我國農(nóng)村金融支持策略研究

劉洋洋

我國農(nóng)村金融面臨的瓶頸制約和癥結(jié)分析

資金配置存在“非農(nóng)偏好”，民間金融“有為而無位”。一個時期以來，我國政府在戰(zhàn)略布局和資源分配上強(qiáng)調(diào)城市過多，關(guān)注農(nóng)村過少，尤其是農(nóng)產(chǎn)品短缺問題解決以后，發(fā)展重點向城市傾斜更加明顯。據(jù)統(tǒng)計，2004年農(nóng)業(yè)貸款占金融機(jī)構(gòu)人民幣各項貸款的比重僅為5.5%，用于農(nóng)業(yè)的財政支出只占財政總支出的7.5%；2005年我國全社會固定資金投入8.8萬億元，而用于農(nóng)村的僅為1.4萬億元，占全國人口70%的農(nóng)民只占有16%的社會投資。雖然近幾年來財政對農(nóng)村投入總量在逐漸增加，但占整個財政支出的比重卻在下降，資金問題仍然是新農(nóng)村建設(shè)中最大的制約瓶頸。相比之下，民間融資以其手續(xù)簡便易行、機(jī)制靈活快捷、利率區(qū)間彈性較大等優(yōu)勢，近年來發(fā)展日趨活躍，規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為中小企業(yè)和“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)獲得資金的重要渠道，對正規(guī)金融供給不足的“補(bǔ)缺效應(yīng)”正日益顯現(xiàn)。但由于民間金融沒有取得合法地位，是一種非制度化和非組織化的體系，缺乏必要的管理和相應(yīng)的規(guī)范。

信貸管理機(jī)制不暢，資金供需矛盾尖銳。按照過去農(nóng)村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經(jīng)驗比例，即使考慮到公共財政加大對新農(nóng)村建設(shè)投入的情況，新農(nóng)村建設(shè)資金需求中的大部分仍將由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供，金融渠道仍是解決新農(nóng)村建設(shè)資金問題的主渠道。而目前在農(nóng)村資金投入方面面臨的突出矛盾是，銀行有資金但手段不足。從信貸管理體制來看，主要有：一是金融機(jī)構(gòu)信貸人員責(zé)、權(quán)、利不對稱，信貸員放貸積極性不高。二是農(nóng)貸利率定價偏高，造成“最弱勢的群體承受了最高的利率”。三是目前傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放辦法已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。四是農(nóng)村耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)根據(jù)有關(guān)規(guī)定不得抵押，農(nóng)民很難通過抵押獲得金融機(jī)構(gòu)貸款，五是擔(dān)保體系不健全，不能滿足農(nóng)村中小企業(yè)的正常融資擔(dān)保需要。六是聯(lián)保貸款風(fēng)險防范與農(nóng)戶“聯(lián)富不聯(lián)窮”之間存在矛盾。

農(nóng)村保障機(jī)制缺失，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)防災(zāi)避險能力低下。在我國，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其潛在的風(fēng)險不言而喻，如不可抵御的冰雹、大風(fēng)、低溫等自然災(zāi)害，大面積病蟲災(zāi)害和市場風(fēng)險等。由于未建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制和缺少國家財政政策扶持等多種原因，農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險大，經(jīng)營成本和賠付率高，回報率低，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)呈現(xiàn)持續(xù)虧損狀況，保險公司在商業(yè)化經(jīng)營中追求經(jīng)濟(jì)效益，使得農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)日趨萎縮，農(nóng)業(yè)保險險種少、保額低、業(yè)務(wù)覆蓋范圍狹窄，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)防災(zāi)避險能力十分低下，保險對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險補(bǔ)償作用幾乎喪失殆盡。同時，我國的農(nóng)產(chǎn)品期貨交易目前有12個品種，分布在3家期貨交易所，但較活躍的只有7個品種，未能發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品期貨市場套期保值等經(jīng)濟(jì)功能。

農(nóng)村金融創(chuàng)新滯后，金融服務(wù)手段缺失。近年來，隨著農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對金融服務(wù)的需求趨向多樣化。但多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)仍沿用傳統(tǒng)金融服務(wù)手段，金融服務(wù)功能弱化。

一是金融服務(wù)品種和融資渠道單一，保險、證券、基金、信托等機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)基本屬于空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村金融產(chǎn)品匱乏，服務(wù)功能明顯欠缺，難以適應(yīng)新農(nóng)村日益多樣化的金融需求。

二是信貸產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，農(nóng)民住房、看病、就學(xué)等消費(fèi)性需求難以得到有效滿足，信貸消費(fèi)正形成城鄉(xiāng)二元體制。

三是支付結(jié)算系統(tǒng)落后，農(nóng)村信用社與其他商業(yè)銀行相比，沒有全國統(tǒng)一的總社，不同區(qū)域機(jī)構(gòu)在機(jī)制、業(yè)務(wù)等方面都有所不同，支付結(jié)算系統(tǒng)各自獨立，結(jié)算渠道不暢通，結(jié)算工具種類少，支付功能不全，不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

破解農(nóng)村金融瓶頸制約的路徑選擇和政策建議

以疏通為導(dǎo)向，規(guī)范引導(dǎo)民間金融和小額信貸組織健康發(fā)展。從某種意義上說，農(nóng)村民間融資發(fā)展是農(nóng)村金融抑制下的誘致性變遷，建立在社會關(guān)系基礎(chǔ)上的我國農(nóng)村民間金融其實是一項有效的制度安排，存在其內(nèi)在合理性和必然性。因此，有必要放松對民間金融的政策限制和金融管制，允許有組織的民間借貸在一定的法律框架內(nèi)開展融資服務(wù)。對民間融資應(yīng)從立法正名、政府定位、規(guī)范管理、監(jiān)測監(jiān)督、市場競爭等方面采取一攬子制度安排，逐步使農(nóng)村民間融資成為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村資金市場的有機(jī)組成部分。當(dāng)前要盡快制定《民間金融法》或《民間貸款組織法》，從法律的角度予以正名，給其以合法地位，加強(qiáng)民間借貸的法律規(guī)范和保護(hù)，改善農(nóng)村金融領(lǐng)域中二元結(jié)構(gòu)的緊張與對立，讓民間金融“浮出水面”。并把非正式金融、正式金融和準(zhǔn)正式金融并列看作金融市場、金融秩序和金融系統(tǒng)的重要組成部分，為培育民間金融發(fā)展提供一個良好的制度環(huán)境和市場環(huán)境。另外，在市場化導(dǎo)向下，大銀行撤出農(nóng)村是必然的，關(guān)鍵是大銀行撤走后要有新機(jī)構(gòu)進(jìn)來，其途徑就是放開小額信貸業(yè)務(wù)和小額信貸機(jī)構(gòu)。小額信貸可以由專門的小額信貸組織來做，也可以由大銀行或股份制銀行經(jīng)營。從目前的情況看，發(fā)展小額信貸組織還有些困難亟待解決。

一是政策問題。目前我國規(guī)定成立村鎮(zhèn)銀行必須有大銀行參股20%，對于純民間的村鎮(zhèn)銀行和小額貸款機(jī)構(gòu)限制較死。建議對于小額信貸組織應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)而不應(yīng)主導(dǎo)其發(fā)展，應(yīng)當(dāng)給民間的小額信貸組織松綁，給予小額信貸機(jī)構(gòu)合法地位，廢除原有的“只貸不存”規(guī)定，逐步放寬對小額貸款機(jī)構(gòu)的種種不合理限制，配套相關(guān)政策措施，最終允許它們吸收存款，以擴(kuò)大其資金來源。

二是對風(fēng)險的認(rèn)識問題。我國管理層擔(dān)心小額信貸組織會演變成基金會，從而重蹈農(nóng)村合作基金會的覆轍。實質(zhì)上，只要是真正的私人民間性質(zhì)的金融組織，就不會重走農(nóng)村合作基金會的老路。

三是利率問題。在利率市場化的大背景下，如果小額信貸組織從大銀行批發(fā)借款然后再對農(nóng)戶發(fā)放小額貸款，必然會使農(nóng)戶借款利率相對較高，使本來就不富裕的農(nóng)民增加利息負(fù)擔(dān)。這就需要政府給予必要的政策扶持，例如可以通過減免金融組織的營業(yè)稅、所得稅，或者對農(nóng)戶貸款進(jìn)行貼息等來加以扶持。

以創(chuàng)新為導(dǎo)向，改革完善現(xiàn)行農(nóng)村信貸管理體制。

一是制定合理的信貸激勵約束機(jī)制。在建立和完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險控制制度的基礎(chǔ)上，適當(dāng)下放基層行社信貸審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，簡化信貸手續(xù)，加大涉農(nóng)信貸支持范疇，建立科學(xué)、合理，符合新農(nóng)村建設(shè)要求的授權(quán)授信機(jī)制。改進(jìn)信貸責(zé)任追究制度，將信貸員的權(quán)、責(zé)、利緊密掛鉤，對信貸風(fēng)險按“市場風(fēng)險與責(zé)任風(fēng)險”區(qū)別對待，建立有效管理下的信貸免責(zé)機(jī)制，激發(fā)信貸員培植和挖掘新的涉農(nóng)客戶資源。

二是建立科學(xué)的以溢價覆蓋貸款風(fēng)險的貸款利率定價機(jī)制。農(nóng)村金融的交易成本和資金的使用成本都比較高，實施嚴(yán)格的利率管制特別不利于農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，是競爭性農(nóng)村金融市場建設(shè)的桎梏。要抓緊研究降低農(nóng)村金融抑制程度的措施，通過溢價覆蓋貸款風(fēng)險，吸引資金流向或留在農(nóng)村，增強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)財務(wù)可持續(xù)性。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要建立健全貸款定價機(jī)制，靈活運(yùn)用貸款利率浮動政策、按照市場化定價原則，根據(jù)貸款利率授權(quán)，綜合考慮借款人信用等級、貸款金額、貸款期限、資金及管理成本、風(fēng)險水平、資本回報要求以及當(dāng)?shù)厥袌隼仕降纫蛩兀_運(yùn)用利率覆蓋貸款風(fēng)險，合理確定利率水平，利用利率杠桿增強(qiáng)其發(fā)放“三農(nóng)”貸款的內(nèi)在動力。同時，為減輕農(nóng)民貸款利息負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)當(dāng)給予必要的政策扶持。

三是創(chuàng)新貸款抵押擔(dān)保方式。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極探索動產(chǎn)抵押、權(quán)利質(zhì)押等有效擔(dān)保方式，進(jìn)一步發(fā)掘符合農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特點的抵押物。對抵押擔(dān)保物不足，但符合一定條件的農(nóng)村企業(yè)，可審慎發(fā)放信用貸款或幾家小企業(yè)相互聯(lián)保發(fā)放聯(lián)保貸款。當(dāng)前，應(yīng)擴(kuò)大涉農(nóng)貸款抵押物范疇，從法律和政策層面上明確允許耕地、林地等集體所有的土地使用權(quán)抵押，對于農(nóng)民的土地使用權(quán)和房屋住宅，建議采取發(fā)證確權(quán)等有效方式，促使農(nóng)民手中的資源能夠轉(zhuǎn)發(fā)為金融部門認(rèn)可的、可流轉(zhuǎn)的信用手段，積極探索農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)采用房產(chǎn)、土地承包權(quán)、宅基地、林權(quán)質(zhì)押、無形資產(chǎn)、應(yīng)收賬款、在建工程、訂單、倉單質(zhì)押等多種抵押形式。

四是創(chuàng)新信貸品種。探索以工哺農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)的新型信貸模式，鼓勵引進(jìn)國外農(nóng)村金融中的專門為農(nóng)業(yè)設(shè)計的金融品種，嘗試改變以抵押擔(dān)保為前提的信貸管理方式，大力推行收入為第一還款來源的信貸模式，通過完善農(nóng)戶小額信用貸款管理，大力推廣農(nóng)戶聯(lián)保協(xié)議貸款，積極開展農(nóng)村消費(fèi)信貸，開辦大額農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社貸款、林業(yè)長期貸款、果木業(yè)長期貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款、勞務(wù)貸款、農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款、農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急貸款等，打通資金供給與需求的連接渠道，真正將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的信貸愿望轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的信貸需求，將滯留于金融機(jī)構(gòu)的閑置資金轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的信貸投放。

五是加強(qiáng)宣傳和政策引導(dǎo)。針對農(nóng)戶不愿強(qiáng)弱聯(lián)合的心態(tài)，政府應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)戶的社會主義道德觀的培育，特別是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮黨員、干部的帶頭、模范作用，不斷增強(qiáng)農(nóng)戶的社會責(zé)任感，通過建立良好的鄉(xiāng)規(guī)、民約引導(dǎo)培育農(nóng)戶的公德意識，形成“富幫貧”的良好社會風(fēng)尚。

以補(bǔ)償為導(dǎo)向，建立并完善農(nóng)村金融風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)村金融保障體系。

一是完善擔(dān)保體系。盡快成立由政府出資或由政府支持的縣域信用擔(dān)保中心，發(fā)揮集政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保于一身、融中小企業(yè)擔(dān)保與農(nóng)業(yè)擔(dān)保于一體的綜合擔(dān)保職能作用，以有效解決“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)融資擔(dān)保難問題，降低信貸支農(nóng)風(fēng)險。當(dāng)前，應(yīng)由國家出資設(shè)立農(nóng)村開發(fā)信貸擔(dān)保公司，對區(qū)域內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)項目開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型農(nóng)村建設(shè)項目等提供擔(dān)保服務(wù)，或建立農(nóng)戶和農(nóng)村小型企業(yè)融資擔(dān)保基金，歸集社區(qū)資金、農(nóng)村個體私營企業(yè)資金、農(nóng)戶資金，彌補(bǔ)農(nóng)戶聯(lián)保的不足。

二是完善農(nóng)村保險服務(wù)體系。保險業(yè)作為一種市場化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制、市場化的社會互助機(jī)制和市場化的管理機(jī)制，在本質(zhì)上是與社會主義市場運(yùn)行機(jī)制相一致的。當(dāng)前，有必要拓寬農(nóng)業(yè)風(fēng)險的分擔(dān)渠道，建立多元化的農(nóng)業(yè)保險投保模式，完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，以突破農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政策支持，將農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。要積極借鑒國際農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計管理技術(shù)，從財政補(bǔ)貼、定價原則、風(fēng)險補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移等多方面，加大我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險要素市場的支持，提高可持續(xù)發(fā)展的傳承能力。目前值得探討和嘗試的農(nóng)業(yè)保險模式有：在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)較好的地區(qū)，盡快組建不以營利為目標(biāo)的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司；在地方財力允許的情況下，嘗試設(shè)立由地方財政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險公司；設(shè)立農(nóng)業(yè)相互保險公司；與地方政府簽訂協(xié)議，由商業(yè)保險公司代辦農(nóng)業(yè)險；繼續(xù)引進(jìn)像法國安盟保險那樣經(jīng)營農(nóng)業(yè)險的外資或合資保險公司等等。

三是盡快建立支農(nóng)貸款保險機(jī)制，開發(fā)農(nóng)業(yè)貸款補(bǔ)償保險品種。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性、風(fēng)險較大的特點，為解決農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險大的問題，應(yīng)當(dāng)盡快建立適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，組建農(nóng)業(yè)保險和再保險機(jī)構(gòu)，增加銀行持續(xù)增加農(nóng)業(yè)信貸投入的積極性。保險公司應(yīng)創(chuàng)新險種，或由農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、保險公司協(xié)商具體保險條款，在農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)貸款的同時，向保險公司投保，解除金融機(jī)構(gòu)貸款的后顧之憂，既拓寬了保險業(yè)務(wù)，又可滿足農(nóng)民的資金需求，實現(xiàn)三方共贏。這亦可在某種程度上緩解我國金融結(jié)構(gòu)的期限不匹配問題，即主要依靠銀行的短期資金來支持長期的投資。

四是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨。建議在規(guī)范發(fā)展原有農(nóng)產(chǎn)品交易品種的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品期貨品種，盡快取消部分行業(yè)資金的準(zhǔn)入限制和投資者準(zhǔn)入限制，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)利用期貨市場規(guī)避市場風(fēng)險。同時，建議國家在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)中，擴(kuò)大期貨市場信息的傳播，積極引導(dǎo)農(nóng)民獲取農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨與期貨兩個市場的信息，形成現(xiàn)貨、期貨一體化的信息服務(wù)體系。

五是完善相應(yīng)配套體系建設(shè)。如農(nóng)村財產(chǎn)制度安排的相關(guān)法律保障問題，農(nóng)村資金互助會管理于2007年7月1日起開始實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》接軌問題，人民銀行對新設(shè)立的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的賬戶開戶、資金清算、發(fā)行庫存取款、信貸登記咨詢、征信管理等系統(tǒng)接入管理問題等。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)國際學(xué)院）