彩票業(yè)政府規(guī)制的目標(biāo)與體系

金世斌

摘要：本文從機(jī)會游戲發(fā)展和彩票本質(zhì)出發(fā)，以公平與正義為目標(biāo)，探討了政府規(guī)制彩票業(yè)的內(nèi)在驅(qū)動力、價值選擇和目標(biāo)模式。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了彩票業(yè)政府規(guī)制體系模型，并闡述了規(guī)制價值、規(guī)制體制和發(fā)行機(jī)制、分配機(jī)制、參與機(jī)制之間的邏輯關(guān)系。

關(guān)鍵詞：彩票；政府規(guī)制；機(jī)制設(shè)計

中圖分類號：G80文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-4590(2009)02-0025-05

新中國于1987年正式發(fā)行福利彩票，1994年開始發(fā)行體育彩票。20年來，我國彩票年銷量從1987年的1000萬元增長到2007年的1000億元，績效十分顯著。在快速發(fā)展的背后，彩票管理體制的弊端日益凸顯，錯位、越位、缺位現(xiàn)象比較突出。對于彩票管理體制改革，國內(nèi)學(xué)者從不同角度提出了不同看法，有的觀點基本接近，有的觀點卻截然相反。本文從彩票的本質(zhì)出發(fā)，探討政府為什么要發(fā)行彩票，以及政府規(guī)制彩票業(yè)的價值選擇與目標(biāo)模式。

1 彩票的本質(zhì)：機(jī)會游戲的快樂體驗

1.1 機(jī)會游戲的發(fā)展及其異化

凡是有人群的地方，就有機(jī)會游戲的存在，古往今來，無一例外。從本質(zhì)上看，游戲是一種出于人的生理需要自然產(chǎn)生的娛樂活動。根據(jù)專家研究動物運動系統(tǒng)的新陳代謝和生產(chǎn)發(fā)育表明，從生理內(nèi)部要求動物不斷運動，致使動物產(chǎn)生一種持久的運動欲望。這種欲望一般在物質(zhì)追求的實際活動中得到滿足，當(dāng)實際的功利性活動暫時不能滿足內(nèi)在的運動欲望時，動物就會自發(fā)地表現(xiàn)出“無目的”的運動。當(dāng)功利性的活動過量時，機(jī)體必然要求緊張后的松弛，這時動物也會表現(xiàn)出休閑的“無目的”的運動，以使肌體內(nèi)部得到調(diào)整和休息。［1］這種“無目的”的運動便是游戲產(chǎn)生的生理機(jī)制。這也就是說，游戲是一種為了滿足生理上的運動欲望需要而產(chǎn)生的本能活動，它沒有什么特定的功利色彩。［2］

最初的游戲主要是為人們提供博取某種榮譽的機(jī)會。隨著社會發(fā)展，財物介入了部分游戲，這給人們提供了博彩的機(jī)會。無論是榮譽性的還是財物性的，其目的都是使人們從游戲中獲得精神上或物質(zhì)上的某種刺激和滿足。因此，從廣義上講，各類游戲都可以看作為機(jī)會游戲。從狹義上講，機(jī)會游戲主要是盡可能排除體力、智力和技巧等因素，簡便易行，速戰(zhàn)速決，達(dá)到無爭議地解決疑難或分配財物目的的純機(jī)遇的游戲。這類游戲傳播廣、參與者多、生命力強，幾乎不受時代、地域、職業(yè)、文化和年齡的限制，如抽簽、抓鬮、競猜、擲骰子等等。機(jī)會游戲把觸須伸進(jìn)了社會生活中的一切領(lǐng)域。無論是皇親國戚、達(dá)官顯貴、文人學(xué)士，還是行邦藝伶、村夫野者、行伍當(dāng)差，或者是鄉(xiāng)俚無賴、市井刁徒、乞兒草寇，人不分貧富貴賤、男女老幼，對機(jī)會游戲多是情有獨鐘，趨之若鶩，樂此不疲。

起初，財物介入游戲可能是獎賞性的。隨著社會的發(fā)展，機(jī)會游戲不斷普及、不斷豐富，財物獎賞越來越頻繁，獎賞的份量也越來越重，游戲誘惑力自然也越來越大，以至于獲得財物成了一部分人追求的終極目標(biāo)。在這種情況下，攜帶一定財物才能介入游戲就成了自然而然的事，以小賭大獲取大宗財物所有權(quán)的心理逐漸就占據(jù)了部分游戲場。隨之而來的是游戲的娛樂性開始淡化，財物輸贏的刺激性逐步增強，憑運氣僥幸取勝的心理無限放大。這時，機(jī)會游戲的本質(zhì)也就被徹底扭曲，成為純粹轉(zhuǎn)換財物所有權(quán)的賭博了。因此，賭博是機(jī)會游戲的異化，是一種反社會的行為。

1.2 彩票是人類對機(jī)會游戲的歸納和利用

無可諱言，彩票與賭博有著類似的外在表現(xiàn)形式，都是對機(jī)會游戲的歸納和利用。甚至我們可以說，彩票正是從決定財物所有權(quán)的機(jī)會游戲中得到啟發(fā)，從而發(fā)現(xiàn)機(jī)會游戲的集資功能并加以利用的。因為，作為游戲的延伸，彩票把游戲、競爭和投機(jī)有機(jī)結(jié)合在一起，增加了游戲魅力，滿足了人們特殊的心理和生理需要。投機(jī)使得彩票活動比游戲帶有更多的經(jīng)濟(jì)動因，也更能吸引個體參與。

1.2.1 彩票是一種游戲

快樂是人類行為的終極追求，體驗是其基本生活方式。一般來說，每個人都愿意在機(jī)會游戲中嘗試運氣，通過切身體驗從而獲得身心愉悅，這正是機(jī)會游戲的基本特征之一。傳統(tǒng)型、樂透型、數(shù)字型彩票都是一種數(shù)字或圖形的排列組合游戲，足球彩票、賽馬彩票等透透型彩票屬于體育運動競猜游戲。因此，有人形象地說，買彩票是和數(shù)字捉迷藏。彩票游戲給人帶來的快樂至少包括以下幾個方面：一是研究，如研究彩票游戲規(guī)則、開獎號碼及其走勢，或者研究體育競賽隊伍(馬匹)的競技實力和背景資料等；二是等待，開獎有時間周期，等待會帶來猜想、沖動、談?wù)?、對意外的渴望等多方面的心理滿足；三是憧憬，夢想自己的號碼能夠中大獎以及中獎后的人生規(guī)劃；四是印證，印證個人感覺，滿足沖動愿望，消費快樂體驗。難怪法國人認(rèn)為發(fā)行彩票是政府向公眾推銷機(jī)會和希望。

1.2.2 彩票是一種概率游戲

彩票是一種建立在機(jī)會均等基礎(chǔ)上的概率游戲，是人與人之間面對一組數(shù)字的“公平競爭”。有游戲就有競爭。盡管在彩票游戲中，智能差異對勝負(fù)影響降低到最低限度甚至歸結(jié)于零，但娛樂休閑、爭強好勝的人的天性得到釋放這一基本特征始終得以保留。不同中獎概率和中獎金額決定了彩票受歡迎的程度?？傮w而言，彩票是彩民與莊家之間“賭”概率，贏得永遠(yuǎn)是莊家；具體來講，彩票是彩民之間“賭”概率，爭當(dāng)“幸運兒”。很多彩民也知道彩票搖號是概率事件，研究中獎號碼是徒勞，但還是樂此不疲，以求獲得更大的中獎概率。特別是在傳統(tǒng)型彩票“大獎組”銷售中，如大獎遲遲未開出，人們爭相購買；一旦大獎中出，大家就不愿再買了。另外，在競猜型彩票中，彩民之間相互競爭對競賽規(guī)則以及球員、球隊或馬匹、騎手的了解程度，甚至千方百計打聽“內(nèi)幕”消息，以求有更大把握取勝。

1.2.3 彩票是一種投機(jī)游戲

人類的投機(jī)心理與生俱來。彩票作為一種公開的、有組織的社會博彩行為，是對這種投機(jī)心理的巧妙利用?！皟蓧K錢的投資，五百萬的回報”。正因為如此，在現(xiàn)代社會中，才會有那么多的彩民對它如醉如癡，把自己的錢一次又一次地投向彩票市場，追求那幾萬分甚至幾百萬分之一的概率，希望幸運女神能降臨到自己頭上，一夜之間改變命運。其實，從經(jīng)濟(jì)角度看，適度的投機(jī)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動有機(jī)的組成部分，不一定是惡魔。經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密曾經(jīng)說過：“如果人的本性對于碰運氣毫無興趣的話，將不會有如此多的投資活動?！保?］經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常也說過：“正常的投機(jī)，本質(zhì)上是對市場機(jī)會的預(yù)期，就人的逐利本性來說，無可厚非。投資為賺錢，投機(jī)也為賺錢，兩者無道德高下評判之分?！保?］這正是博彩活動歷經(jīng)千年禁而不絕的最根本原因。

1.2.4 彩票是一種零和游戲

彩民投注的財富從輸者轉(zhuǎn)移而聚集到彩票中獎?wù)撸í劷穑?、彩票?jīng)營者（發(fā)行費用）以及政府（公益金或稅收）三個不同的利益主體手中，資金的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而社會的財富總量沒有增加。因此，彩票不具有生產(chǎn)性。

2 政府規(guī)制是彩票業(yè)健康發(fā)展的必然選擇

2.1 政府規(guī)制的概念與意義

所謂政府規(guī)制，是指在市場經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正和改善市場機(jī)制內(nèi)在的問題為目的，政府干預(yù)或干涉經(jīng)濟(jì)主體（特別是企業(yè)）活動的行為。也就是說，政府規(guī)制體系其實包容了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府幾乎所有的旨在克服廣義市場失靈現(xiàn)象的法律制度及以法律為基礎(chǔ)的對微觀經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行某種干預(yù)、限制或約束的行為。政府規(guī)制的目的是為了維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，提高資源配置效率，增進(jìn)社會福利水平。［5］

政府規(guī)制一般可以分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制。日本著名規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益（1992）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是在存在著壟斷和信息偏在（不對稱）問題的部門，以防止無效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用為主要目的，通過被認(rèn)可和許可的各種手段，對企業(yè)的進(jìn)入、退出、價格、服務(wù)的質(zhì)量以及投資、財務(wù)、會計等方面的活動所進(jìn)行的規(guī)制。而社會性規(guī)制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。［6］可見，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要針對存在著自然壟斷和信息不對稱問題的產(chǎn)業(yè)，目的在于努力克服由自然壟斷性和信息不對稱所造成的對資源配置效率和社會福利的損害。除了部分主要由特定的社會倫理所導(dǎo)致的社會性規(guī)制之外，社會性規(guī)制的理論依據(jù)較之經(jīng)濟(jì)性規(guī)制而言顯然要復(fù)雜得多。其中，外部不經(jīng)濟(jì)、信息不對稱、公共物品的有效供給和非價值物品的有效供給是四個較為常見的理論依據(jù)。

在一定意義上說，政府規(guī)制與市場競爭是互相排斥的。政府規(guī)制對經(jīng)濟(jì)個體的活動進(jìn)行了一定的限制，包括市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)交易、技術(shù)管理等方面的限制，使得市場主體在進(jìn)行競爭時處于優(yōu)勢或劣勢，其結(jié)果也就存在了非競爭因素。完全競爭是排除任何非經(jīng)濟(jì)因素的競爭。但是，從經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，合理的政府規(guī)制能夠彌補完全競爭狀態(tài)下的缺陷；同時，有序的競爭也是合理的政府規(guī)制的基礎(chǔ)和追求的目標(biāo)?？梢?，在理想狀態(tài)下，市場競爭與政府規(guī)制是辨證統(tǒng)一的，為了矯正市場失靈，需要產(chǎn)生政府對微觀主體的規(guī)制；另一方面，為了避免規(guī)制失靈，也要求經(jīng)濟(jì)的運行以市場競爭為基礎(chǔ)?？梢哉f規(guī)制與競爭并存是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一個重要特征，兩者的有機(jī)結(jié)合決定著一個經(jīng)濟(jì)體的效率和福利水平。當(dāng)然，達(dá)到這種辨證統(tǒng)一的前提是有一個合理的政府規(guī)制以及有序的市場競爭。

2.2 政府規(guī)制彩票業(yè)的驅(qū)動力

實施政府規(guī)制的必要性主要基于以下三個前提：一是實際上的或潛在的市場失靈存在；二是市場失靈將導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟(jì)效率損失和不公正性；三是政府規(guī)制可以最大限度地消除這種非效率和不公正問題。這三個前提和彩票市場的特殊性，決定了彩票業(yè)必須實施政府規(guī)制。

2.2.1 彩票市場失靈需要政府規(guī)制

彩票業(yè)是一本萬利的特殊行業(yè)，這就決定其不能完全由市場任意調(diào)節(jié)，在某種意義上保持較大程度的壟斷性正是保護(hù)彩票市場所必需的。如果多家企業(yè)競爭，發(fā)行企業(yè)為了利潤最大化，必然競相降低彩票價格，提高彩票獎金和中獎概率，形成惡性競爭，最終導(dǎo)致逆向選擇；如果彩票市場缺乏服務(wù)質(zhì)量保證，彩票信用闕如，損害消費者利益的行為時常發(fā)生，必然導(dǎo)致彩民喪失信心，迫使彩民退出彩票市場。18世紀(jì)的美國和20世紀(jì)初的中國，各種私人發(fā)行的彩票泛濫成災(zāi)，損害了消費者利益，引起社會公怒，最終使當(dāng)時的彩票市場萎縮直至被取締。因此，彩票市場不適宜完全的自由競爭，其健康發(fā)展需要通過政府規(guī)制來糾正市場缺陷。

2.2.2 彩票風(fēng)險外溢需要政府規(guī)制

彩票是一種低風(fēng)險的娛樂活動，也是一種非價值物品，其優(yōu)點和弊病都非常突出。一方面，它能夠滿足人們的適度投機(jī)心理需要。每個購買彩票的人都在小小投入的同時，期待著意外驚喜的出現(xiàn)。因而是一種很好的機(jī)會游戲和籌資工具。但另一方面，彩票又很容易導(dǎo)致對人們投機(jī)心理的過度刺激，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。如果彩民過分迷戀彩票并缺乏理智，為了“一夜暴富”而不惜“以大博大”的話，就容易被高額獎金牽住鼻子而誤入歧途。彩票的“娛樂性”和“風(fēng)險性”導(dǎo)致了政府在彩票發(fā)行問題上處于兩難困境。如果禁止發(fā)行彩票，卻又無法完全控制人們的博彩行為，因而同樣也對社會秩序造成沖擊，對社會和政府無任何收益；如果放手不管，任其發(fā)展，必然引發(fā)新的更為嚴(yán)重的社會問題。因此，政府只有主動出擊，通過有效規(guī)制把彩票羈縛在一定范圍內(nèi)，在給人們適當(dāng)滿足投機(jī)心理的同時，減少更為嚴(yán)重的廣泛投機(jī)造成的社會隱患。

2.2.3 彩票集資效應(yīng)促使政府規(guī)制

西方財政理論認(rèn)為，政府組織財源、籌集資金主要有稅、利、債、費和發(fā)行通貨等五種形式。稅收是政府憑借其政治權(quán)力無償?shù)厝〉檬杖氲囊环N形式，帶有強制性，稅率過高會抑制投資，甚至引起民眾抗議；利潤是國家以資本所有者身份向國有部門分享收益，按“不與民爭利”原則，國家資本必須退出營利的競爭性領(lǐng)域，進(jìn)入私人不愿投資的領(lǐng)域，收益有限；公債是政府以債務(wù)人的身份，依據(jù)有借有還的信用原則“借來的錢”，不僅遲早要還，還要付息；費是政府機(jī)關(guān)為單位或公民提供某些特殊服務(wù)或授予國家資源使用權(quán)而取得的收入，顯然有限；發(fā)行通貨是國家憑借貨幣發(fā)行特權(quán)向社會發(fā)行貨幣而占有的“鑄幣稅”收入，也是有限，否則引起通貨膨脹。彩票作為一種由概率控制的“國家游戲”形式，具有強大的籌資功能，而且是“無痛稅收”、“微笑納稅”，必然被財政資金短缺的政府所看好，并牢牢予以掌控。

3 彩票業(yè)政府規(guī)制體系及其模型分析

政府規(guī)制體系是指政府對產(chǎn)業(yè)實施規(guī)制活動及規(guī)范政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)及消費者三者關(guān)系的一整套行為準(zhǔn)則，它是由政府規(guī)制活動所涉及的各類主體——政府、企業(yè)、消費者——選擇和決定的，反過來又規(guī)定著它們各自的行為。因此，政府規(guī)制體系主要由規(guī)制價值、規(guī)制體制、運行機(jī)制三個部分組成。其中，價值是核心和導(dǎo)向，體制和機(jī)制是實現(xiàn)價值的手段；體制決定機(jī)制，機(jī)制是體制的運行手段與表現(xiàn)方式，三者之間相互影響、相互制約?！霸谝粋€結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制都相對穩(wěn)定的社會中，政策價值是由具體的社會規(guī)則體系即具體的體制、機(jī)制和制度安排約束的。在一種制度安排下，公共政策行動主體會選擇與這種制度安排相適應(yīng)的政策價值?！保?］如果把政府規(guī)制形象地比作一輛汽車的話，規(guī)制價值好比方向盤，決定著政府規(guī)制的目標(biāo)和方向。如果方向出了問題，跑得越快，效率越高，則偏離目標(biāo)越遠(yuǎn)。運行機(jī)制好比車輪，決定著規(guī)制價值、目標(biāo)、政策、措施的執(zhí)行程度。每一個機(jī)制都運行良好，則形成強大執(zhí)行合力，有效實現(xiàn)政府規(guī)制的預(yù)期目標(biāo)；反之，任何一個機(jī)制的缺陷或運行不暢，都會危及規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)甚至造成規(guī)制體系的崩潰。規(guī)制體制好比車體，連接著車輪與方向盤，沒有體制的連接，規(guī)制價值與運行機(jī)制只是毫無意義的“零件”，不具備任何有效功能。體制的安排決定著功能的發(fā)揮，“好”的體制通過對權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和程序的科學(xué)安排，不僅可以有效實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，而且運轉(zhuǎn)順暢，降低交易成本；“差”的體制安排，不僅使運行機(jī)制之間相互掣肘，難以實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，而且運行成本較高，浪費資源。

對于某一具體產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，盡管各個國家和地區(qū)在政府規(guī)制體制和運行機(jī)制方面千差萬別，但政府規(guī)制一般都指向公共利益，即維護(hù)市場秩序，提高資源配置效率，增進(jìn)社會福利，所不同的是因政治制度、行政體制和歷史文化傳統(tǒng)的不同而帶來的運行方式的差異。就彩票業(yè)政府規(guī)制體系而言，規(guī)制體制是指政府規(guī)制彩票業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力的權(quán)威性分配；彩票規(guī)制的運行機(jī)制指的是彩票生產(chǎn)、消費、分配中各個環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)而構(gòu)成的有機(jī)運作方式，其中，與生產(chǎn)相對應(yīng)的是彩票的發(fā)行機(jī)制，與消費相對應(yīng)的是彩民的參與機(jī)制，與分配相對應(yīng)的是彩票收入的分配機(jī)制。由此，我們可以歸納出彩票業(yè)政府規(guī)制體系模型，如圖1所示。

3.1 彩票業(yè)的規(guī)制目標(biāo)與價值選擇

公共利益是政府規(guī)制的首要目標(biāo)，也是政府發(fā)行彩票的核心價值。政府規(guī)制是公共權(quán)力的運用過程，實現(xiàn)公共利益是其必然選擇。因為，政府規(guī)制的目的不是實現(xiàn)規(guī)制者個人的私利，也并非如俘獲理論所斷言的那樣為被規(guī)制者的利益服務(wù)，政府規(guī)制規(guī)則的制定與執(zhí)行過程需要綜合權(quán)衡各個方面的利益，但絕不能被某一個利益集團(tuán)所左右。政府規(guī)制必須對公民合法權(quán)益施以平等的保護(hù)，如果規(guī)制損害了公民的基本權(quán)利，妨礙了公民基本自由之實現(xiàn)，便偏離了公共利益原則，偏離了彩票發(fā)行的初衷。政府規(guī)制并非為少數(shù)人服務(wù)，而旨在提升整個社會的福利水平，因此規(guī)制的結(jié)果必須符合帕累托改進(jìn)的原則，既不損害任何一社會群體的合法權(quán)益，又有利于社會總福利的提高。政府規(guī)制必須堅守責(zé)任理念，規(guī)制行為必須向公眾負(fù)責(zé)，凡對公共利益造成損害的規(guī)制行為均要追究其責(zé)任。因此，實現(xiàn)公共利益是政府規(guī)制的根本目的，公共利益原則是良好規(guī)制的首要原則。

為了實現(xiàn)公共利益目標(biāo)，彩票業(yè)政府規(guī)制的第一追求是安全，也就是說通過政府規(guī)制維護(hù)彩票市場秩序，保障公民權(quán)益與身心健康，實現(xiàn)公共安全與社會和諧。沒有安全運行，彩票發(fā)行就難以持續(xù)發(fā)展。效率是彩票業(yè)政府規(guī)制的第二追求，也就是說在實現(xiàn)安全目標(biāo)的基礎(chǔ)上，盡量實現(xiàn)資源配置的高效率。因此，彩票業(yè)政府規(guī)制必須以國家強制力和公信力為后盾，對彩票的準(zhǔn)則、信譽和彩民的權(quán)益進(jìn)行保證，確保彩票的公平與正義。

3.1.1 準(zhǔn)則保證

公開、公平、公正的準(zhǔn)則是彩票市場生命力的源泉。公開指彩票銷售公開、設(shè)獎公開、兌獎公開、資金使用公開。公平、公正是彩票市場行為必須遵守的商業(yè)道德，是彩票市場合法性的體現(xiàn)，也是公開原則的依據(jù)。公平是建立在交易雙方利益不受損害的基礎(chǔ)之上，不能把發(fā)行者的意愿強加在購買者身上，利用行政手段攤派、搭售等行為是違背彩民意愿的，可能得利于一時，卻不能受益于長遠(yuǎn)，且損害了政府形象，也擾亂了彩票市場。再者，保證機(jī)會均等是彩票市場運作的規(guī)則，在設(shè)獎、搖獎過程中營私舞弊，會使彩民對彩票市場失去信心。這種公平性不能依靠彩票發(fā)行者的自覺行為，只能通過嚴(yán)格的政府規(guī)制來實現(xiàn)，才能使彩票發(fā)行者將玩法規(guī)則、投注金額、獎金設(shè)置、獎池基金、開獎程序、開獎過程、兌獎情況全部公開，讓人們明白無誤地知道自己的錢投到哪里，流向何方，最大限度地保障彩票的公平。

3.1.2 信譽保證

信譽是彩票市場一面鮮明的旗幟，沒有信譽的市場是沒有靈魂的。彩票購買者是分散的個體，無法掌握彩票發(fā)行的全面信息。而且，即使他們通過主辦者發(fā)布的信息而獲得相關(guān)情況，也無法驗證這種信息的真實性。這種信息的極端不對稱為彩票主辦者提供了激勵和便利。如果沒有政府對彩票的發(fā)行者進(jìn)行外部或內(nèi)部監(jiān)管，彩票的發(fā)行者很容易操縱大獎，使高額獎金落入自己腰包，最終影響彩票聲譽。信譽保護(hù)要從三個方面進(jìn)行［8］：一是彩票經(jīng)營者要在彩票發(fā)行銷售過程中樹立誠實可信的形象，使彩票這種“商品”讓人買得放心，“用”得放心；二是要對損害彩票信譽的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，毫不手軟；三是要強化內(nèi)部嚴(yán)密的科學(xué)管理，保證彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)守法守規(guī)，取信于民。公證機(jī)關(guān)參與彩票市場監(jiān)督，一方面有助于彩票發(fā)行銷售活動嚴(yán)格按照國家法律、法規(guī)、政策執(zhí)行，另一方面增加了人們對彩票的信任。

3.1.3 權(quán)利保證

彩民合法權(quán)利的保護(hù)是市場健康發(fā)展的必要條件。在彩票活動的不同階段，彩民與政府之間存在不同的法律關(guān)系，享有不同的權(quán)利：［9］在規(guī)則制定階段，即決定是否政府規(guī)制，是否發(fā)行彩票，發(fā)行何種彩票，采取何種發(fā)行方式，獎金如何設(shè)置，公益金如何使用等，相對于規(guī)制者而言，彩民具有一定的公權(quán)利，主要表現(xiàn)為參與的權(quán)利。在發(fā)行銷售與承兌階段，在雙方意思自治的情況下，彩民通過購買彩票與彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)形成合同關(guān)系?；谶@種合同關(guān)系，彩民獲得中獎的機(jī)會與權(quán)利，享有相應(yīng)的民事權(quán)利。一旦中獎，彩民就可以憑借該彩票要求予以承兌。與此同時，為防止彩民過度參與彩票購買，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)應(yīng)為彩民提供廣闊的信息渠道，以使彩民享有充分且正確的信息以作出理性判斷。在這一過程中，作為彩票規(guī)制者，政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)管具體的彩票發(fā)行銷售與承兌工作，對此彩民也具有一定的公權(quán)利。例如，彩民有權(quán)利對政府規(guī)制行為進(jìn)行監(jiān)督、批評、建議、控訴，而政府則具有必須接受和回應(yīng)這些要求的責(zé)任。

3.2 彩票業(yè)的規(guī)制體制與目標(biāo)模式

體制指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)制設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。彩票業(yè)政府規(guī)制體制主要規(guī)定彩票規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立形式、主要職能、人員安排、經(jīng)費來源、規(guī)制工具以及規(guī)制權(quán)力的配置方式等，其目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是“規(guī)制有據(jù)、規(guī)制有度、執(zhí)行有力、裁決有方”。［10］

3.2.1 政府規(guī)制彩票業(yè)的目的在于彌補彩票市場失靈，保證彩票業(yè)健康發(fā)展。因而，作為政府規(guī)制依據(jù)的法律體系的健全和法規(guī)內(nèi)容的完善，使得規(guī)制有據(jù)，理應(yīng)成為政府規(guī)制體制目標(biāo)模式的首要內(nèi)容。這就要求通過法律的形式來規(guī)范市場主體，建立法定的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，并明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其相應(yīng)權(quán)力，保證政府規(guī)制制定和執(zhí)行的權(quán)威和高效。當(dāng)然，各國國情不同，對博彩業(yè)開放程度也不相同，這種個性決定了各國的彩票業(yè)規(guī)制體系不可能是一個模式，他國的彩票法律制度和彩票業(yè)規(guī)制體制不可能完全照搬。

3.2.2 彩票業(yè)政府規(guī)制體制的第二個內(nèi)容是規(guī)制有度。由于政府規(guī)制的內(nèi)在矛盾，必須明確政府干預(yù)的邊界，政府不該規(guī)制的應(yīng)予放開，該由政府進(jìn)行規(guī)制的，應(yīng)當(dāng)強化，即放松規(guī)制與強化規(guī)制并重。當(dāng)然，現(xiàn)實中政府與市場兩種選擇的邊界在許多情況下，并不是明晰的，存在著越界行為，尤其是政府的越界行為，本應(yīng)當(dāng)選擇市場交易方式時實際上選擇了政府交易，使政府規(guī)制過度，如彩票經(jīng)營；或者本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，政府規(guī)制并不到位，如彩票安全。這就要求在放松彩票業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時，應(yīng)當(dāng)強化社會性規(guī)制，從而糾正“越位”和“過多”，彌補“缺位”和“不足”。

3.2.3 一個高效的、權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)是規(guī)制政府規(guī)制執(zhí)行有力的重要保證。提高彩票業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，保證規(guī)制有力，關(guān)鍵是實現(xiàn)政企分離，提高彩票業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨立性。政企分開的目的，一是打破行政壟斷，促使彩票發(fā)行真正面向市場，建立彩票市場公平競爭的微觀基礎(chǔ)；二是切斷二者之間的利益關(guān)系，避免政企同盟對政策和法律制定的干擾，減少被規(guī)制者俘虜規(guī)制者的可能性或降低俘虜程度；三是使規(guī)制機(jī)構(gòu)保持相對獨立，行政執(zhí)法更具權(quán)威和效率，以防止政府其它職能的影響和干擾，保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠依法規(guī)和政策公正行使自己的權(quán)力。

3.2.4 在政府規(guī)制活動中，規(guī)制機(jī)構(gòu)集執(zhí)行權(quán)、自主裁決權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等于一身。由于自主裁決權(quán)的存在，伴隨著規(guī)制過程的是大量尋租行為，規(guī)制者也往往被受規(guī)制者俘虜，使政府規(guī)制偏離社會福利目標(biāo)。因此，在彩票業(yè)規(guī)制體制構(gòu)建過程中，必須確立和強化對彩票業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制，實行行政程序法典化，真正做到裁決有方，以保證規(guī)制行為的合理性與規(guī)范性。既要注重市場失靈，也要防止規(guī)制失靈。

3.3 彩票業(yè)的運行機(jī)制與目標(biāo)模式

機(jī)制一詞最早來源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動作原理。后生物學(xué)和醫(yī)學(xué)借用此詞，并在研究一種生物的功能時，常說分析它的機(jī)制?，F(xiàn)在，機(jī)制更多地是指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系。

現(xiàn)代政府面臨的是一個紛繁復(fù)雜、日新月異的多元社會，任何一項規(guī)制政策都不可能窮盡各個方面的利益，圍繞規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制工具、規(guī)制后果等問題，可能產(chǎn)生多種歧義和理解，執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)或消極或抵制或明行暗違的規(guī)制失靈局面。運行機(jī)制是規(guī)制體制的延伸，是規(guī)制價值的執(zhí)行環(huán)節(jié)，直接影響著規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)程度。機(jī)制設(shè)計理論認(rèn)為，良好的運行機(jī)制應(yīng)該具備兩個條件：一是較少的關(guān)于消費者、生產(chǎn)者以及其他經(jīng)濟(jì)活動參與者的信息和較低的信息成本；二是滿足激勵相容約束，促使參與主體的自利行為自愿實現(xiàn)政府規(guī)制的價值和目標(biāo)。這對于我們分析彩票業(yè)運行機(jī)制有著一定的啟發(fā)意義。

根據(jù)彩票生產(chǎn)、消費、分配中各個環(huán)節(jié)的運作方式，彩票業(yè)運行機(jī)制分為發(fā)行機(jī)制、分配機(jī)制和參與機(jī)制三個有機(jī)組成部分。彩票發(fā)行機(jī)制主要規(guī)定彩票發(fā)行企業(yè)的進(jìn)入退出條件和程序、彩票發(fā)行價格、彩票游戲品種與審批、彩票經(jīng)營牌照獲得與期限、彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，等等。其中，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)有節(jié)約發(fā)行成本的內(nèi)在動力，并愿意提供真實的交易和成本信息，從而克服由于信息不對稱而可能產(chǎn)生的隱藏行動和道德風(fēng)險問題，形成有效的市場進(jìn)入退出機(jī)制，是衡量良好的彩票發(fā)行機(jī)制的關(guān)鍵。彩票收入分配機(jī)制主要規(guī)定彩票收入的具體分配比例和方法，包括不同游戲品種的返獎比例、發(fā)行機(jī)構(gòu)的銷售成本、營業(yè)或中獎所得收入的征稅比例、公益金提取比例以及公益金的使用領(lǐng)域和申報程序等。遵循彩票發(fā)行宗旨和彩民意愿，突出彩票收入分配的公益性、正當(dāng)性、透明性，實現(xiàn)彩票的社會效益和正義價值，是衡量良好的彩票收入分配機(jī)制的重要因素。彩民參與機(jī)制主要規(guī)定公民參與彩票活動的條件、享有的合法權(quán)益及其保障措施。良好的彩民參與機(jī)制應(yīng)該是，既能有效滿足彩民的娛樂需求和道德訴求，又能防止彩民過度參與，同時對問題彩民能夠及時救助，在彩票的娛樂性與風(fēng)險性之間實現(xiàn)有效平衡。

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