都是權(quán)力惹的“禍”？

孟　盛

權(quán)力是一種復(fù)雜微妙的政治能力與政治關(guān)系，在支配與服從、控制與制約的基層權(quán)力配置中，那些有職權(quán)弱的角色，往往空有一番吶喊——

權(quán)力虛化，管事與管權(quán)的割裂

在官場(chǎng)，有權(quán)沒(méi)權(quán)取決于兩個(gè)要素：是否掌握著“帽子”和銀子。

有“帽子”，即手中捏著別人的官位，這是掣肘下面的手段；有銀子，即手中掌握充裕的資金，才能財(cái)大氣粗。

“管帽子有權(quán)力，管銀子有底氣”，話丑理端。在縣級(jí)政權(quán)，能同時(shí)擁有兩要素的，只有縣委書記和縣長(zhǎng)，只不過(guò)后者的權(quán)力較前者式弱。至于縣委常委，只要進(jìn)入了核心決策層，就擁有對(duì)人對(duì)事的話語(yǔ)權(quán)，哪怕只有一票，但有時(shí)就會(huì)在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮100%的威力。

深諳官場(chǎng)規(guī)則者認(rèn)為，在基層黨政領(lǐng)導(dǎo)中，最為尷尬的角色是未進(jìn)縣委常委的副縣長(zhǎng)，正是因?yàn)槿鄙賰梢亍?/p>

縣級(jí)政府副職領(lǐng)導(dǎo)中，有常務(wù)副縣長(zhǎng)、常委兼副縣長(zhǎng)及副縣長(zhǎng)3類，按照常見(jiàn)的“1正6副”的政府領(lǐng)導(dǎo)配備原則，撇開(kāi)不占職數(shù)的掛職類型，黨委“減副”后，3類副縣長(zhǎng)的比例通常為“1+1+4”模式，即有2名副縣長(zhǎng)黨政交叉任職，4名副縣長(zhǎng)未進(jìn)入縣委常委。

未進(jìn)縣委常委，意味著副縣長(zhǎng)不能參與全縣最高決策機(jī)構(gòu)，即便列席，也只能在相關(guān)議題涉及到他所分管領(lǐng)域的時(shí)候。對(duì)于全縣重要工作部署，他只有建言權(quán)；人事任免，他無(wú)投票權(quán)；重要決策，他甚至連參與研究的機(jī)會(huì)都沒(méi)有。然而，縣政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，副縣長(zhǎng)作為行政長(zhǎng)官，縣委決策的大部分事項(xiàng)都要由他們來(lái)落實(shí)。

管事與管權(quán)的分離，導(dǎo)致副縣長(zhǎng)權(quán)力虛化，產(chǎn)生執(zhí)行決策過(guò)程中的不順暢，由此出現(xiàn)了一些副縣長(zhǎng)“工作難推進(jìn)，說(shuō)話不管用，辦事靠關(guān)系，出事‘堵槍口”等尷尬現(xiàn)象。

西部某縣級(jí)市副市長(zhǎng)周波（化名）透露：“現(xiàn)實(shí)中，許多副縣長(zhǎng)是在靠‘稱兄道弟抓工作。下面分管的局長(zhǎng)，關(guān)系好的支持工作，脾氣大的根本不通氣，直接繞過(guò)你這一級(jí)，你管不了他‘帽子，又能奈他何？”

某縣黨校的王校長(zhǎng)告訴記者，他親眼目睹一個(gè)涉農(nóng)部門的女局長(zhǎng)在大會(huì)上，當(dāng)著10多個(gè)局級(jí)正職頂撞分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)，后來(lái)上升到人格侮辱，副縣長(zhǎng)卻隱忍不發(fā)。“她仗著有‘老大撐腰，如此跋扈，讓副縣長(zhǎng)以后還怎么開(kāi)展工作？！”王校長(zhǎng)口中的“老大”，是指縣委書記。

“除了分管的部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)也不是省油的燈?！备笨h長(zhǎng)李勝利向記者透露，一次他召集幾個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)會(huì)，一些鎮(zhèn)黨委書記推脫，讓鎮(zhèn)長(zhǎng)代會(huì)，資歷老點(diǎn)的干脆不來(lái)，“招呼都不打一個(gè)”。

“我影響不了他晉升，更不能給予其資金或項(xiàng)目上的扶持?！彼г梗霸谀杲K對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行測(cè)評(píng)的時(shí)候，我還不便把話說(shuō)深了，否則造成嫌隙，以后更不配合?！?/p>

基層現(xiàn)實(shí)中，對(duì)上，副縣長(zhǎng)要面對(duì)多種權(quán)力關(guān)系——與縣委書記、縣長(zhǎng)、專職副書記的關(guān)系，與縣委常委們的關(guān)系，與人大、政協(xié)的關(guān)系等等。對(duì)下，副縣長(zhǎng)與部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等的關(guān)系不容忽視。每到換屆時(shí)，組織要力保的是縣長(zhǎng)人選的順利當(dāng)選，對(duì)副縣長(zhǎng)能否當(dāng)選往往顧不過(guò)來(lái)，選掉一個(gè)也只好自認(rèn)倒霉。比如曾任副縣長(zhǎng)的張某，因工作中過(guò)于逗硬，得罪了下面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，換屆時(shí)被選掉了，雖然組織上認(rèn)為他不錯(cuò)，卻無(wú)能為力，最后去了縣政協(xié)任副主席。

所以，在權(quán)力被虛化的情況下，協(xié)調(diào)好這些微妙關(guān)系是副縣長(zhǎng)一種政治資本，也是最為便捷有效的工作手段。

然則，熟人關(guān)系也并非金科玉律。“縣上就那么小的地兒，說(shuō)熟人，人人都是熟人，人人都有關(guān)系，一旦權(quán)力、利益發(fā)生分歧或沖突，熟人甚至比陌生人更讓人為難。”副縣長(zhǎng)田宏感慨，“誰(shuí)都不敢得罪，在這個(gè)崗位上摔打，學(xué)會(huì)了收斂、隱忍?！?/p>

基層權(quán)力與利益格局考驗(yàn)著副縣長(zhǎng)駕御各種關(guān)系的本領(lǐng)，處理好了，推動(dòng)工作暢通無(wú)阻、長(zhǎng)風(fēng)破浪，稍有不慎，將陷于極大的被動(dòng)。

“如果只能靠個(gè)人感情的維系來(lái)干工作，靠個(gè)人能力或強(qiáng)勢(shì)性格這些主觀因素來(lái)履職盡責(zé)，工作能夠干好嗎？”某市市委常委、市紀(jì)委書記向光宜對(duì)此提出質(zhì)疑。事實(shí)上，一些副縣長(zhǎng)不敢大膽地行使職權(quán)，就是因?yàn)闆](méi)有制度化的東西，擔(dān)心一旦出現(xiàn)偏差被下面詬病。

中央政策研究室黨建研究局副局長(zhǎng)唐方裕指出，政治權(quán)力分配的基礎(chǔ)是責(zé)權(quán)對(duì)等，副縣長(zhǎng)的尷尬在于責(zé)權(quán)的割裂。

“更重要的是，處于這樣一種尷尬境地，會(huì)嚴(yán)重影響工作積極性的發(fā)揮。”副縣長(zhǎng)李勝利表示，長(zhǎng)此以往，難免產(chǎn)生消極心態(tài)。

然而，即便副縣長(zhǎng)不在狀態(tài)，“空空里混日子”也不太容易。他告訴記者，副縣長(zhǎng)分管的一攤工作，年初就定了目標(biāo)任務(wù)，市目標(biāo)督察辦年底對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)一一考核，“壓力很大，難度很高，焦慮很重！”

另有一些采訪者則認(rèn)為，政府副職尷尬的現(xiàn)象僅僅局限于基層?！吧厦媲l線，下面一根針”，基層的工作很具體，事情雜、頭緒多、任務(wù)重、人手少、難度大，基層不講究那么多規(guī)矩，有事抓起誰(shuí)都可以做，才會(huì)出現(xiàn)官員之間角色定位模糊、分工不明、職責(zé)混淆等問(wèn)題。他們認(rèn)為，特別是在經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)地區(qū)，這種尷尬會(huì)更加明顯。

權(quán)力交錯(cuò)，職責(zé)重疊的煩惱

王嶺是西部某縣一名黨外副縣長(zhǎng)，分管招商引資、計(jì)劃投資和文化教育。他每日疲于奔命，風(fēng)風(fēng)火火——3項(xiàng)分管工作，3個(gè)直接匯報(bào)對(duì)象：招商引資由縣紀(jì)委書記聯(lián)系、計(jì)劃投資由常務(wù)副縣長(zhǎng)分管、文化教育由縣委宣傳部長(zhǎng)聯(lián)系。

一個(gè)副縣長(zhǎng)對(duì)3個(gè)常委，開(kāi)展工作的時(shí)間成本陡然增加；多人在平行崗位上分管一項(xiàng)工作，也容易產(chǎn)生配合上的矛盾。

減少地方黨委副書記職數(shù)，實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，目的是充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)的作用?！暗h政進(jìn)一步交叉任職后，除了進(jìn)入黨委常委的副縣長(zhǎng)之外，其余副職分管的工作都有黨內(nèi)常委聯(lián)系，分工重疊的現(xiàn)象十分普遍?！蓖鯉X認(rèn)為，“每個(gè)人都有不同的想法和個(gè)性，處理問(wèn)題有不同的思維和角度，常委與副縣長(zhǎng)之間，難免會(huì)有意見(jiàn)不統(tǒng)一的時(shí)候。”

王嶺說(shuō)得較為隱諱，該縣專職副書記岳朝（化名）告訴記者，同一樣工作，常委叫“聯(lián)系”，副縣長(zhǎng)叫“分管”，提法不同卻都是“管”。按規(guī)定，黨委宏觀，統(tǒng)攬全局；政府中觀，執(zhí)行決策，盡管理論設(shè)計(jì)上定位明晰，但在基層實(shí)際工作中，由于概念模糊及一些人為因素，常有兩方互不服氣互相頂牛甚至矛盾升級(jí)的情況。

“有的常委角色錯(cuò)位，要么越俎代庖把政府的事做完了，要么是和政府副職爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)名爭(zhēng)誰(shuí)說(shuō)了算，扯皮的事不斷?！痹莱嘎叮行?qiáng)勢(shì)的常委，“一竿子插到底”，繞過(guò)副縣長(zhǎng)直接對(duì)其分管的局長(zhǎng)發(fā)號(hào)施令，“局長(zhǎng)是服從副縣長(zhǎng)，還是管得住自己帽子的常委？顯而易見(jiàn)，更看重后者”。

這樣一來(lái)，“分管”副縣長(zhǎng)必然與“聯(lián)系”的常委產(chǎn)生分歧，無(wú)謂的內(nèi)耗加大了行政成本，降低了工作效率，甚至導(dǎo)致工作因扯皮被擱置。

采訪中一些局長(zhǎng)也認(rèn)為，常委越位與政府副職獨(dú)斷會(huì)形成權(quán)力結(jié)構(gòu)的“兩張皮”，容易造成工作難推進(jìn)或決策失誤的不良后果，政出多門，也讓下面不知該聽(tīng)誰(shuí)的?！白罱K就看誰(shuí)更強(qiáng)勢(shì)，誰(shuí)更有資歷能力，或誰(shuí)在一把手面前說(shuō)得起話。通常情況下，副縣長(zhǎng)更弱勢(shì)一些。”一局長(zhǎng)坦言。

“執(zhí)政和行政的關(guān)系就像舵手和機(jī)械師，問(wèn)題的關(guān)鍵取決于常委的態(tài)度，常委不應(yīng)對(duì)政府具體的行政行為干預(yù)過(guò)多，讓副縣長(zhǎng)正常履職受到干擾?！痹莱f(shuō)，“更要批判那種為了獲取不正當(dāng)私利的權(quán)力之爭(zhēng)?！?/p>

他透露，縣上搞個(gè)“亮化工程”，分管副縣長(zhǎng)和常委爭(zhēng)得不可開(kāi)交?！皰觳薀魰r(shí)不找我，拆遷時(shí)就找來(lái)了?！背Ｎг垢笨h長(zhǎng)平時(shí)不匯報(bào)，遇到麻煩才想起讓他出面協(xié)調(diào)。

還有一種情況，有的常委長(zhǎng)期從事黨務(wù)工作，對(duì)經(jīng)濟(jì)工作不熟悉，實(shí)施分工負(fù)責(zé)制后走上了獨(dú)立負(fù)責(zé)的第一線，難以迅速進(jìn)入角色?！皬膫鹘y(tǒng)體制下的配角意識(shí)到主角意識(shí)，常委分工負(fù)責(zé)制對(duì)常委的能力素質(zhì)有了更高的要求?！痹莱J(rèn)為，“外行干預(yù)內(nèi)行，必然引起爭(zhēng)執(zhí)?！?/p>

許多采訪對(duì)象認(rèn)為，應(yīng)該有一套細(xì)化的管理運(yùn)行規(guī)則，“不能光靠覺(jué)悟和經(jīng)驗(yàn)干事”。

聯(lián)系王嶺的縣委常委、縣紀(jì)委書記李平（化名）向記者談到自己的經(jīng)驗(yàn)：“我只管大的方面，如涉及到重大項(xiàng)目的資金問(wèn)題，與副縣長(zhǎng)共同研究。一般不過(guò)問(wèn)日常政務(wù)?！?/p>

盡管如此，二者權(quán)力的界限依然模糊，在現(xiàn)實(shí)操作中很難把握。正如采訪中眾多副縣長(zhǎng)或常委的感受，有時(shí)只能依靠維系彼此關(guān)系來(lái)推動(dòng)工作。

副縣長(zhǎng)的尷尬，進(jìn)一步佐證了目前基層權(quán)力的一種運(yùn)行軌跡——由權(quán)力各方通過(guò)理解溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系及彼此軟實(shí)力的制衡，漸漸摸索出一套行之有效的，被各方默認(rèn)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則。

權(quán)力矛盾，夾縫中的局促空間

常言道，婆婆多了沒(méi)飯吃。

在基層政權(quán)的權(quán)力譜系中，副縣長(zhǎng)的權(quán)力容量和硬度是最低的，處在多方權(quán)力矛盾相互作用力下的犄角。因此，當(dāng)權(quán)力主體出現(xiàn)矛盾時(shí)，副縣長(zhǎng)在夾縫中處事的尷尬，是最令他們頭疼的事。

古林向記者回憶起當(dāng)年因修一條縣道引發(fā)的不愉快的經(jīng)歷。按照相關(guān)規(guī)定，新修縣道，路面由縣交通局負(fù)責(zé)，邊溝等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。由于所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)是聯(lián)系古林的常委的老家，常委要求古林安排交通局長(zhǎng)把邊溝等一并修了。古林不敢表態(tài)，又不好拒絕，只能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接打報(bào)告請(qǐng)示縣長(zhǎng)?？h長(zhǎng)沒(méi)同意，常委對(duì)古林的做法很是不滿，直接找到縣長(zhǎng)多次協(xié)調(diào)此事，最終發(fā)生了爭(zhēng)執(zhí)。

一個(gè)是直管的領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)是聯(lián)系工作的常委，古林夾在其中，左右為難。

由于每個(gè)人的觀點(diǎn)和立場(chǎng)、看待問(wèn)題的方法、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和藝術(shù)、資歷和年齡的差異，難免有分歧。有的領(lǐng)導(dǎo)之間因?yàn)闄?quán)力和利益分配等原因長(zhǎng)期各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)，南轅北轍甚至水火不容，令下面無(wú)所適從。

某農(nóng)業(yè)縣縣委書記楊增江（化名）透露，如果縣委書記和縣長(zhǎng)有分歧，下面的人日子都難過(guò)，但最惱火的是副縣長(zhǎng)，因?yàn)樗亲罱K安排落實(shí)具體事項(xiàng)的角色。“唯一的辦法就是拖……”

“副縣長(zhǎng)這個(gè)位置更容易在權(quán)力矛盾中受到?jīng)_擊和‘誤傷?！惫帕终J(rèn)為，用如履薄冰來(lái)形容這種處境一點(diǎn)不為過(guò)。無(wú)論是縣委書記和縣長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副書記，還是縣長(zhǎng)和常委，這幾對(duì)權(quán)力矛盾如果產(chǎn)生隔閡和分歧，副縣長(zhǎng)就如同“風(fēng)箱里的老鼠——兩頭受氣”。如果自身缺乏原則和經(jīng)驗(yàn)，缺乏較高的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，還容易被卷入權(quán)力爭(zhēng)斗的漩渦中，淪為犧牲品。

既要堅(jiān)決服從直接領(lǐng)導(dǎo)，又要維護(hù)縣委班子和政府班子團(tuán)結(jié)，還要完成自己的工作任務(wù)，副縣長(zhǎng)要在這些微妙的關(guān)系中游刃有余進(jìn)退自如，非常考驗(yàn)其政治素養(yǎng)、處事藝術(shù)與從政能力。