國有資產(chǎn)信托監(jiān)管法律問題探析

王 娜

摘 要:以信托形式管理國有資產(chǎn),既可以提高資產(chǎn)的利用效率,又可以確保國有資產(chǎn)的安全性。而國有資產(chǎn)信托的特殊性決定了我們需要加強(qiáng)對國有資產(chǎn)受托者的監(jiān)管,而由于信托法律制度的缺失,對受托者的外部監(jiān)督力度不夠,需要建立起一套有效的監(jiān)督管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞:國有資產(chǎn)信托 信托財產(chǎn) 信托監(jiān)管

中圖分類號:D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、國有資產(chǎn)信托概述

(一)國有資產(chǎn)信托的含義。

國有資產(chǎn)是指在法律上由國家代表全民擁有所有權(quán)的各類資產(chǎn)。如企業(yè)國有資產(chǎn),行政事業(yè)單位占有、使用的非經(jīng)營性資產(chǎn)通過各種形式為獲取利潤專作經(jīng)營的資產(chǎn),投入生產(chǎn)經(jīng)營過程的國有資源性資產(chǎn)等。國有資產(chǎn)信托,是指以國有資產(chǎn)為信托財產(chǎn),并以使受托人將管理和運(yùn)用該國有資產(chǎn)所取得的收益交付給委托人或者其所指定的其他受益人為內(nèi)容的信托。國有資產(chǎn)信托是國有資產(chǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換能夠利用的重要方式,信托制度是一種獨(dú)特方式,是通過將國家所有權(quán)置換為信托受益權(quán)來實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換。信托制度的運(yùn)用,不但有利于該部分資產(chǎn)的市場化運(yùn)作,而且有利于國家集中精力履行好其公共財政的職能。

(二)國有資產(chǎn)信托的法律特征。

1、國有資產(chǎn)信托法律關(guān)系當(dāng)事人的特殊性。

國有資產(chǎn)信托是信托的一種,但是其自身的特殊性,使其有別于一般信托的當(dāng)事人。第一,委托人地位具有特殊性。國有資產(chǎn)作為信托財產(chǎn)決定了國有資產(chǎn)信托委托人不但是信托的設(shè)立者,也是信托目的的制定者和信托財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移者。 在我國,國資委代表國家、國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn),對國有資產(chǎn)享有管理的權(quán)利,是國有資產(chǎn)信托的當(dāng)然委托人。第二,由于是在國有資產(chǎn)管理環(huán)節(jié),對國有資產(chǎn)信托管理中受托人的選任有特殊要求,如注冊資本、從業(yè)人員、登記程序等,以保證信托財產(chǎn)的安全性。第三,國資委作為出資人,享有所有者權(quán)益決定了國有資產(chǎn)信托是一項(xiàng)自益信托,信托中的受益人常為委托人自己。

2、實(shí)現(xiàn)、分配國有資產(chǎn)信托收 益的特殊性。

受益權(quán)是受益人對信托收益享有的權(quán)利。依照我國信托法的規(guī)定,這種權(quán)利具體包括信托收益權(quán)、請求交付信托收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓信托收益權(quán)、以信托收益償還債務(wù)權(quán)等。國資委自信托生效之日起享有信托受益權(quán)。信托文件另有規(guī)定的,從其規(guī)定。國資委不同于一般受益人,對國有資產(chǎn)收益的取得和支配是其職責(zé)所在,不能如一般受益人那樣放棄或轉(zhuǎn)讓受益權(quán)。由于國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值,所以,國有資產(chǎn)通過信托經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了增值后,國資委是作為這部分增值的受益人,國資委并不像一般信托關(guān)系中,受益人取得收益,而是將這部分收益繼續(xù)委托國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)經(jīng)營,不斷地把國有資產(chǎn)做大。如出現(xiàn)信托機(jī)構(gòu)違約、變更、信托結(jié)束等情況,由國有資產(chǎn)管理部門以受益人的身份向信托機(jī)構(gòu)辦理有關(guān)信托財產(chǎn)索賠、會同其他信托關(guān)系人辦理交接手續(xù)、承認(rèn)決算等事項(xiàng)。

3、國有資產(chǎn)信托目的的特殊性。

信托目的是當(dāng)事人通過設(shè)立信托所要達(dá)到的目標(biāo),是信托不可缺少的要素之一。信托目的決定著信托財產(chǎn)的管理和運(yùn)用方式,信托目的決定著信托財產(chǎn)的管理和分配。由于國有資產(chǎn)是由政府代表社會所有成員擁有其所有權(quán),因而是社會公共利益的體現(xiàn),國有資產(chǎn)管理的出發(fā)點(diǎn)就是如何維護(hù)公共利益。國有資產(chǎn)信托目的有其特殊性。首先,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值、增值,是國有資產(chǎn)經(jīng)營最直接的目的。其次,國有資產(chǎn)采取信托這種管理方式,是為了防止國有資產(chǎn)的流失。搞好國有資產(chǎn)管理,確保國有資產(chǎn)保值增值,是從重大的經(jīng)濟(jì)和政治意義上所提出的國企改革的目標(biāo)之一。最后,國有資產(chǎn)包括一切有價值的財產(chǎn)和權(quán)利,包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等,為了達(dá)到國有資產(chǎn)保值增值的最大效益,依據(jù)不同的國有資產(chǎn)設(shè)置不同的信托,不同的國有資產(chǎn)信托又具有特定的目的。

二、國有資產(chǎn)信托存在的法律問題

(一)國有資產(chǎn)信托立法不健全。

我國的信托業(yè)面臨原有法律體系不夠完善的問題,尤其我國信托業(yè)是在國家相關(guān)法律法規(guī)不健全的環(huán)境下產(chǎn)生并發(fā)展的,更需要立法保障和支持。另外,對國有資產(chǎn)信托行業(yè)的縱向法律,如風(fēng)險防范、市場準(zhǔn)入等尚未從立法角度根本解決。我國信托法律法規(guī)對受托人的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不完善:一方面,我國信托法制對受托人的投資義務(wù)規(guī)定太過抽象,沒有真正涉及受托人在進(jìn)行投資時具體應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。不僅不利于規(guī)范受托人在實(shí)際運(yùn)作中管理信托財產(chǎn)的行為,導(dǎo)致其濫用權(quán)利損害受益人的利益,同時也不利于對受托人是否履行了投資義務(wù)進(jìn)行判斷。另一方面,我國信托法對受托人在信托管理的問題方面只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定。如對受托人的謹(jǐn)慎義務(wù)規(guī)定方面,《信托法》與《信托投資公司管理辦法》規(guī)定地非?；\統(tǒng),很難給受托人正確的指引。同時,也加大了受托人權(quán)利與受益人利益之間風(fēng)險的判斷標(biāo)準(zhǔn)的難度。

(二)國有資產(chǎn)信托外部監(jiān)管的缺失。

一般而言,受益人的利益,應(yīng)自行維護(hù),這是信托法的一條基本準(zhǔn)則。但是在有些情況下,受益人維護(hù)自己的利益存在困難 。從我國信托法的規(guī)定來看,我國受益人的利益更易受到損害,更有保護(hù)的必要性。另外,國有資產(chǎn)作為一項(xiàng)自益信托,國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為龐大的國有資產(chǎn)的所有人,又作為受益人,是不可能對所有的國有資產(chǎn)的受托人進(jìn)行全面的監(jiān)管,為了保證國有資產(chǎn)信托的運(yùn)行和國有資產(chǎn)保值增值,必須選一個監(jiān)察機(jī)關(guān)。

一方面,國有資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)作為受益人可能面臨受益權(quán)被侵害的危險。在信托關(guān)系中,受益人利益的損害主要是因受托人違反信托宗旨而產(chǎn)生。另一方面,缺乏有效的信托的外部監(jiān)督機(jī)制,也使受益人的利益易受到侵害。我國與大陸法系的其他國家和地區(qū)在繼受信托制度時,存在著相同的背景。而且,相對于其他國家和地區(qū),我國受益人的利益更易受到侵害。因此,加強(qiáng)受益人利益的保護(hù),完善我國信托監(jiān)察人制度有其必要性。此外,我國信托法中對信托監(jiān)察人的權(quán)利義務(wù)僅規(guī)定了一點(diǎn),即“其有權(quán)以自己的名義,為維護(hù)受益人的利益,提起訴訟或者實(shí)施國家權(quán)力也置于公民監(jiān)督之下。

(三)配套法律制度之缺乏。

我國尚缺乏與《信托法》規(guī)定相配套的國有資產(chǎn)信托合同管理規(guī)定,信托財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移有關(guān)的信托登記內(nèi)容和程序方面不完整。按照信托行為產(chǎn)生的根據(jù)不同,可以將信托行為分為意定信托行為和法定信托行為。意定信托行為強(qiáng)調(diào)信托當(dāng)事人的意思,而法定信托行為則依據(jù)法律的直接規(guī)定產(chǎn)生,兩者法律效力產(chǎn)生的前提完全不同,法定信托行為是一種當(dāng)然有效的信托行為,這類信托一經(jīng)產(chǎn)生即屬有效,不存在對其確認(rèn)有效或無效的必要性。相反,意定信托行為則必須在具備法定條件或符合法律規(guī)定的要求時才屬有效。雖然我國《信托法》第11條規(guī)定了信托登記制度,即通過一定的方式將對有關(guān)財產(chǎn)己設(shè)立信托的事實(shí)向社會予以公布,但信托登記只是針對特定的財產(chǎn),一般只限于法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的財產(chǎn)。信托登記的主體包括登記申請人和登記機(jī)構(gòu),信托法和其他法律法規(guī)也沒有規(guī)定,登記瑕疵將影響信托法律效力:《信托法》規(guī)定對于信托財產(chǎn)應(yīng)依法辦理信托登記,但實(shí)踐中股權(quán)、有價證券、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)、船舶車輛等信托財產(chǎn)登記制度卻遲遲不能到位,有關(guān)登記部門以沒有登記規(guī)則為由拒絕辦理信托登記手續(xù)。 所以,信托計劃的設(shè)立缺乏法律效力和法律明確認(rèn)可的財產(chǎn)過戶登記。此時,建立國有資產(chǎn)信托合同的登記備案制度具有重要意義。

三、信托運(yùn)營中相關(guān)監(jiān)管措施的法律問題研究

就信托運(yùn)營的監(jiān)管而言,同樣包括外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要包括委托人、受益人在信托合同框架內(nèi)對運(yùn)營主體的監(jiān)管。在共同受托的情形下,共同受托人之間也存在著相互監(jiān)管的義務(wù)。信托運(yùn)營的內(nèi)部監(jiān)管甚至可以深入到受托運(yùn)營主體的內(nèi)部治理和運(yùn)營機(jī)制中進(jìn)行探討。

(一)引入公益訴訟措施強(qiáng)化國有資產(chǎn)信托運(yùn)營的監(jiān)管。

公益訴訟與現(xiàn)有的民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟的不同之處在于,公益訴訟在原告的訴訟主體適格性方面,摒棄了原告必須是利益的直接聯(lián)系人的訴訟法理念。在公益訴訟中,公民、組織可以以不確定多數(shù)人的利益受到侵害為訴由,要求法院追究違法行為,公益訴訟的影響力往往超過當(dāng)事人之間的利益紛爭,而促使立法機(jī)關(guān)修改相法律。缺少公益訴訟是我國訴訟制度的一個重大缺陷,也不利于包括國有資產(chǎn)在內(nèi)的公共利益的保護(hù)。因?yàn)楣?、社會組織缺少追究侵害國有資本行為的訴訟機(jī)制,政府在保護(hù)國有資本上也比較官僚,會逐步喪失處理破壞法律政策行為的必需的積極性。我國國有資本以驚人的速度消失,而國家的公民和組織卻沒有合法的訴訟渠道去制止,與缺少公益訴訟有非常重要的聯(lián)系。

所以,針對國有資本的信托運(yùn)營監(jiān)管,有必要引入公益訴訟制度,制定公益訟法,將公益訴訟和國有資本信托運(yùn)營的保護(hù)納入法制軌道。雖然我國《憲法》第2條賦予了公民和組織管理國家經(jīng)濟(jì)的權(quán)利,但是必須借助具體的立法使憲法條款具體化。因?yàn)槲┯杏梅傻目刹僮鞯男问奖憩F(xiàn)出來的國家目的才屬于公共利益。從具體的方式上開看,可以在法院設(shè)立受理公益訴訟案件的專門法庭;為了鼓勵公民和有關(guān)組織積極行使公益訴權(quán),可以建立公益訴訟獎勵基金和訴訟費(fèi)用補(bǔ)償體制。當(dāng)然,為了防止訴訟權(quán)利被濫用,在該類案件的受理標(biāo)準(zhǔn)上可以定一定的條件,特別是提高法院受案范圍和標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性。例如,在國有資本托運(yùn)營的公益訴訟中,原告應(yīng)在起訴時出具初步的證據(jù)。例如,國有股權(quán)低于公允價格轉(zhuǎn)讓的證據(jù)、受托人沒有將信托財產(chǎn)獨(dú)立化的證據(jù),或者受托人或其管人員違反審慎投資原則和忠實(shí)義務(wù)造成信托財產(chǎn)發(fā)生損失等。為推動國有資本信托運(yùn)營的公益訴訟,除了立法和配套措施完備外,非政府織(NGO)的發(fā)達(dá)和健全非常重要,因?yàn)榉钦M織比公民在公共利益的保護(hù)能力方面更有優(yōu)勢。

(二)強(qiáng)化對信托監(jiān)察人的監(jiān)管。

公益信托中一般均設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察人(委員會)或類似機(jī)構(gòu)以保護(hù)受益人的利益。因?yàn)?公益信托中受益人一般為不特定多數(shù)人,不特定和分散的受益人缺乏對受托人的監(jiān)督和管理缺乏所必要的能力,而且有不確定多數(shù)人的受益人監(jiān)管也往往存在明顯的搭便車的心理。為了保護(hù)受益人的利益,英國在公益信托中設(shè)立了“公益委員會”。該委員會由三名獨(dú)立的委員構(gòu)成,并有300余名職員處理公益信托的登記、管理等問題。美國傳統(tǒng)上由各州的總檢察長代表受益人監(jiān)督受托人執(zhí)行信托事務(wù)。在我國,公益信托中也設(shè)立信托監(jiān)察人,作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國《信托法》第65條規(guī)定,信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義,為維護(hù)受益人的利益,提起訴訟或者實(shí)施其他行為。

引入信托監(jiān)察人制度為我們重新塑造國有資產(chǎn)信托中的獨(dú)立監(jiān)管人提供了有益的思路。我們認(rèn)為,可以讓目前的國有資產(chǎn)管理委員會充當(dāng)國有資本信托中的監(jiān)察人(委員會)的角色,專門承擔(dān)獨(dú)立監(jiān)管的責(zé)任。國有資產(chǎn)管理委員會的信托監(jiān)察人職能直接由法律規(guī)定而不由信托文件和合同規(guī)定。 考慮到獨(dú)立監(jiān)管和政監(jiān)分開的必要性,國有資產(chǎn)管理委員會應(yīng)該與政府脫離關(guān)系,成為全國人大的下屬的一個獨(dú)立委員會,對全國人大負(fù)責(zé),在全國人大閉會期間向其常設(shè)委員會負(fù)責(zé)并匯報工作。作者認(rèn)為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),其主要監(jiān)管措施包括下列內(nèi)容:

1、信托機(jī)構(gòu)的合法性和選任監(jiān)管。

國有資產(chǎn)管理委員會作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),在受托人的選擇問題上,應(yīng)從信托機(jī)構(gòu)本身的治理結(jié)構(gòu)的完善性、主體的合法性和資本充足率等角度對委托人的委托行為進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)閲匈Y本信托與普通的商業(yè)信托不同,委托人對受托人的選擇不是僅憑借其與受托機(jī)構(gòu)之間的信任關(guān)系而達(dá)成。信托機(jī)構(gòu)經(jīng)營能力和平、相關(guān)業(yè)績必須滿足其基本的條件。而這種條件和能力的維持,必須靠相關(guān)的監(jiān)管“硬指標(biāo)”來進(jìn)行控制,這其中包括了受托機(jī)構(gòu)的實(shí)力,受托機(jī)構(gòu)的自有凈資產(chǎn)與受托資產(chǎn)的比例等相關(guān)方面。

除審查受托人是否具備基本條件外,信托監(jiān)察人還要審查其執(zhí)業(yè)記錄和在業(yè)界的聲譽(yù)等“軟條件”。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員的監(jiān)察方式包括事先審查和持續(xù)審查。為了保護(hù)全體國民(不特定的受益人)的利益,信托監(jiān)察人對國有資本所有者代表(委托人)在選擇信托機(jī)構(gòu)的具體程序等方面也進(jìn)行監(jiān)督。防止政府違法設(shè)立和委托不合格的受托人。

2、國有資本信托運(yùn)營過程的監(jiān)管。

政府作為委托人在信托運(yùn)營中,主要是通過對信托合同的履行結(jié)果進(jìn)行評估。與此不同,國有資產(chǎn)管理委員會可以外聘請審計機(jī)構(gòu)對信托運(yùn)營的過程進(jìn)行合法性和合規(guī)性監(jiān)管,國有資產(chǎn)管理委員會作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更側(cè)重于信托運(yùn)營的過程監(jiān)督,重點(diǎn)關(guān)注受托人經(jīng)營決策的規(guī)劃、可行性和風(fēng)險性。這種監(jiān)管不僅僅關(guān)注指標(biāo)體系,更重要的是對經(jīng)營機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管,包括對過度投資、高風(fēng)險行業(yè)的介入等行為提出監(jiān)管意見。被監(jiān)管者可以通過聽證的形式對該監(jiān)管意見進(jìn)行辯論。運(yùn)營過程的監(jiān)管還包括信托財產(chǎn)的登記和隔離措施是否落實(shí)的監(jiān)督,也包括信托財產(chǎn)評估的監(jiān)管。

3、信息披露監(jiān)管。

實(shí)踐證明,信息的披露有助于經(jīng)營者的自我約束,解決暗箱操作和信稱問題。由于國有資本的公益性,信息披露也為全民、新聞機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督件。國有資產(chǎn)管理委員會可以規(guī)定強(qiáng)制信息披露的內(nèi)容、方式和時間,并有資本信托運(yùn)營機(jī)構(gòu)履行該義務(wù)。

注釋:

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