云南，不讓一個(gè)兄弟民族掉隊(duì)

圖／梁黎

云南是一個(gè)多民族的邊疆省份，少數(shù)民族人口1530多萬(wàn)，占全省總?cè)丝诘?／3。其中人口在10萬(wàn)人以下的較少民族有獨(dú)龍、德昂、基諾、怒、阿昌、普米、布朗等7個(gè)民族，主要聚居在邊境山區(qū)9個(gè)州市、31個(gè)縣(市、區(qū))的175個(gè)行政村、1407個(gè)自然村，大多屬于“直過(guò)”民族(直接從原始社會(huì)末期過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì))。新中國(guó)成立后，在黨的民族政策指引下，人口較少民族在政治上實(shí)現(xiàn)了平等，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和群眾生產(chǎn)生活發(fā)生了顯著變化。但由于歷史、自然等原因，這些民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平比較低。

2005年，國(guó)家出臺(tái)《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005-2010年)》，云南省委、省政府結(jié)合云南實(shí)際，按照“四通五有三達(dá)到”的目標(biāo)任務(wù)，及時(shí)制定了《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2006--2010年)》和相關(guān)的政策措施，把加快人口較少民族發(fā)展作為云南全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，采取特殊政策措施，不斷加大扶持力度，有力地促進(jìn)了人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

起步早，成效顯著

從上世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，云南省就按照分類指導(dǎo)，因地制宜，因族舉措的原則，采取“一山一策、一村一策、一族多策”等措施，由省民委牽頭組織對(duì)獨(dú)龍江、布朗山、基諾山、三臺(tái)山鄉(xiāng)等7個(gè)人口較少民族較為集中的聚居地進(jìn)行調(diào)研。

1999——2002年省民委派出工作隊(duì)員常駐獨(dú)龍江鄉(xiāng)，每年從民族專項(xiàng)資金中安排100萬(wàn)元幫助獨(dú)龍江鄉(xiāng)發(fā)展。1999年在國(guó)家交通部的支持下，投資1億多元修通了貢山縣城至獨(dú)龍江鄉(xiāng)96公里的公路，結(jié)束了新中國(guó)成立后，云南省最后一個(gè)不通公路的鄉(xiāng)的歷史。

2000年，在國(guó)家扶貧辦和省級(jí)有關(guān)部門的支持下，投資7000多萬(wàn)元，對(duì)景洪市基諾山、勐?？h布朗山，簡(jiǎn)稱“兩山”進(jìn)行綜合扶貧開(kāi)發(fā)，使“兩鄉(xiāng)”農(nóng)民人均純收入顯著提高。特別是2001年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問(wèn)題的復(fù)函》下發(fā)后，省民委形成調(diào)研報(bào)告上報(bào)省政府，2002年省委、省政府制定下發(fā)了《關(guān)于采取特殊措施加快我省7個(gè)人口較少特有民族脫貧發(fā)展步伐的通知》，在全國(guó)率先提出了從2002年起至2010年，在7個(gè)人口較少民族聚居的175個(gè)行政村實(shí)施“溫飽和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教、民族文化、人才培養(yǎng)”等5項(xiàng)工程，最終實(shí)現(xiàn)“四通五有一消除”(村村通路、通電、通水、通廣播電視，覆蓋人口達(dá)85％以上，所有農(nóng)戶和群眾有房住、有衣穿、有飯吃、有錢用、有書(shū)讀，基本消除農(nóng)戶和學(xué)校的茅草房及危房)的目標(biāo)。

2005年，黨中央、國(guó)務(wù)院做出扶持人口較少民族發(fā)展的重大決策，國(guó)家編制了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》(2005—2010年)，在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，省民委會(huì)同省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省扶貧辦和人民銀行昆明中心支行編制了2006——2010年《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》。按照國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家民委的要求，2006年3月省發(fā)改委和省民委共同編制了《云南省扶持人口較少民族專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃》上報(bào)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家民委批準(zhǔn)；2007年4月，省政府成立了“云南省扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，省級(jí)15個(gè)部門為成員，至此，扶持人口較少民族發(fā)展工作由省民委部門行為上升到省委、省政府和國(guó)家行為，有關(guān)州市縣也相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了上下聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的良好局面。

截至2008年底，云南省共投入國(guó)家、省級(jí)和上海市對(duì)口幫扶資金11.65億元，人口較少民族聚居地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的良好局面。群眾生產(chǎn)生活水平明顯提高。截至2008年底，人口較少民族聚居的175個(gè)村委會(huì)農(nóng)民人均純收入達(dá)1629元，比2005年增加783.3元，年均增長(zhǎng)24.5％；11387戶農(nóng)戶住進(jìn)了安居房，告別了茅草房、杈杈房；8.75萬(wàn)人擺脫了貧困，貧困發(fā)生率由2005年的56.3％降至2008年的2712％；基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，在175個(gè)人口較少民族聚居行政村中，174個(gè)村通了公路、167個(gè)村通了電、167個(gè)村能夠接收電視節(jié)目、171個(gè)村通了電話、172個(gè)村有清潔的飲用水；社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，157個(gè)村有了文化室、172個(gè)村有了衛(wèi)生室。同時(shí)，把人口較少民族義務(wù)教育階段學(xué)生全部納入“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施范圍，對(duì)人口較少民族聚居的23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各增加200名寄宿制高小學(xué)生指標(biāo)，以及普通高校招生保證每個(gè)民族至少有20人就讀高校民族預(yù)科等。

以規(guī)劃帶動(dòng)整村推進(jìn)

實(shí)施《規(guī)劃》以來(lái)，云南省委、省政府圍繞“絕不讓任何一個(gè)兄弟民族在共同發(fā)展的道路上掉隊(duì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、因族舉措，因地制宜，采取了一系列特殊政策措施，加大對(duì)人口較少民族進(jìn)行挾持。主要做法有：

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)制。省委、省政府高度重視挾持人口較少民族發(fā)展工作，將扶持人口較少民族發(fā)展作為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)邊疆安寧、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、構(gòu)建和諧云南的重要內(nèi)容。成立扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，連續(xù)三年把挾持人口較少民族發(fā)展工作列入全省20項(xiàng)重要工作之一進(jìn)行督查，并在涉及的相關(guān)州(市)、縣逐級(jí)成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的工作機(jī)制，使扶持人口較少民族發(fā)展工作始終置于各級(jí)各部門工作的重要位置，為加快人口較少民族聚居地區(qū)發(fā)展提供了有力的保障。

規(guī)劃先行，明確任務(wù)。根據(jù)國(guó)家《規(guī)劃》提出的總體目標(biāo)任務(wù)，分別制定了《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2006—2010年)》和《云南省扶持人口較少民族發(fā)展專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃》。人口較少民族聚居地區(qū)各級(jí)政府也按照規(guī)劃先行、分步實(shí)施的原則，結(jié)合各地實(shí)際，編制了以行政村為單位并延伸到自然村的發(fā)展規(guī)劃，確保扶持發(fā)展工作規(guī)范有序進(jìn)行。

形成合力，整村推進(jìn)。按照加強(qiáng)協(xié)調(diào)、整合資源，形成合力、整村推進(jìn)的原則，4年共投入資金約11.65億元。其中，投入317億元，使規(guī)劃內(nèi)的1407個(gè)自然村全部實(shí)施了整村推進(jìn)；投入1.98億元，使規(guī)劃內(nèi)147個(gè)行政村的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到有效改善；省級(jí)相關(guān)部門按照《規(guī)劃》確定的目標(biāo)任務(wù)，將人口較少民族聚居樹(shù)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入年度計(jì)劃，共投入6.5億元，加大對(duì)人口較少民族的投入扶持。

立足根本，提高素質(zhì)。針對(duì)人口較少民族群眾平均受教育年限短、自我發(fā)展能力弱等狀況，采取開(kāi)辦人口較少民族高中班和大中專班，落實(shí)好“兩免一補(bǔ)”政策，降分錄取政策，促進(jìn)人口較少民族教育發(fā)展。啟動(dòng)了7個(gè)人口較少民族備建一個(gè)小型特色博物館項(xiàng)目，挖掘整理人口較少民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。同時(shí)，高度重視人口較少民族干部和人才的培養(yǎng)選拔工作，采取放寬政策、破格錄用等特殊政策措施，確保了在省級(jí)部門都有7個(gè)人口較少民族擔(dān)任廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部；省人事廳還制定了7個(gè)人口較少民族在專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)審中免試外語(yǔ)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力考試的特殊政策。

加強(qiáng)合作，對(duì)口幫扶。自2006年上海市將幫扶云南省德昂族發(fā)展列為“十一五”滬滇合作重要內(nèi)容以來(lái)，上海市共投入幫扶資金2232萬(wàn)元，云南省配套567萬(wàn)元，圍繞解決德昂族群眾基本生產(chǎn)生活、基本教育、基本醫(yī)療，實(shí)施了45個(gè)自然村整村推進(jìn)等257個(gè)項(xiàng)目。上海市民宗委還廣泛動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展幫扶活動(dòng)，安排志愿者支教、支醫(yī)，不斷豐富幫扶內(nèi)容。經(jīng)過(guò)兩省市的共同努力，德昂族群眾的生產(chǎn)生活條件得到較大改善，精神面貌大為改觀。

強(qiáng)化管理，創(chuàng)新方法。建立信息化平臺(tái)，提高工作效率；建立統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，定期匯總分析發(fā)展動(dòng)態(tài)，為科學(xué)決策提供依據(jù)；加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，實(shí)行公示制、建檔立卡等，做到項(xiàng)目選擇尊重群眾意愿、項(xiàng)目實(shí)施有群眾參與，確保資金使用安全；創(chuàng)新發(fā)展模式，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，實(shí)施滾動(dòng)發(fā)展扶持，采取了成立發(fā)展基金、“放母還犢”、“周轉(zhuǎn)畜”等方式，使有限的資金發(fā)揮更大的效益。

加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析，強(qiáng)化考核驗(yàn)收。根據(jù)國(guó)家要求，云南省制定了《實(shí)施云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃考核驗(yàn)收辦法》，采取縣級(jí)初驗(yàn)、州市驗(yàn)收、省級(jí)復(fù)驗(yàn)的方式，強(qiáng)化對(duì)扶持發(fā)展的考核驗(yàn)收。2008年11月，在各州市驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，省扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織13家成員單位，分別由省民委、省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，分4個(gè)組深入到人口較少民族聚居的7個(gè)州(市)28個(gè)縣(市、區(qū))的109個(gè)村委會(huì)、200多個(gè)自然村開(kāi)展考核復(fù)驗(yàn)。通過(guò)驗(yàn)收，全省規(guī)劃內(nèi)109個(gè)村委會(huì)實(shí)現(xiàn)了“四通五有三達(dá)到”的目標(biāo)，超額完成了國(guó)家確定的51個(gè)村的驗(yàn)收任務(wù)。

發(fā)展依然面臨諸多困難

經(jīng)過(guò)幾年的不懈努力，云南省扶持人口民族工作取得了一定成效。但由于基礎(chǔ)差、起點(diǎn)低、底子薄、生存環(huán)境惡劣、社會(huì)發(fā)育程度低等自然和社會(huì)原因，在加快人口較少民族聚居地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中仍面臨諸多困難和問(wèn)題。

發(fā)展差距大，貧困問(wèn)題突出?？v向看，人口較少民族聚居地區(qū)有了較大發(fā)展，但橫向看，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的不斷深入，人口較少民族聚居地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距大，貧困問(wèn)題仍很突出。2005年，175個(gè)規(guī)劃村農(nóng)民人均純收入845.7元，比全省少1196.3元；2008年增長(zhǎng)到1629元，比全省少1473元，差距拉大了276.7元。雖然貧困人口比例大幅下降，但由于貧困人口基數(shù)大，目前仍有8.75萬(wàn)人還處于貧困線以下，其中絕對(duì)貧困人口63萬(wàn)人，且返貧困率高，僅2008年就有9283人因?yàn)?zāi)或因病返貧。

基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。由于人口較少民族大多分散在邊境地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和峽谷地帶，建設(shè)成本高，國(guó)家安排的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難延伸和覆蓋到這些地區(qū)。截至2008年底，1407個(gè)自然村中，仍有222個(gè)不通公路、143個(gè)不通電、171個(gè)未解決飲水安全問(wèn)題，有的村雖然修了便道，但基本處于晴通雨阻狀況；由于資金投入有限，先期扶持主要側(cè)重解決生產(chǎn)生活中的急難問(wèn)題，教育文化衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)方面投入相對(duì)不足。到2008年底，仍有4個(gè)村委會(huì)不通電話，8個(gè)不能接收廣播電視節(jié)目，18個(gè)沒(méi)有文化室，3個(gè)沒(méi)有衛(wèi)生室。有些村雖有衛(wèi)生室但缺醫(yī)少藥，雖有學(xué)校但校舍簡(jiǎn)陋破爛，師資力量不足，學(xué)生生活困難，輟學(xué)率高。另外，境外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)邊境人口較少民族的宗教、文化滲透不斷加劇，毒品、艾滋病危害嚴(yán)重。

發(fā)展起點(diǎn)低，發(fā)展不平衡。由于發(fā)展基礎(chǔ)不一，起點(diǎn)不同，資金投入有限，人口較少民族村寨在扶持發(fā)展過(guò)程中參差不齊，發(fā)展不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年底，175個(gè)村委會(huì)的農(nóng)民人均純收入，最高的村是4040元，最低的村僅712元，相差3328元。即使在同一行政村內(nèi)、自然村之間也存在較大差距。有些特殊困難，目前仍然缺乏有力的解決措施。如獨(dú)龍族聚居的獨(dú)龍江鄉(xiāng)，只有一條簡(jiǎn)易山路通往縣城，96公里行車6個(gè)多小時(shí)，下雨時(shí)經(jīng)常塌方，還有半年被大雪阻斷；僅有的移動(dòng)通信，只能覆蓋鄉(xiāng)政府附近，容納18部手機(jī)使用。怒江傈僳族自治州90％以上的獨(dú)龍族、70％以上的怒族群眾仍處于整體貧困狀態(tài)，這些特殊困難地區(qū)靠常規(guī)扶持和局部投入很難徹底脫貧。

自我發(fā)展能力不足，脫貧基礎(chǔ)不牢。人口較少民族素質(zhì)型貧困問(wèn)題突出，他們?nèi)匝匾u著傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，當(dāng)家理財(cái)能力較弱，生產(chǎn)上以政府主導(dǎo)為主，群眾多數(shù)“不知道做什么”(沒(méi)有信息)，“不知道怎么做”(沒(méi)有技術(shù))，“做了以后不知道怎么辦”(沒(méi)有拓展市場(chǎng)渠道的能力)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，脫貧基礎(chǔ)不牢。通過(guò)驗(yàn)收的109個(gè)村中，有近l／4的村農(nóng)民人均純收入剛剛達(dá)到低收入線，存在較大返貧風(fēng)險(xiǎn)。另外，挾持資金投入與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾突出，目前投入的整村推進(jìn)資金，平均每村22.5萬(wàn)元左右，人均994.6元，只能解決1～2個(gè)群眾最困難、最急需的項(xiàng)目，難以從根本上實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

站在新的歷史起點(diǎn)上，人口較少民族的后續(xù)扶持發(fā)展工作要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，抓緊抓實(shí)。特別是要繼續(xù)加大政策支持力度；繼續(xù)加大資金投入力度，應(yīng)繼續(xù)設(shè)立“扶持人口較少民族發(fā)展專項(xiàng)資金”；繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)力度；繼續(xù)加大社會(huì)參與和對(duì)口幫扶的力度：繼續(xù)加大協(xié)調(diào)力度，用足、用夠、用活、用好中央和省制定的各項(xiàng)現(xiàn)行優(yōu)惠政策，把各項(xiàng)優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)時(shí)生產(chǎn)力，轉(zhuǎn)化為推動(dòng)人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。