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    西部少數民族地區(qū)學校布局調整與寄宿制學校建設現(xiàn)狀、問題與建議

    2009-04-08 08:45王哲先于藝偎
    中國教師 2009年5期
    關鍵詞:寄宿制教學點辦學

    王哲先 于藝偎

    為了提高農村中小學辦學質量和規(guī)模效益,我國從2000年開始,從各地區(qū)的自然條件和經濟社會發(fā)展需要出發(fā),將比較分散的農村中小學校和教學點適當集中起來,重新進行區(qū)域內中小學網點布局和規(guī)劃,這就是農村中小學布局調整工作。為防止在中小學布局調整過程中出現(xiàn)新的學生失學、輟學和上學難問題,切實解決農村邊遠山區(qū)、交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題,教育部先后發(fā)出《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》和《關于切實解決農村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題有關事項的通知》,要求各地按照實事求是、穩(wěn)步推進、方便就學的原則實施農村中小學布局調整,并提出要進一步加強寄宿制學校的建設和管理。

    我國西部少數民族地區(qū)由于地理位置的原因,大多數山區(qū)村寨居住分散,交通不便,為方便各族兒童就近入學,學校布點只能像“滿天星”一樣小而散。這對當地的教育發(fā)展造成了不利的影響。多年來,各級政府對農村校點的建設給予了高度重視,每年投入大量人力物力,但因農村校點數量多、分布廣、布局散,學校在師資力量、教學水平、基礎設施建設等方面都存在著諸多困難。在這種背景下,進行學校布局調整,推動寄宿制學校建設,對于西部少數民族地區(qū)教育發(fā)展有著十分重要的意義。

    一、學校布局調整與寄宿制學校相關政策法規(guī)的貫徹落實情況

    1.學校布局調整與寄宿制學校的相關政策法規(guī)

    為了貫徹落實國家的法律法規(guī)及政策文件,云南省和寧夏回族自治區(qū)各級政府也制定了一系列的發(fā)展民族教育的政策文件。

    云南省關于學校布局調整與寄宿制學校建設的政策法規(guī)主要有:(1)1999年云南省教育工作會議上,云南省委、省政府明確提出“以集中辦學為方向,宜并則并,需增則增”的原則。(2)2001年,云南省制定了《云南省基礎教育振興行動計劃》,提出了寄宿制學校建設的具體目標,同時省財政加大對寄宿制、半寄宿制學生的補助力度。該《計劃》還提出:中小學危房改造要堅持與學校布局調整相結合,重點調整山區(qū)村小和教學點。(3)2003年《西雙版納傣族自治州教育發(fā)展“十五”規(guī)劃》主要任務和措施中提出,有計劃、分期分批地對全州現(xiàn)有小學實施集中(合并)辦學,調整布點,使全州初中及小學布點逐漸趨于合理,達到提高質量、增加效益的目的,力爭在五至十年內全部調整完畢?!兑?guī)劃》還提出中小學危房改造要與學校布局調整結合起來。(4)2006年,西雙版納州人民政府發(fā)布的《西雙版納州關于整合優(yōu)化教育資源的意見》明確規(guī)定了整合優(yōu)化教育資源的原則、目標和任務,指出以提高辦學效益為目標,以集中辦學為方向,因地制宜,實事求是,做到規(guī)模、結構、質量和效益的統(tǒng)一。

    寧夏回族自治區(qū)義務教育階段寄宿制、學校布局調整政策文本有:(1)自治區(qū)人民政府批轉區(qū)教育局、區(qū)民委《關于辦好寄宿制回民中小學幾個問題的報告》(1982);(2)自治區(qū)財政廳、自治區(qū)教育廳、自治區(qū)民政廳關于印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)義務教育階段家庭經濟困難寄宿學生生活費補助暫行管理辦法》的通知〔寧財(教)發(fā)[2007]782號〕;(3)自治區(qū)黨委辦公廳、人民政府辦公廳轉發(fā)《自治區(qū)教育廳全區(qū)第二輪中小學布局調整工作實施方案》的通知〔寧黨辦[2005]68號〕。

    2.貫徹落實學校布局調整與寄宿制學校建設的相關政策法規(guī)取得的效果

    調研發(fā)現(xiàn),云南省和寧夏回族自治區(qū)針對學校布局調整與寄宿制學校建設制定了詳細的相關政策法規(guī),對教育事業(yè)的發(fā)展也產生了重大影響。

    云南省教育廳編的《云南教育事業(yè)統(tǒng)計快報》顯示,從1997年到2003年,云南省小學教學點數每年都有較大幅度的減少,1998年以后,每年減少一千所左右,有的年份甚至超過兩千所,完小的數量也變化很大。以景洪市勐罕鎮(zhèn)為例,勐罕鎮(zhèn)從2000年起就開始撤并教學點集中辦學,過去山區(qū)有24個村小點,到我們調研時只剩下5個。

    瀾滄縣教育局確定的2006年工作重點之一就是抓好農村寄宿制學校建設項目工程工作,啟動投資為4650萬元(其中硬件建設4300萬元)的“農村寄宿制學校建設項目工程”,全縣列入農村寄宿制學校建設工程項目的學校共29所、52個單體項目,[1]村學校硬件不足的問題得到極大緩解。

    云南省的學校布局原則反映了云南地理、民族、文化等方面的實際情況。在堅持以集中辦學為方向的同時,政府并不排斥和否定比較分散的教學點的作用;還根據不同的條件,提出了“需增則增”的政策。具體情況是:在人口高度分散、適齡兒童達5~6個、村寨離完小太遠的地方,針對少數民族一些人“你有,我也要有”因而不愿到其他村寨上學的心理,針對云南省少數民族大雜居、小聚居及各少數民族文化個性的特點,不強行撤銷校點,必要的還要增加。[2]云南根據實際情況,具體問題具體對待,切實保障了農村山區(qū)少數民族兒童的受教育權利。

    寧夏回族自治區(qū)政府實施完成了兩輪中小學布局調整,進一步提高了教育資源整合效益。目前義務教育階段在校生99萬人,經過兩輪學校布局調整,全區(qū)中小學校由2002年的3387所調整到2006年的2794所,減少了593所。其中2006年全區(qū)第二輪布局調整規(guī)劃共撤并小學385所、初中(含九年制學校)62所、高中6所、完全中學6所,完全中學實行高初中分離17所。在校生增加了10.8萬人。截至2006年9月底,全區(qū)國有企業(yè)所辦的102所中小學除有7所中小學撤并、1所學校改制外,已全部移交屬地管理,實現(xiàn)了企業(yè)所辦學校全部移交地方政府管理的目標。

    寧夏大力推進以資本成本(學校土地、建筑及設備等固定成本)為主的農村中小學布局結構調整,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學建設為重點,帶動撤點、合班、并校,使中小學布點相對集中,以達到資源配置集約化。寧夏先后采取了“撤、并、聯(lián)、掛、改”五字調整措施:“撤”,即撤銷“麻雀”學校;“并”,即中心小學或中心學區(qū)兼并周邊鄰近的村小學,形成規(guī)模優(yōu)勢;“聯(lián)”,即小學與初中聯(lián)成一體,辦成九年一貫制學校;“掛”,即一些交通極為不便的地方,仍然保留教學點,掛靠相距最近的小學管理;“改”,即對已撤并閑置的教育設施,改歸目前發(fā)展滯后的農村幼兒教育或成人文化技術教育學校等,各得其所,從而盤活了基礎教育的大棋局。

    2004年“教學點與完小教育成本與效益比較研究”課題組的調研結果顯示:在教育的人力資源利用效率、物力資源利用效率、財力資源利用效率以及教育資源的綜合利用效率上,完小均高于教學點。集中辦學可以提高教育投資效益。[3]調研中我們發(fā)現(xiàn),中小學布局調整后,集中辦學與寄宿制的優(yōu)點主要有以下幾方面。

    1.有利于資源的優(yōu)化整合,提高辦學效益

    調研中我們考察了一個哈尼族的山上教學點,該教學點只有一個班一位教師,采取復式教學,條件極為簡陋。集中辦學政策把這樣一些不規(guī)范的學?;蚪虒W點集中起來,把有限的資金和人力、物力集中起來使用,可以改善落后的教育條件,易于形成規(guī)模,提高辦學效益。

    2.有利于提高教學質量

    訪談中我們得知教學點的師資很不穩(wěn)定,許多教師千方百計找關系請求調動,這樣就使教學活動不連續(xù),給學生的學習增加了困難。校點集中后,生活和工作的環(huán)境條件得到改善,有利于教師全力搞好教育教學工作。

    寄宿制學校還可以為學生創(chuàng)造一個安心學習的環(huán)境和氛圍,在訪談一所民族中學的同學時,我們聽到了這樣的聲音:學校比家里好,因為在家每天要干很多(家務和農)活,不能專心學習??梢?,寄宿制學校使學生能夠排除外界干擾,從而更有利于達到良好的教學效果,提高教學質量。

    3.有利于促進學生的全面發(fā)展

    訪談中哈尼族教學點的教師提到:“要給他們講普通話太難了,他們在一個班里面總是說他們自己的話?!苯虒W點的孩子只跟自己民族的或附近地域的人打交道,普通話無從練習。而集中辦學所處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和公路沿線,人流、物流、知識流、信息流等都相對較強,學生能跳出原來生活的小圈子,感受到環(huán)境變化所帶來的積極作用。在一所中心小學訪談時,有個學生說她覺得上學有意思,因為上完課還可以打乒乓球、羽毛球。這是山區(qū)教學點的孩子難以企及的。因此,集中辦學可以使學生得到相對好的教育,得到比較全面的發(fā)展。

    二、學校布局調整與寄宿制政策落實存在的問題

    我國農村基礎教育布局調整政策是針對沿海平原地區(qū)執(zhí)行計劃生育后兒童減少、教學資源浪費情況,為提高教育投入效率提出的,針對的是全國性的問題。有學者調研發(fā)現(xiàn),該政策一刀切的執(zhí)行造成了一些負面影響。[4]而西部少數民族地區(qū)由于教育基礎比較薄弱,教育資源不足,教育投入短缺,在政策實施過程中也遇到了很多的困難。

    在我們的調研中,發(fā)現(xiàn)該政策在落實中存在的問題主要有以下幾個方面。

    1.政策不完善導致政策失真

    從現(xiàn)有的政策規(guī)定來看,從中央到地方關于集中辦學和寄宿制學校等相關政策規(guī)定還太籠統(tǒng),由于政策在執(zhí)行過程中沒有很好的具體化,導致政策到達基層時執(zhí)行不力。如2005年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》規(guī)定,補助寄宿生生活費資金由地方承擔,補助對象、標準及方式由地方人民政府確定??墒菍τ诘胤饺嗣裾膫€部門負責,標準如何確定,這些決定政策能否有效實施的關鍵因素沒有做出很明確的規(guī)定。

    在訪談中一位中心小學校長指出,“‘兩免一補政策不是針對學校所有的學生,可是也沒有一個具體的劃分標準。所以是否在政策上應該更明確一點,或者說,瀾滄本來就很貧困,應該就全免,這樣我們工作起來就方便一點?!庇捎谖覈鞯貙嶋H情況不同,所以政策的制定和執(zhí)行往往不能面面俱到,但是政策制定前應盡可能地做好調研工作,盡量避免政策執(zhí)行中的失真。

    2.資金投入不足

    《景洪市勐罕鎮(zhèn)小學“十一五”教育發(fā)展規(guī)劃》報告指出:“要把校點布局規(guī)劃變?yōu)楝F(xiàn)實,最大的問題與困難就是資金的投入?!痹趯昂槭雄潞辨?zhèn)中心小學校的訪談中,得知校舍建設的錢主要來自項目資金和援助,其余由政府填補。1997年新西蘭對該中心小學有過援助項目,2006年南方李錦記有限公司捐資了26萬,現(xiàn)在工程資金不足的部分由市政府填補,但錢一直沒有撥下來。勐罕鎮(zhèn)中學因集中辦學生源增多,宿舍和食堂需要擴建,可是資金問題一直不能解決。從中央到地方許多政策文件中都提到教育資金的保障,可是實際辦學中籌措資金十分困難??梢?,資金問題仍是制約學校發(fā)展的瓶頸。

    3.集中辦學后的校舍建設仍然不足

    《景洪市勐罕鎮(zhèn)中心小學未來使命》報告指出,從2006年9月起勐罕鎮(zhèn)中心小學的教學班級數與班額數都在急劇遞增,在校學生已達1099人。報告指出,目前的困難主要是教室不足和宿舍緊缺,學校不能滿足山區(qū)百姓的需求。我們在云南調研的寄宿制學校中,大多是10人或12人一個宿舍,睡通鋪,更有40人一個宿舍的。集中辦學政策在執(zhí)行過程中沒有很好地與校舍建設工程相配合,導致集中之后出現(xiàn)的問題較多。在寧夏的實地調查中也發(fā)現(xiàn),多數寄宿制學校食堂的配套設施跟不上,大多數學校沒有學生食堂,寄宿學生沒有開水喝,更沒有熱飯吃,多數是吃從家里帶來的干糧。

    4.基建欠債問題

    通過對寧夏固原市原州區(qū)教育局的訪談,我們也了解到,寄宿制學校建設帶來的更大難題是基建欠債問題。2004年農村寄宿制學校工程解決了一批學生宿舍,但是以前的寄宿制學校條件很差,“大通鋪”現(xiàn)象嚴重,部分學生在學校周圍農家租住。寄宿制工程的任務很重,初高中增多,寄宿人數增加,而自治區(qū)自身財力有限,寧夏自治區(qū)“普九”欠債高達7.92個億。而截至2006年10月,義務教育基建和設備這部分,主要包括宿舍樓、教學用房、教學樓等建設,寄宿制用房還沒排在最重要的位置。

    另外,我們在調查中也發(fā)現(xiàn),學校布局調整之后,特別是撤并學校、取消教學點之后,許多偏遠山區(qū)的學生因為交通、經濟等條件的限制而喪失了上學的機會,許多孩子因為離學校比較遠,對上學產生抵觸情緒,還有的孩子因為交不起住宿費用而輟學。由此引發(fā)的問題也值得關注。

    三、對集中辦學與寄宿制問題的建議

    1.各級教育行政部門和相關部門要明確學校布局的指導思想

    中小學布局調整首先要保證方便學生就學,無論是擴大學校規(guī)模,還是優(yōu)化教育資源配置,不能以犧牲學生就學、降低普及程度為代價。其次,各地在制定中小學布局調整規(guī)劃時必須實事求是,因地制宜,認真調研,科學論證,做到布局與本地人口出生率的變化、地理環(huán)境、經濟水平、鄉(xiāng)(村)改革實際情況及教育中長期發(fā)展要求等相適應。

    2.各級政府、各個部門應分工明確又緊密配合

    各級政府應合理制定本地的發(fā)展規(guī)劃,制定明確可行的實施細則,并建立政策保障和監(jiān)督機制。各部門應明確分工,緊密配合,保證教育政策的有力執(zhí)行。如各級政府要和教育、民政、扶貧、土地等部門統(tǒng)一動作,搞好摸底調查,對貧困學生的衣、被、糧食等給予救助,對學校因開展勤工儉學所需地皮、資金等要優(yōu)先安排。

    3.切實解決集中辦學的資金問題

    集中辦學,需要擴建校舍,增添教學設備,或者新建校舍,擴大寄宿制學校的數量,加大對貧困學生的資助面、資助力度,這些都需要增加資金投入?!秶鴦赵宏P于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中規(guī)定:“建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制,對中西部地區(qū),中央根據農村義務教育階段中小學在校生人數和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素,分省(區(qū)、市)測定每年校舍維修改造所需資金,由中央和地方按照5∶5比例共同承擔。”要切實保障教育經費落實到位,各級財政部門要切實加強對專項資金的監(jiān)督檢查,建立項目進度監(jiān)測和信息反饋制度。

    4.發(fā)展一些不宜撤并的教學點

    為防止在中小學布局調整過程中出現(xiàn)新的學生失學、輟學和上學難問題,教育部2006年6月曾明確提出在交通不便地區(qū)要保留必要的村小和教學點,切實解決農村邊遠山區(qū)中小學生上學遠問題。保留這些村小和教學點,既是從我國國情出發(fā),解決邊遠地區(qū)學生上學問題的現(xiàn)實之舉;也是地方政府和教育部門維護社會公平、保障受教育權的必然要求。因此,要重視這些村小和教學點的發(fā)展,給這里的教師以更好的待遇和進修機會,改善教育條件,穩(wěn)定教師隊伍。同時,注意提高復式教學的質量,保障山區(qū)孩子的受教育權利。

    參考文獻:

    [1]瀾滄縣教育局確定2006年工作重點[EB/OL].http://www.lczw.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=17.

    [2][3]郭云龍.云南省當前小學學校布局調整問題研究[J].美中教育評論,2005,(4).

    [4]錢克明.“集中資源辦學”政策對貴州省邊遠少數民族貧困地區(qū)農村基礎教育影響的調查[J].教育與經濟,2005,(1).

    (作者單位:1.北京師范大學教育學院 2.魯東大學美術學院)

    (責任編輯:王哲先)

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