是認(rèn)為我國的公務(wù)員制度不到位，很多東西不倫不類，比如范圍，人家外國機關(guān)的工人、國立學(xué)校、醫(yī)院的工作人員都是公務(wù)員，而我們不是，到后來，居然黨的機關(guān)工作人員也劃入公務(wù)員范圍，更是匪夷所思……產(chǎn)生這種誤解的原因往往是腦子里總有一種先入為主的西方公務(wù)員制度的模式，用這種模式對照我國公務(wù)員制度，就發(fā)現(xiàn)有許多不對頭的地方。開始他們誤解專題組（包括以后條例起草組、公務(wù)員法起草組）的同志才疏學(xué)淺，懂得不深，于是經(jīng)常提出建議；以后發(fā)現(xiàn)老是不改，便經(jīng)常提出批評。這件事說明：只熟悉中國，不了解外國不行；只知道外國，不懂中國實際也不行。

在研究制定我國公務(wù)員制度過程中，我們始終注意處理好借鑒吸收外國經(jīng)驗和立足本國實際的關(guān)系，既大膽借鑒，又不照抄照搬。例如我們借鑒了某些國家的職位分類制度，吸收了其中“因事定職、以職擇人”的原則與優(yōu)點，改變了我們傳統(tǒng)制度中“因人設(shè)事”、隨意增加職位、職責(zé)不清的缺點。同時，又沒有采取那些耗時費力、過于繁瑣的分類辦法，既改革了我國傳統(tǒng)制度的弊端，又簡化了程序，便于操作。

我國公務(wù)員制度的發(fā)展歷程告訴我們：一項重大改革、一項重要制度的確立，必須一方面注意社會各方面的反映，盡量從中吸收合理意見；另一方面，又要在深入研究的基礎(chǔ)上確立正確的指導(dǎo)思想，更重要的是要堅持正確指導(dǎo)思想，防止被一些并不科學(xué)的意見所干擾。

關(guān)于“官民比”的問題

在公務(wù)員法起草審議過程中，社會上出現(xiàn)了一些有關(guān)“官民之比”的說法，最“驚人”的一種說法是“中國官民之比是1︰26”。此說一出，各方關(guān)注，有必要弄清楚。13億人口除以26是5000萬。那么，這5000萬到底包括哪些人呢？論者沒有說，而輿論也不問，卻“炒”得沸沸揚揚。我查了一下中組部、人事部2004年3月完成統(tǒng)計的截止到2003年底的“全國干部統(tǒng)計資料”：全國共有機關(guān)干部653.7萬人，國有企事業(yè)單位管理人員529萬人，國有企業(yè)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員2774.5萬人，加起來是3957.2萬人。如果再加上離退休干部1446.4萬人，總數(shù)是5403.6萬人。總算湊齊了5000萬人。那么，這些人能都稱為“官”嗎？就拿其中的專業(yè)技術(shù)人員來說，“大頭”有三類人，一是大、中、小學(xué)教員1234.7萬人，二是工程技術(shù)人員499.3萬人，三是醫(yī)生護(hù)士344.1萬人。把這些人稱作“官”能在社會上形成共識嗎？增大“官”數(shù)要說明什么問題呢？官多了只能是精簡。但是這5000萬人不是都適合精簡的，比如已經(jīng)離退休的、上面說的幾類專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)人員等，都難以列入精簡行列。最適合精簡的就是機關(guān)干部了，但機關(guān)干部并不是越少越好，然而“1︰26”給人們造成了一種應(yīng)該“大大精簡”的理論期望值，這就發(fā)生矛盾了。因為即便是把650多萬黨政機關(guān)干部全部精簡掉（事實上不可能），還有4350萬“官”，“官民比”仍高達(dá)1︰29.9。由此可見，1︰26的說法由于沒有弄清概念，因而變得毫無實際意義，反而誤導(dǎo)了輿論。實事求是地說，要搞“官民比”的話，只能是以黨政機關(guān)干部和參照公務(wù)員管理的少數(shù)事業(yè)單位人員為依據(jù)，不能太離譜了。因為包括整個干部隊伍的“大范圍”很難精簡，這邊減少了，那邊也就增加了，而且每年還有幾百萬大學(xué)畢業(yè)生和一部分軍隊干部轉(zhuǎn)業(yè)，他們中大多數(shù)也是要進(jìn)入這個范圍的。

公眾剛剛明白了1︰26是怎么回事，卻傳來某課題組又一驚人之語：“中國公務(wù)員超標(biāo)20倍?！边@是怎么算出來的呢？他們也不說，但從有的“訪談”文章中似乎覺得，用國家的GDP總量與公務(wù)員人數(shù)一比，我國公務(wù)員是39人對應(yīng)百萬美元，美國是2.31個公務(wù)員對應(yīng)百萬美元，因而我國公務(wù)員比美國“超標(biāo)”16.9倍，再夸大一些就是“近20倍”。但有一般數(shù)學(xué)常識的人都明白，這樣對比必須有個前提，那就是我國國民的人均GDP要和美國國民的人均CDP相等；然而這個前提不存在，按2004年的統(tǒng)計，美國人均GDP是39934.3美元，我國人均GDP才1268.7美元，美國國民的人均GDP是中國的31.5倍。如果把這一因素考慮進(jìn)去，似乎應(yīng)得出相反的結(jié)論：美國公務(wù)員比中國公務(wù)員超標(biāo)好多倍。但這樣的類比方法是否科學(xué)值得懷疑。2006年2月21日，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院課題組在“人民網(wǎng)”上發(fā)表文章，指出了“超標(biāo)20倍”說法的不科學(xué)、不嚴(yán)肅，在概念上混淆了“財政供養(yǎng)人員”和“公務(wù)員”，“在研究方法上犯了以偏概全的毛病”。南開大學(xué)課題組的文章進(jìn)而指出：近年來關(guān)于中國公務(wù)員規(guī)模問題的一些說法，“議論性、情緒性的比重過大，專門性、科學(xué)性的研究很少”。我認(rèn)為這個結(jié)論非常恰當(dāng)。

鄧小平在1980年中央召集的干部會議上發(fā)表重要講話時曾經(jīng)指出：“現(xiàn)在我們的干部是不是很多？”“并不算多。問題是干部構(gòu)成不合理，缺乏專業(yè)知識、專業(yè)能力的干部太多，具有專業(yè)知識、專業(yè)能力的干部太少?！编囆∑竭@種一下子就能抓住事物本質(zhì)的思想方法永遠(yuǎn)值得我們學(xué)習(xí)。

怎樣看待“公務(wù)員報考熱”

公務(wù)員制度正式實施十余年來，“考試錄用”已深入人心。實行考試錄用后，用人單位開闊了選人視野，人員平均年齡下降，高學(xué)歷比例上升，改善了人才結(jié)構(gòu)。這項制度受到社會輿論的普遍認(rèn)可，尤其是受到大學(xué)生們的歡迎。群眾形象地說，考試錄用用“卷子”代替了“條子”，用“公招”代替了“內(nèi)招”，用“考官”代替了“跑官”。胡錦濤曾在上世紀(jì)90年代一次批示中指出：考錄工作體現(xiàn)人事制度改革成果，弘揚了人事工作正氣。

近幾年來，中央、國家機關(guān)公開招考公務(wù)員，報名呈現(xiàn)了前所未有的踴躍局面，平均每個職務(wù)有幾十人報考，甚至有些職位的報考比例接近4000︰1。如果以正常心態(tài)來看待，近幾年出現(xiàn)的報考高比例無非受三種因素影響：一是就業(yè)壓力大。近幾年每年大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)遞增六七十萬人，這么龐大而集中的求職人數(shù)，對學(xué)生及其家長都會造成巨大的心理壓力，大學(xué)畢業(yè)生們都希望盡早落實一個比較理想的單位；二是公開招考的公平競爭機制為大學(xué)生們所樂于接受，錄用之后有一種自己能力得到驗證的成就感，且省去了到處投書自薦的煩惱；三是公務(wù)員職位具有的公共性、穩(wěn)定性和榮譽感對人們有一定的吸引力。特別是中央國家機關(guān)的職位更給年輕人一種視野廣、信息多、成才機會多的感覺。所以報名“火爆”完全可以理解。國際上也普遍存在“公務(wù)員報考熱”，最近看到有資料說，印度和韓國公務(wù)員報考比例一直平均在1000︰1左右，人家已習(xí)以為常，并沒有炒作，因為考試對社會來說是公平的。其實，公開招考報名人數(shù)多并沒有什么不好，這幾年我國不獨公務(wù)員招考如此，一些企事業(yè)單位公開招考時，報名人數(shù)同樣很多。我想，如果各大新聞媒體公開招考記者，大學(xué)里公開招考助教，金融機構(gòu)公開招考職員，國有大企業(yè)、事業(yè)單位公開招考工作人員，那“火爆”程度不見得會亞于公務(wù)員。

然而有的媒體卻發(fā)表了個別學(xué)者不負(fù)責(zé)任、并嚴(yán)重歪曲廣大考生報考動機的不當(dāng)之論，竟毫無根據(jù)地說大學(xué)生積極報考是因為看到了公務(wù)員灰色收入多，報考比例越高的部門越是搞不正之風(fēng)嚴(yán)重的部門，等等。我就感到納悶：一項得人心的制度，為什么有些同志不去設(shè)法扶植它、幫助它，而非要詆毀它呢？為什么不借這個機會呼吁事業(yè)、企業(yè)等各用人單位都像機關(guān)一樣公開招考呢？這樣既可擴(kuò)大大學(xué)生們的就業(yè)渠道，分流公務(wù)員報考人員，又促進(jìn)了用人的公平公正，這不是利國利民的好事嗎？

公務(wù)員工資問題

近年來，有關(guān)公務(wù)員的工資調(diào)整和工資制度改革問題常常會成為輿論“焦點”。本來，關(guān)心和研究公務(wù)員工資制度是件好事，但從一些媒體刊載的有關(guān)言論看，研究狀況并不令人滿意，其中真正懂行的、有點深度的文章太少，卻有不少是概念沒有弄清、情況沒有弄明、道聽途說的議論。我從未從事或分管過工資工作，對工資制度也沒有深入研究，但我和很多同志一樣也對有關(guān)收入分配問題的文章和言論一直比較關(guān)注，感到其中有些值得注意的傾向。因此欲就近幾年人們在議論中的一些問題，做一點相關(guān)提示，希望人們脫離誤區(qū)，避免以訛傳訛，以利于扎扎實實的研究。

（一）公務(wù)員條例實施后，幾次調(diào)整工資水平的實際情況。自1993年工資制度改革到2005年頒布公務(wù)員法，國家從未單獨調(diào)整過“公務(wù)員”（機關(guān)）的工資標(biāo)準(zhǔn)，每次調(diào)資都是機關(guān)、事業(yè)單位一塊進(jìn)行，每次涉及人數(shù)4000多萬，這里面包括了機關(guān)事業(yè)單位的離退休人員，還有軍隊、武警系統(tǒng)的有關(guān)機關(guān)事業(yè)單位人員。而其中在職黨政機關(guān)工作人員700多萬，只占調(diào)資人數(shù)的六分之一左右。每次正式說法都是“機關(guān)、事業(yè)單位調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)”，而一些專家學(xué)者和媒體在宣傳時總說是“公務(wù)員漲工資”。每看到這類宣傳，我就感到費解，是不是因為論者自己在事業(yè)單位就有意回避，還是說批評機關(guān)與公務(wù)員符合“大方向”，容易引起社會關(guān)注？

再就是調(diào)整幅度，有關(guān)宣傳也是玄乎有加，給老百姓感覺好像公務(wù)員不知加了多少錢。實際情況是，自1993年至2005年，機關(guān)、事業(yè)單位調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)一共5次，分別是1997年7月、1999年7月，2001年1月和10月、2003年7月，有時平均一人增加50元，有時平均一人增加100元。經(jīng)過這5次調(diào)資，這十幾年機關(guān)、事業(yè)單位工作人員平均月工資一共增加了370元。有的學(xué)者說公務(wù)員加一次工資用1000多億元。而實際遠(yuǎn)非如此。以調(diào)資最多的2001年為例，這一年為了完成原計劃的調(diào)資幅度，一年中調(diào)了兩次，第一次人均增加100元，全年共用500億，第二次人均80元，從第四季度開始，當(dāng)年增加財政支出90多億。這兩次機關(guān)事業(yè)單位調(diào)資一共用了600億左右。其他幾次就更少得多了，如2003年那次機關(guān)事業(yè)單位一共增加財政支出141億元。而且這都是說的機關(guān)和事業(yè)單位所需經(jīng)費的總數(shù)，如果只說在職公務(wù)員，則僅占其中六分之一左右。由此可見，說公務(wù)員調(diào)整一次工資用1000億的說法確實太離譜了。

（2）外國公務(wù)員工資水平的大概情況。從上世紀(jì)80年代開始，國內(nèi)開始興起對外國公務(wù)員制度的研究，其中包括對公務(wù)員工資制度的研究。早期研究一般認(rèn)為，外國的大概情況是，初級公務(wù)員的工資收入高于民營企業(yè)初級職工，中級公務(wù)員與民營企業(yè)的中層管理人員大致相當(dāng)，高級公務(wù)員低于民營企業(yè)的總裁等高級人員。公務(wù)員待遇的優(yōu)勢在于工作穩(wěn)定、退休養(yǎng)老金與住房待遇優(yōu)于企業(yè)。當(dāng)時的研究風(fēng)氣比較正，這一說法大致可信。一些國家在確定公務(wù)員工資制度時使用“平衡比較”原則，公務(wù)員與民企相當(dāng)人員的工資水平大體持平。當(dāng)然，也有公務(wù)員工資收入明顯高于民企的，如新加坡對公務(wù)員實行高薪加嚴(yán)厲懲貪的制度。我在職時每次出國也注意了解外國公務(wù)員工資制度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)情況非常復(fù)雜，加上翻譯的障礙，要想弄得很清楚也不容易。總的印象是經(jīng)濟(jì)水平高的西方國家公務(wù)員工資收入優(yōu)越而規(guī)范，特別是各種補貼多。我國情況與之沒有可比性，我們只能是根據(jù)自己的情況逐步改善公務(wù)員的待遇。

（3）香港公務(wù)員減薪能否與內(nèi)陸簡單類比？大概在2002、2003年機關(guān)、事業(yè)單位調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)時，有的媒體發(fā)表有的同志言論說：香港公務(wù)員正在減薪，而我們的公務(wù)員卻在加薪。這種或是不懂，或是有意為之的言論也引起了一些不良反映。其實，香港是特別行政區(qū)，實行與內(nèi)地不同的薪金制度，其公務(wù)員薪金增也好、減也好，是香港根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，尤其根據(jù)公務(wù)員工資的基礎(chǔ)情況作出的，與內(nèi)地公務(wù)員工資水平調(diào)整（實際是機關(guān)、事業(yè)單位工資調(diào)整）不可類比。香港《星島日報》2002年5月24日曾刊載一組資料，從中可以看出，香港公務(wù)員比私人機構(gòu)同類人員薪金高出20％—110％，這與大陸情況大不相同。

（4）研究各國工資制度要注意弄清概念和情況，切忌“想當(dāng)然”。各國公務(wù)員工資制度千差萬別，弄清的確不易。首先我就沒完全弄清楚，但看了國內(nèi)一些“危言高論”，感到有些同志還不如我清楚。2002年我到英國去考察，公務(wù)員工資制度是重點考察的問題之一，接待單位特意安排了公務(wù)員主管部門一個管公務(wù)員工資制度的處長給予介紹。這位處長說他們實行的是“績效工資制”，于是大談績效工資制的好處。我說，好處我知道，只想了解具體如何操作。因為我知道對于績效評估就不容易，如果再兌現(xiàn)到工資上就更是難上加難。于是，我問他講，費了九牛二虎之力也說不清我提出的問題。他走后，接待官員告訴我：績效工資制只是處長等人的改革設(shè)想，還有很多實際問題沒有解決，因而實際并未實行。我想，如果我不與之刨根問底地反復(fù)討論，就很可能被他“蒙”了過去，然后回國大吹英國已實行了完善的績效工資制，而我們?nèi)绾稳绾尾恍小Ｒ虼讼Ｍ信d趣研究工資制度的同志要“每事問”、“每事查”，對外國的一些理念性的制度介紹不可表現(xiàn)得太幼稚，對我國的制度規(guī)定和改革舉措進(jìn)行評論不可“想當(dāng)然”。對我國公務(wù)員工資制度發(fā)表評論，起碼應(yīng)對我國公務(wù)員制度及工資制度的基本概念弄清楚。這方面常見錯誤有：

第一，弄不清我國公務(wù)員的概念。我曾聽過一位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家的講課，講的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的內(nèi)容我覺得很好，但他卻批評說：“中國將企業(yè)工作人員劃為國家公務(wù)員，企業(yè)人員怎么能當(dāng)公務(wù)員呢？!”下課后，我走到教授跟前輕聲向他作了糾正，指出中國公務(wù)員并不包括企業(yè)、事業(yè)單位人員。像上面這種弄不清我國公務(wù)員概念的錯誤屢見媒體，常見錯誤是把我國的公務(wù)員與“國家干部”、“機關(guān)事業(yè)單位人員”、“財政供養(yǎng)人員”等等混為一談，分不清楚。

第二，弄不清外國公務(wù)員的范圍與我國的不同。常見錯誤是把外國的“國家公務(wù)員”或“聯(lián)邦公務(wù)員”誤認(rèn)為是全國的公務(wù)員，因而常拿來與我國全國公務(wù)員人數(shù)相比。其實，外國講“國家公務(wù)員”（聯(lián)邦公務(wù)員）只指中央一級機構(gòu)的公務(wù)員，而不包括在地方政府機關(guān)工作的公務(wù)員。

第三，弄不清工資高低之比與外國的不同。在2006年工資制度改革之前，我國公務(wù)員工資數(shù)最高與最低之比是6.6︰1，這里的“最高”是指擔(dān)任國家主席時間最長的最后一檔工資數(shù)，“最低”是指辦事員的最初一檔，所以這是真正的高低之比。但外國公務(wù)員工資高低之比，習(xí)慣上是指司長工資與初級辦事員工資之比；副部級以上的工資數(shù)并沒有在一般工資表上，而且工資晉升與一般公務(wù)員也不一樣，選舉產(chǎn)生的政府首長的工資就更高了。例如美國公務(wù)員工資高低比，見有的資料是說7.8︰1，但如果將總統(tǒng)的40萬與表上的最低工資1.6萬比的話，則是25︰1。所以，做高低比的比較時，應(yīng)弄清這些關(guān)系，用相同的層級段相比較，比如都使用最高與最低比，或者都使用司長工資與辦事員工資之比。

需要說明的是，以上所說的“一些媒體”和“一些學(xué)者”并不能以偏概全。各大媒體一般都比較負(fù)責(zé)任，并不參與炒作，中小媒體也應(yīng)分清大多數(shù)和少數(shù)，學(xué)風(fēng)比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶＜覍W(xué)者也從不發(fā)表“忽悠”言論。應(yīng)該說，廣大新聞媒體與有真才實學(xué)且有社會責(zé)任感的專家學(xué)者們，為宣傳和促進(jìn)我國的改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯 汪文慶）