政府行政成本探究

武明楠 尹靈枝

摘要：近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，機(jī)關(guān)行政運(yùn)作成本不斷攀升，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各國政府極其重視的問題和追求的目標(biāo)。而對于我國來說，降低行政成本，不僅是建立節(jié)約型政府、減輕人民負(fù)擔(dān)的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)、重塑黨和政府在民眾中的威信的迫切需要。本文正是基于上述考慮，通過對行政成本內(nèi)涵的界定及對目前狀況的分析，提出了一些控制政府行政成本的對策建議。

關(guān)鍵詞：成本行政成本政府成本職能轉(zhuǎn)變

一、我國政府成本運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)有狀況

(一)政府財(cái)政支出總量與支出結(jié)構(gòu)不夠合理

我國財(cái)政支出占GDP的比重“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時(shí)期分別為23.2％、17.7％、13％、14.5％，2000年為17.8％。從國際比較看處于低水平，從變化趨勢看也符合市場化改革的方向，但這不能反映真實(shí)的行政成本狀況。目前的預(yù)算規(guī)模只是整個(gè)政府收支的一部分，此外還有預(yù)算外收支、制度外收支兩部分。賬外賬、“小金庫”普遍存在著。三塊加在一起才是政府收支的全部。預(yù)算外部分還有一個(gè)大體的數(shù)字，制度外部分根本就無法搞清楚，有資料表明三部分各占1／3，整個(gè)政府收支占GDP的比重就是50％以上。這個(gè)規(guī)模在國際比較中就是很高的水平。與發(fā)達(dá)國家比肩。而且，財(cái)政支出在結(jié)構(gòu)比值上出現(xiàn)了不夠合理的現(xiàn)象。一是政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的支出最多。2003年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用支出為7410.87億元，而社會(huì)文教費(fèi)、國防費(fèi)、行政管理費(fèi)、其它支出分別是6469.37億元、1907.87億元、4691.26億元、4170.58億元。這說明我國依然帶有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。政府的職能還沒有轉(zhuǎn)變到位。二是行政管理費(fèi)增長率最高。1978年行政管理費(fèi)支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重只有4.7％，2003年則高達(dá)19.03％。

(二)表面縮減的政府機(jī)構(gòu)與真實(shí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)令人堪憂

中國的行政改革主要是精簡機(jī)構(gòu)的改革，而不是精簡公務(wù)人員數(shù)量的改革，更不是壓縮行政支出、降低行政成本的改革。例如：2000年，財(cái)政供養(yǎng)人口4290萬人，其中行政人員988萬人，事業(yè)人員3292萬人。按該年黨政機(jī)關(guān)10043元的平均工資計(jì)算，一年的人頭費(fèi)就是4300多億元，占當(dāng)年財(cái)政收入13380億元的32％，使我國本來就有限的財(cái)力更加捉襟見肘。

(三)政府自身名目眾多的管理費(fèi)用嚴(yán)重失控

我國政府自身的管理費(fèi)用一直由財(cái)政大包大攬，許多支出魚目混珠。公私不分，吞噬著國家大量財(cái)富。導(dǎo)致政府行政費(fèi)用連年攀升。其一是公務(wù)用車。官方媒體報(bào)道說，國內(nèi)黨政機(jī)關(guān)每年的公車耗費(fèi)超過年度國防開支，同樣養(yǎng)一輛車。消耗是社會(huì)車輛的6—8倍，效率卻只有出租車的1／5。其二是公款吃喝。有人統(tǒng)計(jì)，我國一年花在吃喝上的公款消費(fèi)超過1000億元，里面隱藏著許多被揮霍的過度消費(fèi)和由公變私的個(gè)人消費(fèi)。其三是會(huì)海難填。會(huì)議常年不斷，展開不凋，而且出現(xiàn)了無所謂、無成效、無準(zhǔn)備、無決議的“四無”會(huì)議。據(jù)報(bào)載，由各級政府召開的會(huì)議不少于1億個(gè)，每天30萬個(gè)，僅會(huì)議差旅費(fèi)就達(dá)500億元之多。其四是政府采購。各級政府一年采購數(shù)千億元，有的因采購方式不當(dāng)，導(dǎo)致費(fèi)用過高；有的因計(jì)劃不周或盲目采購，購而無用或不用，造成浪費(fèi)。

(四)政府決策失誤所滲透的成本代價(jià)無法衡量

政府決策是政府行為的高度權(quán)威化，政府決策的成功與否是影響行政成本的主要因素。某些部門和個(gè)人高度壟斷、控制信息和權(quán)力，甚至公然搞“愚民政策”、“暗箱操作”。尋租活動(dòng)猖獗，致使決策出現(xiàn)偏差和紕漏，直接看是加大了行政成本，間接成本則無法衡量。

二、政府高成本運(yùn)轉(zhuǎn)的原因

(一)政府運(yùn)行活動(dòng)中的情商效應(yīng)

人類的情商都是客觀存在的。每個(gè)正常人都有情商與智商，二者的共同作用構(gòu)成了一個(gè)人的生活和生存能力。情商雖然是客觀存在的，但人類社會(huì)的發(fā)展又是以制度為準(zhǔn)則的。無節(jié)制、無規(guī)范的情商作用將造成社會(huì)成本的增大，造成社會(huì)資源配置的不合理和不優(yōu)化。政府的運(yùn)作活動(dòng)過程，常常受到情商的干擾而擴(kuò)大了政府成本。例如：一些公務(wù)人員為贏得上級領(lǐng)導(dǎo)的感情照顧，通過拉關(guān)系、結(jié)親戚、請客送禮、行賄等手段大搞“感情投資”。上下級關(guān)系搞的很好的，下級公務(wù)人員損害公共利益、擴(kuò)大政府成本的不軌行為，將受到上級領(lǐng)導(dǎo)的庇護(hù)和縱容，下級公務(wù)人員往往又利用其在損害社會(huì)公共利益中占到的便宜和實(shí)惠去“回報(bào)”上級領(lǐng)導(dǎo)。所以說在情商效應(yīng)的作用下，增加了政府成本。

(二)“帕金森定律”的背后

帕金森定律揭示行政機(jī)構(gòu)充滿矛盾、扯皮、辦事效率低、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的“官場病”。其中說道，各部門用人越來越多的秘密在于，當(dāng)官者寧愿找兩個(gè)比自己水平低的助手也不肯找一個(gè)與自己勢均力敵的下屬。由于人太多了，相互之間又制造出“許多工作”，于是人員進(jìn)一步擴(kuò)大。政府成本不斷膨脹，正是因?yàn)檎賳T大多都有增設(shè)機(jī)構(gòu)和增加自己下屬人員的愿望。

(三)決策的失誤

在一些重大問題的決策上，有些領(lǐng)導(dǎo)頭腦發(fā)熱，沒經(jīng)過科學(xué)的、合理的論證分析，就將決策付諸施實(shí)。結(jié)果造成重大損失，成本增加。

三、降低行政成本的有效路徑

中國行政體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革需要的高效政府、廉潔政府、責(zé)任政府。因此，控制行政成本對于提高政府運(yùn)作效率和宏觀經(jīng)濟(jì)效率、優(yōu)化資源配置、降低市場交易費(fèi)用以及反腐敗等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變

1.明確政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，是職能的數(shù)量、職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，在于精簡人數(shù)和減少職能。在于梳理職能的性質(zhì)。劃清哪些該由政府去做，哪些不屬于政府的職能范圍。

2.培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。要轉(zhuǎn)變政府職能，降低政府行政成本，必須政事分開、政社分開、積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，該組織既能夠維護(hù)公平競爭秩序、保護(hù)市場主體利益。又能夠通過遵循行業(yè)規(guī)章，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。因此中介組織具有本行業(yè)代言人和政府助手的雙重身份。

3.引入市場機(jī)制。企業(yè)以追求利潤最大化為目的，有著一整套科學(xué)規(guī)范的成本控制體系。西方許多國家已經(jīng)開始嘗試把市場機(jī)制引入政府，用企業(yè)家精神重塑政府。以顧客為導(dǎo)向建立政府服務(wù)體系，推進(jìn)管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，提高政府績效，降低行政成本。我國可以在考慮本國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品的提供方式上引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率，降低政府行政成本。

(二)提高政府決策的正確性

1.提高決策的民主化和科學(xué)化。所謂提高決策的民主化，即政府在制定決策前，要進(jìn)行充分的調(diào)研，完善社會(huì)聽證制度，廣泛深入了解公民的需求，并經(jīng)過可行性分析和論證，制定出滿足公眾和社會(huì)多層次需要的決策，以免造成不必要的損失。

2.建立健全政府重大決策責(zé)任追究制度。對于那些造成重大經(jīng)濟(jì)損失或嚴(yán)重危害社會(huì)的決策失誤，都應(yīng)該認(rèn)真追究主要決策者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，真正做到誰決策。誰負(fù)責(zé)。從機(jī)制上使各級政府領(lǐng)導(dǎo)者提高決策的正確性，降低行政成本。

(三)約束政府行為

1.樹立正確的政績考核指標(biāo)。正確的政績考核指標(biāo)可以引導(dǎo)地方政府官員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為。從已頒布的十一五規(guī)劃中我們可以看出，我國正在逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政績考核指標(biāo)。在規(guī)劃中提到的22個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中，有8個(gè)約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的領(lǐng)域，對地方政府和中央政府有關(guān)部門提出的要求。而多年來一直作為考核地方政府政績的GDP等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)并未被列入其中，這意味著政府的行為要從盲目追求高經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕档透鞣矫娉杀?，?shí)實(shí)在在為老百姓謀利益方面。

2.加強(qiáng)廉政法制建設(shè)。盡快出臺國家統(tǒng)一的公務(wù)用車制度改革辦法，發(fā)布對公款招待吃喝的嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)格出國、外出以及會(huì)議規(guī)定，保證權(quán)力沿著制度化、法制化的軌道運(yùn)行。

3.完善監(jiān)督制約機(jī)制。建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制，可采取以下措施實(shí)現(xiàn)：一是要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督：二是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，政府單位的項(xiàng)目支出每年應(yīng)經(jīng)同級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，同時(shí)要對其進(jìn)行不定期的財(cái)務(wù)審查，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范管理。三是要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，對變更預(yù)算增加財(cái)政支出的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)入法定程序嚴(yán)格審批。四是要加強(qiáng)社會(huì)公眾和輿論監(jiān)督，使全民參與到監(jiān)督政府行為的過程中來，能夠更有效地降低政府行政成本。

4.大力推行規(guī)范的政府采購制度。各級政府都要遵循社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的特征和規(guī)律，充分發(fā)揮競爭規(guī)律、銷售折扣規(guī)律和成本價(jià)格規(guī)律的作用，按照法定程序，通過競爭性招標(biāo)采購的方式，為行政單位從市場上采購質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的貨物、工程和服務(wù)。從源頭上控制行政成本。

政府成本問題既是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，又是一個(gè)十分敏感的現(xiàn)實(shí)問題。世界上不存在沒有代價(jià)的政府和政府行為，高成本的政府必然產(chǎn)生腐敗和降低效率。所以，我國要根據(jù)國情適時(shí)調(diào)整，以保證政府的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。