寧陜縣林權(quán)改革的探索

張敏潔

國家要林子，農(nóng)民要票子，解決這一矛盾最好的辦法只能是通過政府對公益林進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,讓林農(nóng)明白管護(hù)好林木才能得到實(shí)惠。更為關(guān)鍵的是政府限制了公益林林地的使用權(quán)，就應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這符合公平的原則。

2008年8月，國家關(guān)于《全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》的出臺。其實(shí)，早在國家林改政策出臺之前，陜西就決定先行開展改革試點(diǎn)。自2007年7月開始，陜西選擇在太白、寧陜、西鄉(xiāng)等10個(gè)集體林面積大、具有代表性的縣（市、區(qū)），率先開展了集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)。

“寧陜模式”的成功實(shí)踐

寧陜作為陜西省確定的全省集體林權(quán)制度改革十個(gè)試點(diǎn)縣之一，自2007年7月全省試點(diǎn)工作會議后，就迅速在全縣啟動了林改工作，目前寧陜縣300余萬畝集體林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，已經(jīng)基本通過家庭承包為主體的方式分給了林農(nóng)。

寧陜縣旬陽壩鎮(zhèn)七里村的林農(nóng)們在經(jīng)過5次村民大會，最終決定將林地分成了100多塊，編號后，七里村徐家坪組采用按戶抓鬮的方式，實(shí)現(xiàn)了“分山到戶”。而七里組則在抓“地塊”前用抓鬮的方式排了先后“順序”。

使用如此原始的方法全部分林到戶，是寧陜縣林業(yè)局局長張守城事先沒有料到的。憑借基層20余年的工作經(jīng)驗(yàn)，張守城知道一旦牽扯農(nóng)民利益問題，一定是最復(fù)雜的問題。但真正操作起來，張守城發(fā)現(xiàn)其實(shí)也沒有那么難。只要發(fā)動農(nóng)民的首創(chuàng)精神，就可以成為解決一切復(fù)雜問題的“法寶”。寧陜縣的林權(quán)改革幾乎是“一村一策、一組一策、一地一策、一林一策”。

據(jù)了解，除過以前已經(jīng)權(quán)屬明確的自留山、責(zé)任山、合法流轉(zhuǎn)的林地外，此次林改分給林農(nóng)的近150萬畝集體林地，目前幾乎全部禁伐。原因是因?yàn)殛兾髡趯?shí)施的天然林保護(hù)工程，而寧陜縣恰恰處于天然林保護(hù)的核心區(qū)域。

寧陜縣森林平均每畝產(chǎn)木材4.3立方米，如果按目前每平方米市場價(jià)700元左右，每畝林地的木材價(jià)值就達(dá)到3000元左右。寧陜縣林農(nóng)人均擁有集體林地40畝，這樣算來，普通的一家人就相當(dāng)擁有了幾十萬元甚至上百萬的“存款”。而另一方面，2007年寧陜縣農(nóng)民人均純收入?yún)s只有1940元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平，大多數(shù)林農(nóng)生活依然十分貧困。

“現(xiàn)在的形式就好比人人家里都有座金山,卻仍然要去過苦日子，在這種情況下就難免會出現(xiàn)監(jiān)守自盜，自己砍自家的林子，其他村民也不會管”，寧陜縣旬陽壩鎮(zhèn)林業(yè)站站長喻淼擔(dān)心地說，“而暗藏在林木之下的經(jīng)濟(jì)杠桿，正在悄悄地考驗(yàn)林農(nóng)的心理?！?/p>

張守城說，雖然國家早已頒布的《森林法》中規(guī)定，盜伐兩立方米以上的木材可以刑事立案,但以目前基層林業(yè)站和森林公安的力量，林農(nóng)違法的機(jī)會成本很小。

“國家要林子，農(nóng)民要票子，解決這一矛盾，立竿見影的效果只能通過政府對公益林進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,讓林農(nóng)知道管護(hù)林木能得到實(shí)惠?！庇懈刹咳绱苏f：“更為關(guān)鍵的是政府限制了公益林林地的使用權(quán)，就應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這符合公平的原則?！?/p>

事實(shí)上，寧陜縣300余萬畝的集體林地中240萬畝都是公益林，林改將這些林木分給了林農(nóng)，他們只有管護(hù)的義務(wù)，現(xiàn)在乃至將來單從林木上得到效益微乎其微。

寧陜縣副縣長劉云則認(rèn)為，當(dāng)前出臺一部商品林經(jīng)營細(xì)則，明確經(jīng)營方案、林木采伐管理，也是配套改革的首要問題。這些都是深層次改革的問題，又是急需解決的問題，可寧陜縣心有余而力不足。

讓人欣慰的是，陜西省集體林權(quán)制度的配套改革目前已經(jīng)正式啟動，而2009年2月3日陜西新出臺的《關(guān)于貫徹〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見〉的實(shí)施意見》也再次對該省的集體林權(quán)制度改革提出了明確要求。

對此，陜西省林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任趙少毅向記者表示，目前，陜西省林業(yè)廳已經(jīng)將林權(quán)制度配套改革的草案報(bào)向陜西省委、省政府，其中不僅涉及生態(tài)林補(bǔ)償、商品林經(jīng)營，還包括了林業(yè)要素市場的建立等問題。今后配套改革還是要試點(diǎn)先行，之后逐步鋪開。

大膽試水

地處祖國內(nèi)陸腹地的陜西地貌類型復(fù)雜，南北差異明顯，生態(tài)區(qū)位十分重要。目前，全省共有林地面積1.8億畝，占國土總面積的59.6%；森林面積1.15億畝，占林地面積的62.5%；林木總蓄積量3.6億立方米，森林覆蓋率37.26%，是一個(gè)典型的林業(yè)大省。

通過寶雞、漢中等地的大膽嘗試，陜西的集體林權(quán)制度改革已經(jīng)取得了初步成效，但由于改革處于初始階段，陜西集體林權(quán)改革過程中依然存在諸多亟待解決的問題。

陜西省林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任趙少毅坦誠，陜西集體林權(quán)改革當(dāng)前的確存在一些問題，具體表現(xiàn)在一是由于受歷史、自然、地理等多方面因素的影響，全省仍有5300萬畝約40%的集體林權(quán)沒有落實(shí)到戶，集體林產(chǎn)權(quán)不明晰，經(jīng)營主體不落實(shí)，經(jīng)營機(jī)制不靈活，利益分配不合理，農(nóng)民權(quán)益得不到保障，亂砍濫伐、亂開濫墾、偷拉亂運(yùn)等破壞森林資源的行為時(shí)有發(fā)生，管護(hù)壓力越來越大。

二是已落實(shí)到戶的集體林，由于林業(yè)“三定”和“四荒”拍賣工作不細(xì)致、手續(xù)不健全、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等，從而導(dǎo)致不少地方存在林地面積不準(zhǔn)、四至不清、調(diào)整頻繁等問題，林權(quán)糾紛較多，林地承包不徹底，荒山治理效果不明顯，森林資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。

三是因?yàn)槌跏几母锊簧钊?，配套改革不明確、不完善，工作措施不到位，部分群眾對林改認(rèn)識不足，思想上存在疑慮，加之林業(yè)勘界手段落后，分山到戶不均，大戶承包面積過多過大等問題不同程度存在，從而導(dǎo)致林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對農(nóng)民增收的支撐帶動作用不突出等等，這些因素都嚴(yán)重阻礙了陜西林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而如何破解這些問題，進(jìn)一步挖掘釋放集體林和農(nóng)村勞動力資源的潛力已成為陜西當(dāng)前著力解決的重大問題之一。

2007年5月陜西省政府常務(wù)會議還專門研究了集體林權(quán)制度改革工作，并出臺了《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，對全省林改工作提出了明確的要求。同年8月3日，陜西省委書記趙樂際在陜西省委中心組專題學(xué)習(xí)時(shí)指出，要以集體林權(quán)制度改革為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和農(nóng)民致富增收雙贏；趙書記還多次在基層調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)要全力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

截至2008年底，陜西10個(gè)林改試點(diǎn)縣已完成勘界確權(quán)面積2120.1萬畝，占總面積的96.8％，其中家庭承包經(jīng)營1768.76萬畝，占83.4％。發(fā)放林權(quán)證2 0余萬本，發(fā)證面積1805.68萬畝，發(fā)證率為82.5％。據(jù)介紹，這10個(gè)試點(diǎn)縣目前已基本上實(shí)現(xiàn)了“耕者有其山、營者有其林”的初步目標(biāo)。而如何經(jīng)營好自家的山林，實(shí)現(xiàn)興林致富的目標(biāo)，已成為當(dāng)前試點(diǎn)縣老百姓議論最多的熱門話題。

試點(diǎn)縣太白在實(shí)施林改后，以前的荒山成了香餑餑，群眾以林增收、以山致富的愿望更加強(qiáng)烈，以板栗、核桃、中藥材和林下養(yǎng)殖等為主的林特產(chǎn)業(yè)得到了迅猛發(fā)展，初步形成了“山頂油松戴帽子，山間板栗纏帶子，山腳蔬菜鋪毯子”的喜人局面。同時(shí)，太白縣為實(shí)現(xiàn)打造“西部生態(tài)休閑名縣”和“關(guān)中城市后花園”的目標(biāo)，還引進(jìn)和建設(shè)生態(tài)重點(diǎn)項(xiàng)目15項(xiàng)，發(fā)展農(nóng)家樂74戶、路邊店180余戶，從業(yè)人員760多人，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收開辟了廣闊的空間。

未來3年將完成集體林權(quán)制度改革

從寧陜等地的成效來看，集體林權(quán)制度改革可以徹底解放山區(qū)的勞動力和林地生產(chǎn)力，調(diào)動山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林，促進(jìn)林木種植、林下經(jīng)濟(jì)、木本糧油、森林旅游等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，而全面提升森林經(jīng)營水平和林地產(chǎn)出率，大幅度增加農(nóng)民收入，必將成為陜西群眾增收致富的又一途徑。

但集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)，建立起現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，還有大量的理論和實(shí)踐問題需要探索。

隨著陜西試點(diǎn)縣集體林地的確權(quán)到戶，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對山林也開始有了新的認(rèn)識。據(jù)介紹，這10個(gè)試點(diǎn)縣林地承包經(jīng)營權(quán)到戶后，經(jīng)營者敢于投入，舍得投入，積極采用林業(yè)先進(jìn)技術(shù)，不斷加強(qiáng)林業(yè)生產(chǎn)管理，并逐步形成規(guī)模，推動了山林由粗放型經(jīng)營向高效經(jīng)營轉(zhuǎn)變,推動了林業(yè)發(fā)展。如在西鄉(xiāng)縣，群眾通過承包集體林地、競標(biāo)購買集體茶園等形式，涌現(xiàn)出50畝以上的經(jīng)濟(jì)林經(jīng)營大戶190戶、經(jīng)濟(jì)林2000畝以上的專業(yè)村20個(gè)，為建設(shè)“林果富縣”奠定了基礎(chǔ)。

記者也從剛剛召開的陜西省林業(yè)工作會議上獲悉，陜西將從2009年開始，力爭用3年時(shí)間完成集體林明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)，將目前仍由集體經(jīng)營管理的4420萬畝林地劃分到戶，對已經(jīng)承包到戶的6690萬畝林地進(jìn)一步規(guī)范承包合同，并逐步推進(jìn)配套改革。

趙少毅向記者透露，2009年，除10個(gè)試點(diǎn)縣以外的其他94個(gè)縣將要全面啟動集體林權(quán)改制工作，吳堡、宜君、扶風(fēng)等27個(gè)林地面積小于40萬畝的縣則要求在2009年年內(nèi)完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)。其他各縣則要加快工作進(jìn)度，力爭2011年底前完成改革任務(wù)。

30年前，中央作出了實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的戰(zhàn)略決策，把耕地承包到戶，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力；而30年后的今天，中央再次作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，則把林地承包到戶，實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”。

事實(shí)上，被外界稱之為中國“第三次土改”的集體林地產(chǎn)權(quán)制度改革也是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和完善，可以說此舉是農(nóng)村改革的又一個(gè)里程碑。