論中國監(jiān)察的特征、原則與功能

韓兵昶

(濮陽職業(yè)技術(shù)學院，河南 濮陽 457000)

中國監(jiān)察制度經(jīng)歷了四個發(fā)展時期:一是監(jiān)察制度建立期。這是指從建國初期到1957年新中國監(jiān)察制度從無到有的重要階段。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定，各級人民代表大會及其常委會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定對本級人民政府、人民法院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法。二是監(jiān)察制度徘徊期。1957年至1966年，由于反右斗爭擴大化、大躍進以及三年自然災(zāi)害的影響，監(jiān)察制度在這一時期處于曲折發(fā)展的階段。這期間，國家民主政治建設(shè)進程遭到了嚴重挫折，是監(jiān)督制度的徘徊曲折時期。三是監(jiān)察制度遭遇嚴重破壞期?！拔母铩逼陂g，全國人大及其常委會僅僅保留一個名義，實際上已失去最高國家權(quán)力機關(guān)的作用。各級革委會集黨、政、軍、司法權(quán)于一身，監(jiān)察制度名存實亡。四是監(jiān)察制度恢復重建期。1976年粉碎“四人幫”之后，國家監(jiān)察工作得以慢慢恢復。十一屆三中全會后，我國監(jiān)察制度進入了一個全新的發(fā)展階段，人民代表大會的監(jiān)督職權(quán)得到加強，同時，也恢復了行政機關(guān)的行政監(jiān)察工作，司法機關(guān)在恢復機構(gòu)的基礎(chǔ)上開展了司法監(jiān)督工作，并對監(jiān)督的內(nèi)容、方式、種類、主體等方面作了一系列規(guī)定，使監(jiān)察制度不斷完善和發(fā)展起來。[1]

一、監(jiān)察的概念和特征

人看待事物都會有一定主觀性，靠人管人并不是萬全之策。只有用制度管人，靠制度管事，才能最大限度減少人的主觀性，所謂“仁圣之本，在乎制度而已”(白居易《策林·立制度》)。好的制度可以有效約束人的欲望和利己性，正確規(guī)范地使用權(quán)力，不能僅靠自覺，必須加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。要以科學合理的制度設(shè)計防止腐敗，扎牢制度的籠子，使黨員干部不能腐，做到秉公用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán)、為民用權(quán)。

(一)監(jiān)察的含義

“監(jiān)察”包含兩個部分，即“監(jiān)”和“察”。“監(jiān)”字的字形表示一個人站在水盆旁邊，利用盆中的水映照并整理其面容，因此“監(jiān)”字的原義是察看。到了秦漢時期，“監(jiān)”的含義引申發(fā)展為自上而下的監(jiān)視和督察?！安臁庇幸暡臁⒂^察、糾察、舉察等義。“監(jiān)”與“察”兩個字連用始于秦朝，后來逐漸成為一種官名。鄭玄箋《詩》“監(jiān)觀四方”所謂“監(jiān)察天下之眾國”，講的是監(jiān)察的功能，即專司監(jiān)督、考察、考核等。

監(jiān)察有廣義和狹義之說。狹義的監(jiān)察即行政監(jiān)察，指國家行政機構(gòu)內(nèi)具有監(jiān)督職權(quán)的機關(guān)，依法對國家行政機關(guān)和公務(wù)員的行政權(quán)力進行監(jiān)視和督察，側(cè)重監(jiān)督與制約違法行政行為和不良行政行為。廣義的監(jiān)察不限于行政監(jiān)察，而是對所有國家公權(quán)力進行監(jiān)督和制約。在我國，監(jiān)察監(jiān)督的對象主要是行使公權(quán)力的公職人員。綜上所述，監(jiān)察是國家有關(guān)機關(guān)依法監(jiān)督各級國家機關(guān)及其工作人員的工作，既進行綜合監(jiān)督制約，又調(diào)查處理公職人員不正確的行政行為，引導公職人員在陽光下行使權(quán)力，確保公權(quán)力在法治的軌道上廉潔、高效、公正、合法運行。[2]

(二)監(jiān)察的特征

作為國家政治制度的重要組成部分，監(jiān)察制度也是現(xiàn)代化行政管理的重要組成部分，是權(quán)力制約的重要手段。監(jiān)察具有以下特征：

1．監(jiān)察的特定性。這種特定性主要有兩個意思，其一是說，監(jiān)察權(quán)本身是一種特定的政治權(quán)力，作為一種國家政治權(quán)力，監(jiān)察權(quán)是由國家權(quán)力機關(guān)或政府所設(shè)置的專門機構(gòu)即監(jiān)察機關(guān)單獨享有，行使過程中不受其他機關(guān)和個人的干涉，即監(jiān)察權(quán)是一種特定權(quán)力、獨有權(quán)力，只歸監(jiān)察機關(guān)所有，而監(jiān)察工作也只能由監(jiān)察機關(guān)開展。因此，監(jiān)察權(quán)具有專屬性，《中華人民共和國監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察主體是專門從事監(jiān)察的國家機關(guān)。其二是說，監(jiān)察的對象具有特定性?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對象并不涉及全體公民，只是行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員。以全球范圍來看，監(jiān)察主體大致有議會主導型、國家權(quán)力機關(guān)主導型、政府主導型、權(quán)力機關(guān)與政府共同主導型、執(zhí)政黨與政府共同主導型等五種主要類型。在我國，監(jiān)察體制改革之前，監(jiān)察機關(guān)屬于第三種類型，即政府設(shè)立并領(lǐng)導，通常被稱為行政監(jiān)察機關(guān)；監(jiān)察體制改革后，我國監(jiān)察機關(guān)(監(jiān)察委員會)屬于執(zhí)政黨與政府共同主導型。但是，不論是監(jiān)察體制改革之前還是改革之后，監(jiān)察的專門機構(gòu)(行政監(jiān)察機關(guān)或監(jiān)察委員會)都是對公職人員行使公權(quán)力進行監(jiān)督。這種法律賦予的強制力是監(jiān)察機關(guān)所專有的，是一種專業(yè)化的監(jiān)督，有專門的法律法規(guī)作依據(jù)，也是監(jiān)察機關(guān)區(qū)別于其他國家機關(guān)最重要的標志。

2．監(jiān)察的全面性。我國正在進行的國家監(jiān)察體制改革擴大了原《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(已廢止)規(guī)定的監(jiān)察范圍，從中央高層到地方基層，從政治、經(jīng)濟到文化等所有行使公權(quán)力的人員都要接受監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，既包括國家行政機關(guān)的工作人員，也包括國家公職人員、國有企業(yè)管理人員、科教文衛(wèi)等事業(yè)單位行使公權(quán)力的公職人員等等；監(jiān)督的行為對象不僅包括違紀行為，還包括違法行為和職務(wù)犯罪行為，具有突出的系統(tǒng)性與全面性，體現(xiàn)了監(jiān)察的全覆蓋性。同時，監(jiān)察涉及面廣，綜合性強，既要依法監(jiān)督檢查國家機關(guān)工作人員執(zhí)行國家法律及規(guī)定情況，又要調(diào)查處理其違紀違規(guī)違法行為。可以說，監(jiān)督檢查涉及監(jiān)察對象八小時內(nèi)公務(wù)活動全過程，既要進行日常監(jiān)督，也可以開展專項調(diào)查；既具有監(jiān)督性，又具有懲戒性。

3．監(jiān)察的權(quán)威性。監(jiān)察應(yīng)嚴格依照法律進行監(jiān)督，監(jiān)察制度是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分。黨的十八大之后，一方面出臺了多項黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，也出臺了新的《中華人民共和國憲法修正案》《中華人民共和國國家監(jiān)察法》及《中華人民共和國公務(wù)員法》等，這些法律對監(jiān)察主體、職責、權(quán)限、程序和法律責任等涉及監(jiān)察的各個方面都作出了詳細的規(guī)定。監(jiān)察工作必須在法律的框架內(nèi)實施，充分彰顯了監(jiān)察的權(quán)威性，確保監(jiān)察機關(guān)能夠正常履行監(jiān)察職責。

二、監(jiān)察工作的基本原則

(一)以事實為依據(jù)，以法律為準繩

以事實為根據(jù)、以法律為準繩是我國司法制度的一項重要原則，同樣也是開展監(jiān)察工作必須遵循的準繩。以事實為依據(jù)，就是必須以客觀事實作為辦案的科學依據(jù)，而不能憑主觀想象、推測或想當然處理案件。以法律為準繩，就是在查明犯罪事實的前提下，以國家有關(guān)法律規(guī)定為唯一標準，對案件作出正確處理。事實是判斷的基礎(chǔ)和根據(jù)，法律是判斷的標準和尺度，二者緊密聯(lián)系、缺一不可。就監(jiān)察工作而言，必須嚴格遵照憲法和法律，必須以客觀事實作為判斷公職人員是否違法犯罪的依據(jù)，絕不允許辦案人員憑主觀臆斷或想當然處理案件，對事實既不能夸大其詞，也不能故意避實就虛，確保客觀、公平、公正。在開展案件線索處置、初核、立案、調(diào)查、作出處置決定時，必須以國家有關(guān)法律法規(guī)為唯一標準，對案件作出恰當處理。黨的十八大以來，正是因為我們的反腐敗斗爭都是以客觀事實為依據(jù)，以黨紀國法為準繩，精準運用“四種形態(tài)”加以處理，才取得良好效果，贏得了人民群眾的高度肯定和廣泛支持。[3]

(二)在適用法律上一律平等，依法保障當事人的合法權(quán)益

在適用法律上一律平等是指監(jiān)察機關(guān)對所有監(jiān)察對象，不論其性別、民族、職業(yè)、出身等，都應(yīng)一視同仁地適用法律，不允許有任何特權(quán)，不得有任何歧視，當監(jiān)察對象的合法權(quán)益遭到侵犯時，都同等地受到法律的保護。監(jiān)察對象應(yīng)比一般公民更加自律，從嚴要求自己，時刻牢記黨章黨規(guī)黨紀，時刻遵守憲法法律法規(guī)，無論是村支書，還是省部級以上領(lǐng)導干部，一旦出現(xiàn)違紀違法現(xiàn)象，都一視同仁地適用法律。保障當事人的合法權(quán)益是指嚴格遵循相關(guān)法律規(guī)定，依法保障當事人無罪不受追究的權(quán)利、救濟性權(quán)利、財產(chǎn)性權(quán)利和知情權(quán)利等，不得侵犯當事人的合法權(quán)益，保護當事人健康權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)等。這里的當事人，既包括被調(diào)查人，也包括涉案人員等其他人員。

(三)有權(quán)必有責，權(quán)責要對等

管理學有一個重要原則就是權(quán)責要對等，即權(quán)力有多大責任就應(yīng)有多大，兩者應(yīng)該是對等一致的。所謂的對等就是要相匹配、相互一致，既不能只要權(quán)力而不履行職責，也不能只承擔責任而沒有相應(yīng)的權(quán)力。黨的十八大以來，我國全面從嚴治黨有許多好經(jīng)驗好做法，其中有一項就是黨員領(lǐng)導干部權(quán)力行使和責任擔當要相統(tǒng)一，有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究。黨員干部行使權(quán)力必須要接受內(nèi)部和外部的監(jiān)督，必須習慣在監(jiān)督下開展工作。在我國，監(jiān)察體制改革后，行使監(jiān)察權(quán)的部門是監(jiān)委，其第一職責和首要職責就是監(jiān)督，這也體現(xiàn)嚴管就是厚愛，信任不能代替監(jiān)督。需要強調(diào)的是，監(jiān)察機關(guān)既要監(jiān)督亂作為，也要管消極的不作為、慢作為，保證公權(quán)力正確行使。新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》也向全黨傳達了一個鮮明信號，黨中央管黨治黨是動真格的，黨員領(lǐng)導干部不擔當不負責就要被追究責任，誰也不例外，誰都必須盡責。同時，問責無小事，必須“一碗水端平”“一把尺子量到底”，必須權(quán)責一致、錯責相當，既把“嚴”字立起來，也把“準”字掛起來。

三、監(jiān)察的基本功能

從古至今，監(jiān)察制度都是政治制度系統(tǒng)中一個重要組成部分，為保證政令暢通、政治清明、干部清廉發(fā)揮了重要作用。監(jiān)察制度在政治運行中的功能，可以用政之理亂系之于監(jiān)察職能發(fā)揮形容。

(一)事前監(jiān)督功能

事前監(jiān)督是指通過對公職人員開展廉政教育，加強理想信念、黨紀國法、思想道德教育，促使其筑牢思想防線，將違法行為遏制在搖籃中。監(jiān)察制度的主要目標之一就是筑牢防線，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。該功能主要是通過把監(jiān)督挺在前面實現(xiàn)的。一方面，通過正面引導和監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)等情況，從而做到防微杜漸，治病于未發(fā)，做到“上醫(yī)治未病”(《黃帝內(nèi)經(jīng)》)。另一方面，通過反面典型案例教育，比如組織公職人員參觀警示教育基地、定期通報典型案例、觀看警示教育片等，對其他機關(guān)公職人員和工作人員表達國家對違規(guī)違紀違法行為的厭惡態(tài)度，同是也對其他人員起到警示教育和震懾作用，從而產(chǎn)生“熱爐效應(yīng)”。

(二)事后懲戒功能

孔子曾說：“不教而殺謂之虐?！?《論語·堯曰》)從教育學角度講，懲戒是指針對個人或集體的不良行為，及時進行否定或批評，并給予相應(yīng)處分，其目的是制止某種不良行為再次發(fā)生。良好的教育離不開必要的懲罰，沒有懲戒的教育是不完整的教育，因此我黨歷來就十分重視懲戒與教育相結(jié)合。毛澤東主席主張既要滿腔熱情愛護干部，又要嚴格要求管理干部，強調(diào)應(yīng)十分注意保護干部，賞罰要分明。鄧小平同志講，對黨員干部要求一定要嚴格，實行嚴格的監(jiān)督，同時又要積極地去發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)了就認真幫，這是百年大計。可以說，懲教結(jié)合原則與我們黨一貫主張的“懲前毖后、治病救人”方針是一脈相承的，是我們黨從實踐中不斷深化總結(jié)出來的歷史經(jīng)驗。歷史證明，只有堅持這一原則，才能達到既嚴肅紀律、又團結(jié)同志的目的。可以說，把“懲前毖后、治病救人”方針應(yīng)用到監(jiān)察工作中，就是要將懲戒與教育結(jié)合起來，做到寬嚴相濟。當前，大量腐敗案例表明，一些黨員干部從“好同志”變成“階下囚”，這個轉(zhuǎn)換是一個從量變到質(zhì)變的過程，都是從放松對自己的要求開始，日積月累，到最后變成一個“階下囚”。這一現(xiàn)實情況要求我們必須落實懲教結(jié)合原則，運用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，抓早抓小，防微杜漸，觸犯了紀律就要及時處理，發(fā)現(xiàn)小問題就要“紅臉出汗”，及時拉一把，防止其掉下去，決不能放任自流，如此方能切實消除昨天還是“好同志”、今天就成“階下囚”的現(xiàn)象。[4]

監(jiān)察制度的功能之一就是依法追究國家機關(guān)公職人員和工作人員違規(guī)違法行為的法律責任，實際上就是通過及時對違規(guī)違法行為進行懲治，避免出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”，最大程度避免違規(guī)違法行為擴散。監(jiān)察制度的預(yù)防功能要想順利發(fā)揮作用，必須以懲戒為手段，同時，懲戒功能還是監(jiān)察制度得以執(zhí)行、法律權(quán)威得以保障的重要保證。當然懲戒的目的是為了教育挽救人。例如，某省紀委監(jiān)委在辦理一起省管干部案件時，發(fā)現(xiàn)某領(lǐng)導干部利用職務(wù)上的便利謀取私利，本應(yīng)予以嚴肅處理，但鑒于該領(lǐng)導干部能夠主動到省紀委交代組織未掌握的違紀問題、主動退還贓款、積極配合組織審查，且平時表現(xiàn)較好，最后按照“四種形態(tài)”的運用要求，給予該領(lǐng)導干部開除黨籍、行政撤職、降為主任科員的處理，起到了治病救人的良好效果。

(三)反饋功能

但凡公職人員行使公權(quán)力，就會被納入監(jiān)察對象中。通過對國家機關(guān)工作人員或者公職人員的活動過程及其結(jié)果進行監(jiān)督評價，進而作出反饋，不僅可以為決策層的領(lǐng)導提供咨詢建議，也可以為執(zhí)行層的工作人員改進工作和提高能力提供科學依據(jù)。[5]

(四)護航功能

護航功能主要體現(xiàn)在兩方面。其一是干部成長。嚴是愛，寬是害，對于干部嚴格管理、嚴格監(jiān)督，這是對干部成長最大的關(guān)心和愛護。正如一棵小樹，要想茁壯成長，必須要有人不斷修枝剪葉，在成長過程中不斷進行矯正。其二是政策落地。一項政策能否真正落地落實，離不開行之有效的監(jiān)督，尤其是落實一些事關(guān)深化改革方面的大政方略，更需要監(jiān)督。要想讓政策真正實施，必須監(jiān)督好干部在履職過程中能否一以貫之，能否嚴格按要求行事，對搞變通、打折扣的行為，加大問責力度。