科學(xué)發(fā)展觀視角下公共政策的人本化走向

鄭　偉

［摘要］目前中國正處于由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、封閉型社會向開放型社會轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)發(fā)展觀指導(dǎo)下的公共政策面臨困境和選擇?？茖W(xué)發(fā)展觀提出了包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會的系統(tǒng)的豐富理論，其中以人為本是其本質(zhì)和核心，這為公共政策的下一步走向提供了思想指導(dǎo)，這是公共政策適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

［關(guān)鍵詞］科學(xué)發(fā)展觀；公共政策；人本化

［中圖分類號］BO［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）03－0030－02

一、公共政策存在的困境

1．公共政策的“越位”。首先，表現(xiàn)在一味追求效率優(yōu)先。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者羅爾斯等人堅持公平優(yōu)先于效率的觀點，認(rèn)為在考慮到收入轉(zhuǎn)移的成本之后，公平與效率是相互替代的。我國在改革開放不久提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，這在大力推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)時期是非常適宜的。但是隨著改革的深化，分配領(lǐng)域的貧富差距已經(jīng)越拉越大，地方政府盲目追求政績，招商引資就是一個很好的例子。郎咸平在婁底演講時說：“我很不明白為什么你們會為外商進(jìn)駐歡欣鼓舞”，根本沒有考慮引進(jìn)外資所帶來的社會問題和后續(xù)效應(yīng)。這些政策已經(jīng)超越了“公共”二字，成為某些人和某些團(tuán)體的政策。

其次，表現(xiàn)在過分偏重經(jīng)濟(jì)問題。問題其實都是相互聯(lián)系的，因為過于追求效率必然追求經(jīng)濟(jì)，因為經(jīng)濟(jì)是體現(xiàn)效率最明顯的指標(biāo)。中國經(jīng)濟(jì)從過去的“超英趕美”到現(xiàn)在的“經(jīng)濟(jì)搞上去，人口降下來”的口號中可見一斑，比如對國有企業(yè)的虧損的補貼政策；對城鄉(xiāng)居民實行的、帶有普惠性質(zhì)的價格補貼政策；事實上主要為國有企業(yè)服務(wù)的國有銀行信貸政策，等等［1］，我們對“發(fā)展才是硬道理”進(jìn)行了斷章取義，使我們被金錢價值觀蒙住了眼睛，無法透過GDP高升的排行榜上看到社會問題的突出。母親河的垃圾在橫飛、農(nóng)民工階層的問題重重、教育資源分布不均、公共危機接二連三，這表明，我國公共政策在社會管理方面還存在不少問題，導(dǎo)致社會管理水平不盡如人意。

第三，表現(xiàn)在制定政策的主體權(quán)力過于集中。政府在我國一向是公共政策制定的主體，在實際操作中政府管了很多不該管的事情，在公共政策制定過程中由于信息不對稱，參與制度和渠道的不完善，使利益主體參與公共政策仍是一件困難的事情而且利益主體的自利性使得對政策問題的看法各有不同［2］，這就使公共政策制定中出現(xiàn)單一的決策模式，使政府的政策顯失公平，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致公共政策體現(xiàn)的不是老百姓的利益，不符合實際情況；在實施時又因為政府的官僚作風(fēng)，使執(zhí)行時過多的被權(quán)力左右而失去本身的方向；在評估反饋時，由于政府權(quán)力機構(gòu)的控制，使評估流于形式。

2．公共政策的“缺位”。首先，表現(xiàn)在農(nóng)村問題的邊緣化。我國農(nóng)村由于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，已經(jīng)處于社會發(fā)展的最底層。但是公共政策在取向上還是把它邊緣化了，特別表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距上。改革開放之初，城鄉(xiāng)居民收入比只有2．3：1，到2006年，這一比例擴大到3．3：1，如果把城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)計算在內(nèi)，二者的比例大概在5～6：1，按照這個分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響比重約為30％～40％［3］；《國家教育督導(dǎo)報告2005》顯示，全國小學(xué)和初中生人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費城鄉(xiāng)之比分別為1．4：1和1．3：1；2005年，中國人均衛(wèi)生總費用為662．3元。其中，城市為1122．8元，農(nóng)村為318．5元，城市為農(nóng)村的3．53倍。據(jù)《新華日報》報道，北京農(nóng)村收入已經(jīng)落后城市八年，這表明了公共政策的嚴(yán)重缺位。

其次，弱勢群體被邊緣化。由于公共政策的價值取向問題，弱勢群體的利益似乎很難被考慮到公共政策范圍內(nèi)，即使被考慮進(jìn)去也是執(zhí)行最不力的地方。社會既然是階層性的組織，那么弱勢群體的存在就具有必然性，并且隨著社會發(fā)展過程中一些產(chǎn)業(yè)政策、分配政策和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，弱勢群體的概念也在不斷被刷新，例如農(nóng)民工階層、城市收入困難的工人、農(nóng)村留守人員等等，這些人群的利益帶來的社會危機引發(fā)了社會矛盾，而公共政策的偏向也在一定程度上引起社會不安定，增加公共政策推行的阻力。

二、科學(xué)發(fā)展觀與公共政策

1．科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共政策人本化走向的必然性。公共政策必須體現(xiàn)人本化的科學(xué)發(fā)展觀，上述公共政策的“越位”與“缺位”從根本說就是沒有做到以人為本，過度考慮效率卻沒有考慮公平公正，考慮經(jīng)濟(jì)的增長卻忽視了人生活在社會上需要的是全面發(fā)展，更沒有偏重于農(nóng)村和弱勢群體的利益。堅持“以人為本”，最現(xiàn)實、最直接的是以人民的利益為本，人民群眾的利益高于一切，是我們一切政策的出發(fā)點［4］。滿足人民群眾的利益，保護(hù)人民群眾利益，發(fā)展人民群眾利益，是公共政策的最基本原則。也就是公共政策必須樹立人本化的科學(xué)發(fā)展觀，公共政策的制定中徹底縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間和社會成員之間的貧富差距，促進(jìn)社會的公正和公平。

2．科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共政策人本化走向的可能性?？茖W(xué)發(fā)展觀內(nèi)容豐富、寓意深邃其最本質(zhì)、最核心的內(nèi)容就是“以人為本”。只有系統(tǒng)把握“以人為本”的內(nèi)涵和意義才能深刻理解科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)，全面貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀。公共政策的人本化走向其實就是要實現(xiàn)公共政策服務(wù)于民的本意，科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步回答了如何更好地服務(wù)于最廣大人民的問題。以人為本是科學(xué)發(fā)展的核心，它真正的涵義就是要實現(xiàn)以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，其中的“人”是指以占人口絕大多數(shù)的普通工人、農(nóng)民及其他勞動者為主體的全體人民，發(fā)展成果必須由其共同創(chuàng)造者即全體人民共享?？茖W(xué)發(fā)展觀的落實也需要通過公共政策的實踐來實現(xiàn)，只有把科學(xué)發(fā)展觀的思想貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局才能發(fā)揮它的優(yōu)勢［6］。正是因為科學(xué)發(fā)展觀的人本化核心價值觀，使它可以成為促進(jìn)公共政策人本化走向的正確指導(dǎo)思想，也可以說科學(xué)發(fā)展觀與公共政策人本化走向的需要是基本一致的，它是可以促進(jìn)公共政策更為科學(xué)化和民主化，真正體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)性與公共政策的理念一致，這不但是科學(xué)發(fā)展觀落實的關(guān)鍵，也是科學(xué)發(fā)展觀在公共政策中體現(xiàn)價值的關(guān)鍵。

三、公共政策實現(xiàn)人本化走向的措施

1．轉(zhuǎn)變公共政策的指導(dǎo)理念。公共政策必須樹立人本化為核心的科學(xué)發(fā)展觀。公共政策在過去只求片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的觀念指導(dǎo)下與粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式一致，公共政策難以創(chuàng)新，其中環(huán)境、利益協(xié)調(diào)成為瓶頸制約，農(nóng)業(yè)、社會發(fā)展仍是薄弱環(huán)節(jié)，公共政策不平衡問題突出。當(dāng)社會發(fā)展出現(xiàn)新局面后，公共政策依然受主客觀因素的影響，把公共利益與可持續(xù)發(fā)展放在次要地位，諸如就業(yè)、醫(yī)療、分配等關(guān)系群眾切身利益的問題和矛盾凸現(xiàn)。因此，提倡科學(xué)發(fā)展觀就要真正體現(xiàn)以人為本，把人民是否滿意作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在公共政策的制定、執(zhí)行中必須為人民的利益謀發(fā)展、促發(fā)展，縮小貧富差距讓發(fā)展成果惠及全體人民。

2．完善多元化的公共政策環(huán)境。公共政策是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，政策環(huán)境就是指制約和影響公共政策的外在因素的總和。公共政策環(huán)境包括自然、經(jīng)濟(jì)、社會等多個因素，那么公共政策環(huán)境應(yīng)該是一個多元化的結(jié)構(gòu)，我們在這里提倡的完善公共政策環(huán)境其實就是要塑造一個多元治理的和諧的公共政策環(huán)境。科學(xué)發(fā)展觀主張以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展是它的基本要求，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步的有機統(tǒng)一是它的根本要求，從這幾個方面我們可以看出科學(xué)發(fā)展觀囊括了公共政策的所有環(huán)境因素。自然環(huán)境對公共政策的制定有直接或間接影響，科學(xué)發(fā)展觀要求促進(jìn)人與自然和諧，走生態(tài)文明之路；經(jīng)濟(jì)因素是直接因素，科學(xué)發(fā)展觀把經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和“五個統(tǒng)籌”統(tǒng)一了起來；社會因素是最復(fù)雜的因素，包括政治、文化、國際等方面，科學(xué)發(fā)展觀是建立在民主、法制的基礎(chǔ)上，在文化上它是發(fā)展了的馬克思主義，在國際關(guān)系上主張和諧世界的發(fā)展思路。

3．重視公共利益促進(jìn)公共政策的協(xié)調(diào)。公共政策在新形勢下要處理的一個問題就是協(xié)調(diào)性公共政策必須將人民群眾利益作為公共政策的出發(fā)點和落腳點?？鬃诱f：“天地之性人為貴。明于天性，知自貴于物”，就是強調(diào)了人的價值。可以說公共政策的“公共”兩個字就體現(xiàn)在公共利益上，雖然不能說金錢是萬惡之源但是利益絕對是引發(fā)不協(xié)調(diào)的主要因素，公共政策的價值就體現(xiàn)在它能滿足人民的某種利益需求。改革開放之初，為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長，在效率優(yōu)先，兼顧公平的分配方針引導(dǎo)下，黨和國家采取了讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來的發(fā)展戰(zhàn)略，這個政策有利于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展，但是卻帶來了貧富差距的負(fù)效應(yīng)［7］。面對這個情況國家采取了一系列措施：比如西部大開發(fā)；振興東北老工業(yè)基地；三農(nóng)政策；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民收入增長，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益；通過完善社會保障體系向社會弱勢群體傾斜等。這些都是公共政策維護(hù)公共利益的表現(xiàn)，只有如此才能實現(xiàn)公共政策的協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)、階層乃至整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4．建立公民參與的公共政策科學(xué)體系。公共政策本身的價值有兩個層面，其中一個是滿足人們利益的需求，另一方面就是公共政策本身具有的價值性，就是公共政策的科學(xué)性和民主性。近年來不論是非營利組織參與、公共政策制定還是公民聽證制度的完善，都顯示了公共政策的公民參與，公共政策的民主取向一個重要的體現(xiàn)就是公民在公共政策中的參與程度，也是體現(xiàn)公共政策人本化的直接途徑。公共政策要想成為一個科學(xué)的體系就必須有公民的參與，首先，從公共政策方面說公民參與就是要為公民提供參與的渠道和相關(guān)法律、機構(gòu)的配合。例如社會聽政制度、社會公示制度、社情民意反映制度、專家咨詢制度、決策反饋制度，使公民可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依依法參與，使公民參與經(jīng)?；?、制度化［8］。其次，從公民角度看就是要有參與的意識，公民要加強個人政治修養(yǎng)，關(guān)心國家政策的動態(tài)發(fā)展，自覺通過政府提供的網(wǎng)站、輿論新聞媒體、信箱等參與公共政策的活動。當(dāng)自己的合法權(quán)益受到損害時要運用法律的武器通過合法渠道維護(hù)自己的利益，并且通過自身條件為公共政策的制定、實施獻(xiàn)計獻(xiàn)策，并自覺遵守公共政策。這兩方面的努力可以使公共政策形成一個回應(yīng)性的反饋結(jié)構(gòu)，為公共政策的科學(xué)化、民主化奠定群眾基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 侯 琦