西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策法規(guī)存在的問(wèn)題及對(duì)策

蔡海龍

一、西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策法規(guī)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮是我國(guó)處理民族關(guān)系的基本原則。民族區(qū)域自治是運(yùn)用馬克思主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，國(guó)家在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。其具體權(quán)限包括制定自治條例和單行條例的自治權(quán)；特殊政策和靈活措施的制定權(quán)以及對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示的變通執(zhí)行或停止執(zhí)行權(quán)；組織維護(hù)本地方治安公安部隊(duì)的自治權(quán)；管理地方財(cái)政的自治權(quán)；安排和管理地方性經(jīng)濟(jì)建設(shè)的自治權(quán)；管理本地方教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的自治權(quán)；配備民族干部和培養(yǎng)民族人才的自治權(quán)；以及使用和發(fā)展民族語(yǔ)言文字的自治權(quán)等。從憲法、民族區(qū)域自治法和教育法的相關(guān)規(guī)定可以看出，自主發(fā)展和管理本地方的教育事業(yè)，是我國(guó)憲法賦予民族自治地方的一項(xiàng)權(quán)利。

一部教育的發(fā)展史就是一部教育政策和立法的發(fā)展史。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，世界各國(guó)紛紛通過(guò)教育政策和法律的制定來(lái)推動(dòng)教育的發(fā)展。民族自治地方的教育是國(guó)家教育的重要組成部分，也是民族工作的重要內(nèi)容之一。由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史等多方面因素的影響，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)教育落后于全國(guó)的平均發(fā)展水平。根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，支持和幫助各少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)是國(guó)家和政府的重大歷史責(zé)任。這對(duì)于提高少數(shù)民族人口素質(zhì)，促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的全面發(fā)展，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，具有重要作用和深遠(yuǎn)意義。對(duì)于民族區(qū)域自治地方而言，只有通過(guò)不斷加強(qiáng)民族教育政策和立法，才能保障和推動(dòng)民族教育的快速發(fā)展，不斷縮小與全國(guó)教育平均發(fā)展水平的差距，全面實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族學(xué)生受教育權(quán)利。

建國(guó)五十多年來(lái)，我國(guó)民族教育政策和立法工作伴隨著新中國(guó)民族教育事業(yè)的發(fā)展而不斷發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從少到多，從不健全到較為健全，開(kāi)始奠定初步的基礎(chǔ)的歷程。特別是黨的十一屆三中全會(huì)后，民族教育政策和立法工作取得了較大的進(jìn)步，根據(jù)各個(gè)歷史時(shí)期我國(guó)民族教育事業(yè)改革與發(fā)展的需要，國(guó)家制定了大量的民族教育法規(guī)及規(guī)范性文件，其范圍基本涉及了我國(guó)民族教育領(lǐng)域的各個(gè)方面，構(gòu)筑了我國(guó)民族教育政策法規(guī)體系框架的雛形。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法體制，這些政策和法規(guī)又可以分為兩個(gè)層面，一是國(guó)家層面的教育政策和法規(guī)，主要包括《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》等法律法規(guī)中關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)教育的條款以及專門(mén)針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)教育的政策意見(jiàn)、建議、決定、指示等，如《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》《關(guān)于少數(shù)民族教育事業(yè)費(fèi)的指示》《關(guān)于從民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)中適當(dāng)安排少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)的建議》等，其內(nèi)容涵蓋民族教育行政管理、民族教育經(jīng)費(fèi)、少數(shù)民族師資、少數(shù)民族學(xué)生升學(xué)優(yōu)惠、少數(shù)民族“雙語(yǔ)”教學(xué)、民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育和民族地區(qū)女童教育等各個(gè)方面。二是少數(shù)民族地方的教育政策法規(guī)，主要包括民族區(qū)域自治地方根據(jù)其自治權(quán)所制定的自治條例、單行條例以及根據(jù)國(guó)家教育政策法規(guī)和當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)所形成的變通和補(bǔ)充規(guī)定。就云南和寧夏兩?。▍^(qū)）而言，地方性教育政策和法規(guī)的主要形式包括自治區(qū)地方性法規(guī)以及其通知、講話、決定等其他規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及基礎(chǔ)教育的目標(biāo)、任務(wù)、教師隊(duì)伍建設(shè)、中小學(xué)布局調(diào)整、寄宿制學(xué)校和現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育以及中等職業(yè)教育等若干問(wèn)題。如《云南省職業(yè)教育條例》《云南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉辦法》《云南省西雙版納傣族自治州民族教育條例》《云南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)教師法〉的若干規(guī)定》《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》和《寧夏回族自治區(qū)民族教育條例》《寧夏回族自治區(qū)普及初等義務(wù)教育暫行條例》《寧夏回族自治區(qū)基礎(chǔ)教育分級(jí)管理規(guī)定》《寧夏回族自治區(qū)啟動(dòng)實(shí)施2007年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃》《寧夏回族自治區(qū)基礎(chǔ)教育課程改革師資培訓(xùn)實(shí)施意見(jiàn)》《寧夏回族自治區(qū)教師資格制度實(shí)施細(xì)則（試行）》，等等。

從上述已出臺(tái)的教育政策法規(guī)的內(nèi)容及其分布可以看出，西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育是當(dāng)今少數(shù)民族教育政策立法的重點(diǎn)關(guān)照對(duì)象。加快西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的建設(shè)和立法工作以實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族教育的跨越式發(fā)展已成為當(dāng)務(wù)之急。然而，縱觀我國(guó)民族教育幾十年的發(fā)展歷程，民族教育法規(guī)建設(shè)總是落后于民族教育自身的發(fā)展。由于民族教育法制的不健全，導(dǎo)致民族教育政策所確定的各項(xiàng)優(yōu)惠措施難以落實(shí)，民族教育發(fā)展所需要的各種資源得不到保障，極大地限制了少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展的速度和規(guī)模。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及教育體制改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)有的民族教育政策和立法逐漸不能滿足少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，少數(shù)民族教育政策法規(guī)的制定缺乏明確的指導(dǎo)思想。在我國(guó)現(xiàn)有的少數(shù)民族教育政策法規(guī)之中，零散的法律條款和專門(mén)性的規(guī)范性文件占據(jù)了很大比例。這些條款和文件往往是工具性的，旨在幫助和促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)追趕并達(dá)到全國(guó)平均的教育發(fā)展水平，然而它們?cè)趶?qiáng)調(diào)問(wèn)題針對(duì)性的同時(shí)卻忽略了相互之間的必要銜接和有機(jī)聯(lián)系，缺乏整體和全局性的設(shè)想，反映出我國(guó)少數(shù)民族教育政策和立法工作還沒(méi)有確立明確的指導(dǎo)思想。如何處理中央政府和民族區(qū)域自治地方在發(fā)展少數(shù)民族教育中的權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題，如何維護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的內(nèi)容，這些都是少數(shù)民族教育立法必須解決的首要問(wèn)題。

其次，少數(shù)民族教育政策法規(guī)體系還不完善。從國(guó)家層面來(lái)看，關(guān)于少數(shù)民族教育的政策法規(guī)散見(jiàn)于《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》和《教師法》等法律法規(guī)之中，相互之間缺乏有機(jī)聯(lián)系；而現(xiàn)有規(guī)范性文件多為民族教育行政規(guī)章及規(guī)章性文件，且多用“意見(jiàn)”“決定”“通知”等名稱，立法名稱龐雜混亂，少數(shù)民族教育政策法規(guī)體系還沒(méi)有建立起來(lái)。從地方層面來(lái)看，民族區(qū)域自治地方所制定的教育政策法規(guī)也呈現(xiàn)出明顯的模仿性和應(yīng)景性。我國(guó)憲法和法律賦予民族區(qū)域自治地方廣泛的政策和立法自治權(quán)，然而在現(xiàn)實(shí)中，這些自治權(quán)的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。既有的地方性民族教育政策法規(guī)，在制定過(guò)程中往往缺乏系統(tǒng)考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，未能根據(jù)本民族、本地區(qū)特殊情況在國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效補(bǔ)充和變通，大多只是模仿性地出臺(tái)一些規(guī)范性文件，因而造成政策和立法對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的敏感性缺失，未能對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展過(guò)程中所遭遇的一些重大問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，造成了某些地方、某些問(wèn)題至今無(wú)法可依的局面。

再次，現(xiàn)有民族教育政策法規(guī)也呈現(xiàn)出內(nèi)容不完善、重點(diǎn)不突出、缺乏可操作性等問(wèn)題。一方面，我國(guó)現(xiàn)行的民族教育政策法規(guī)中很少有關(guān)于維護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的內(nèi)容；對(duì)于民族教育發(fā)展中的其他重大問(wèn)題，如政府在發(fā)展民族教育中的職責(zé)、民族教育經(jīng)費(fèi)和師資等，或忽略不言，或言之甚少，言之不明。另一方面，現(xiàn)有政策法規(guī)之中原則性規(guī)范多，對(duì)政府責(zé)任的規(guī)范比較空泛。這一立法特點(diǎn)直接導(dǎo)致了現(xiàn)有的民族教育政策法規(guī)脫離現(xiàn)實(shí)、針對(duì)性差、特色不鮮明。例如新《義務(wù)教育法》中規(guī)定實(shí)行九年義務(wù)教育，但是由于少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政能力普遍不足，如何真正實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育，幫助那些貧困學(xué)生入學(xué)，法律卻沒(méi)有做出明確規(guī)定。但這一問(wèn)題在目前仍以“普九”為主要任務(wù)的西部少數(shù)民族地區(qū)尤為嚴(yán)重，成為不可回避的重大問(wèn)題。

最后，少數(shù)民族地區(qū)教育政策法規(guī)的適用性還存在缺陷。由于少數(shù)民族教育立法的原則性條款較多，不能使法律規(guī)范與少數(shù)民族教育相關(guān)各方主體及其權(quán)利義務(wù)之間建立起具體的、實(shí)際的聯(lián)系，沒(méi)有能夠充分發(fā)揮法律在保障和促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展中的積極作用。

二、確立少數(shù)民族地區(qū)教育政策立法的指導(dǎo)思想和基本原則

政策立法的指導(dǎo)思想是立法者進(jìn)行政策立法活動(dòng)的理論依據(jù)，是政策法規(guī)的靈魂。而政策立法的基本原則是指在政策立法活動(dòng)中所要遵循的主要準(zhǔn)則，它是政策立法指導(dǎo)思想在實(shí)踐中的重要體現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)民族教育政策立法要在堅(jiān)持馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)下，遵循《憲法》的基本原則及《教育法》和《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定，全面貫徹超常規(guī)發(fā)展、傳承和發(fā)展少數(shù)民族文化、民族教育與一般教育同等質(zhì)量要求的科學(xué)發(fā)展思想。[1]民族教育政策立法活動(dòng)除了遵循國(guó)家政策立法活動(dòng)的一般原則外還應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則。

1.堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則

民族教育實(shí)踐既是民族教育政策立法的源泉，又是民族教育政策立法的基礎(chǔ)。只有根據(jù)民族自治地方和民族地區(qū)自身的特點(diǎn)和實(shí)際，把民族教育政策立法建立在民族教育實(shí)際狀況上，才能確保政策法規(guī)內(nèi)容的創(chuàng)新并具有針對(duì)性。

2.堅(jiān)持民族性與普遍性相結(jié)合的原則

一方面，我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的社會(huì)主義國(guó)家，全國(guó)各民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展不平衡，各民族自己特有的社會(huì)文化背景也不相同。這就決定了民族教育有不同于一般教育的特點(diǎn)，其發(fā)展必須從本民族本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)。另一方面，民族教育是我國(guó)完整的教育體系中的組成部分，與我國(guó)整體教育具有共同性，離開(kāi)這些共同性去研究少數(shù)民族教育的特殊問(wèn)題，雖然在一定程度上能夠反映民族教育的特殊性，但是由于脫離了與民族教育互為一體的全國(guó)整體教育體系，容易出現(xiàn)失之偏頗的情況。

3.堅(jiān)持法制統(tǒng)一的原則

在我國(guó)《憲法》和《教育法》《民族區(qū)域自治法》中，均有大量的條款涉及民族教育問(wèn)題，它們是民族自治地方民族教育政策立法的總原則。少數(shù)民族教育法是教育法的下位法，它和《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》《教師法》同屬于教育專門(mén)法律，共同構(gòu)成了我國(guó)教育法律體系。民族教育立法必須堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則，不得違背上位法，亦不得與其他平行的法律相沖突。

三、完善和發(fā)展少數(shù)民族教育政策法規(guī)體系

如前所述，少數(shù)民族教育政策法規(guī)體系的不完善是當(dāng)前制約我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的至關(guān)重要因素，只有建立起門(mén)類(lèi)齊全、結(jié)構(gòu)合理、有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)發(fā)展的少數(shù)民族教育政策法規(guī)體系，才能提高立法的質(zhì)量和效率，避免政策法規(guī)之間不必要的交叉和重疊，從而較好地發(fā)揮每一項(xiàng)政策法規(guī)應(yīng)有的作用及由此產(chǎn)生的整體作用。從我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)少數(shù)民族教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)定性以及教育學(xué)和法學(xué)的基本原理出發(fā)，我國(guó)少數(shù)民族教育政策法規(guī)體系應(yīng)是在《憲法》和《教育法》的指導(dǎo)下，以“少數(shù)民族教育法”為龍頭，以“少數(shù)民族高等教育促進(jìn)法”“少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)保障法”“少數(shù)民族教育師資保障法”“少數(shù)民族學(xué)生升學(xué)優(yōu)待與學(xué)習(xí)輔導(dǎo)條例”等法律、行政法規(guī)為骨干，由眾多民族教育規(guī)章、地方性法規(guī)所組成的法規(guī)體系[2]，是與從國(guó)家到地方、從宏觀到微觀、從橫向到縱向等少數(shù)民族教育政策所組成的政策體系共同構(gòu)成的政策法規(guī)體系。在這一政策法規(guī)體系之中，民族教育基本法是我國(guó)民族教育法規(guī)體系的第一個(gè)層次，是調(diào)整民族教育內(nèi)外部關(guān)系的民族教育法律，是規(guī)定和調(diào)整民族教育根本性、全局性的民族教育總法。其法律效力僅次于教育基本法，高于其他民族教育法律、法規(guī)和規(guī)章，是其他民族教育法規(guī)的立法依據(jù)。民族教育單項(xiàng)法是我國(guó)民族教育法規(guī)體系的第二個(gè)層次。民族教育單項(xiàng)法是民族教育基本法以外的法律，是調(diào)整民族教育某一方面關(guān)系的民族教育法律。民族教育單項(xiàng)法，在我國(guó)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，其法律效力次于《教育法》、民族教育基本法，高于其他民族教育行政法規(guī)和規(guī)章。民族教育行政法規(guī)是我國(guó)民族教育法規(guī)體系的第三個(gè)層次，是由國(guó)務(wù)院根據(jù)《憲法》和其他法律而制定的規(guī)范性文件。其法律效力涉及全國(guó)范圍，有助于教育法、民族教育基本法和民族教育單項(xiàng)法的具體實(shí)施。民族教育行政規(guī)章是我國(guó)民族教育法規(guī)體系的第四個(gè)層次，是由國(guó)務(wù)院各部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)發(fā)布的有關(guān)民族教育的規(guī)范性文件。較之民族教育行政法規(guī)，民族教育行政規(guī)章更為具體，直接對(duì)民族教育某方面工作產(chǎn)生作用。地方性民族教育法規(guī)是我國(guó)民族教育法規(guī)體系的第五個(gè)層次，是由省級(jí)人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)，民族自治地方(自治區(qū)、自治州、自治縣)的人民代表大會(huì)，在自己的權(quán)限內(nèi)制定的民族教育規(guī)范性文件。這類(lèi)法規(guī)是為貫徹國(guó)家的民族教育法律和民族教育行政法規(guī)而制定的，具有因地制宜的特點(diǎn)，其效力要低于民族教育法律和民族教育行政法規(guī)，并只適用于本地區(qū)。

四、教育政策法規(guī)應(yīng)就少數(shù)民族教育實(shí)踐中若干重大問(wèn)題做出規(guī)定

少數(shù)民族教育是我國(guó)教育的重要組成部分，少數(shù)民族教育政策法律規(guī)范所涉及的內(nèi)容是非常廣泛的，它包括民族教育領(lǐng)域的各個(gè)方面。民族教育政策立法的基本任務(wù)是規(guī)范民族教育領(lǐng)域中的各種關(guān)系和問(wèn)題，以形成一個(gè)合理的、符合我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需要的民族教育體系，保證民族教育事業(yè)與民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從我國(guó)民族教育及民族教育政策立法實(shí)踐看，我國(guó)民族教育政策立法的應(yīng)就以下少數(shù)民族教育實(shí)踐中幾個(gè)重大問(wèn)題作出規(guī)定。

1.確定少數(shù)民族教育管理體制。教育政策和立法必須確定中央政府和民族區(qū)域自治地方在發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)教育中的相互關(guān)系及其各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；必須確定各級(jí)少數(shù)民族教育行政管理部門(mén)的地位、職能和權(quán)限劃分。

2.確定少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。以法律形式明確少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，確定少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)撥款、集資及使用管理辦法，以及中央和地方財(cái)政對(duì)少數(shù)民族教育經(jīng)費(fèi)的投入比例等。

3.必須以法律形式確定少數(shù)民族學(xué)校的地位、性質(zhì)、組織原則、職權(quán)、任務(wù)及建立和撤銷(xiāo)的原則；確定包括經(jīng)費(fèi)、校舍、生源、教學(xué)質(zhì)量等辦學(xué)基本條件。

4.根據(jù)民族教育教師的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，對(duì)民族教育教師特別是邊遠(yuǎn)民族地區(qū)中小學(xué)教師的來(lái)源、資格要求、權(quán)利、義務(wù)、培養(yǎng)培訓(xùn)的渠道、特殊的優(yōu)惠待遇等作出具體規(guī)定，用法律形式規(guī)定少數(shù)民族師資在社會(huì)生活各方面的優(yōu)待方法，以穩(wěn)定和提高少數(shù)民族教育師資隊(duì)伍的數(shù)量和質(zhì)量。

5.明確少數(shù)民族學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)牧區(qū)、居住分散的山區(qū)以及其他特殊地區(qū)的少數(shù)民族教育應(yīng)采取特殊的措施和辦法，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的少數(shù)民族以及其他特殊教育對(duì)象采取教育資助辦法，保障這些地區(qū)和這部分少數(shù)民族學(xué)生平等的受教育權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]陳立鵬.對(duì)我國(guó)少數(shù)民族教育立法幾個(gè)重要問(wèn)題的探討[J].民族教育研究，2006，(1).

（作者單位：北京師范大學(xué)教育政策與法律研究所）

（責(zé)任編輯：王哲先）