高校招投標(biāo)過(guò)程監(jiān)督的法理探討*

左 益，何倫坤，蘇興文

(重慶文理學(xué)院 紀(jì)委監(jiān)察處，重慶 永川402168)

一、過(guò)程監(jiān)督：權(quán)力異化的遏制

所謂權(quán)力，是指某個(gè)主體能夠運(yùn)用其擁有的資源, 對(duì)他人發(fā)生強(qiáng)制性的影響力、控制力,促使或強(qiáng)迫對(duì)方按權(quán)力者的意志和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為或不作為[1]。權(quán)力在本質(zhì)上屬于公共的。但是公共權(quán)力本身又具有的天然的擴(kuò)張性，經(jīng)常發(fā)生公共本位的異化，成為掌權(quán)者尋租的工具。權(quán)力的公共性被徹底顛覆?！耙磺杏袡?quán)力的人必將永無(wú)止境的使用權(quán)力，直到遇到有界限的地方為止?！睘榉乐箼?quán)力的擴(kuò)張性，使其堅(jiān)守公共本位，人類(lèi)開(kāi)出了兩劑藥方：一是以權(quán)力遏制權(quán)力，一是以權(quán)利遏制權(quán)力。前者是在權(quán)力之上創(chuàng)設(shè)更大、更有權(quán)威的權(quán)力來(lái)控制權(quán)力，這是目前權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督適用的最常見(jiàn)、也是最有效的辦法。

在高校招投標(biāo)的過(guò)程中[注]本文的論述僅限定在公立高校的范疇內(nèi)。，高校內(nèi)部參與招標(biāo)事務(wù)的工作人員，如負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目管理的人員，物資采購(gòu)工作人員，負(fù)責(zé)物資價(jià)格的市場(chǎng)調(diào)查人員，資金預(yù)算編制人員，參與標(biāo)底的制作人員等，以及評(píng)標(biāo)人、投標(biāo)人等等都在不同層面掌握著不同的信息和資源，能夠?yàn)榱俗陨淼哪康倪\(yùn)用所擁有的資源對(duì)他人的利益產(chǎn)生影響和支配。也就是說(shuō)，這些人員都不同程度地掌握著大小不等的權(quán)力。由于經(jīng)濟(jì)人本性的驅(qū)使，這些掌權(quán)者都可能利用手中的權(quán)力，謀取個(gè)人利益最大化。

為遏制權(quán)力的濫用，高校在內(nèi)控機(jī)制方面，就有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)以更大、更獨(dú)立的權(quán)力對(duì)招投標(biāo)過(guò)程中的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。從高校內(nèi)部的現(xiàn)有組織資源來(lái)看，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)所擁有的專(zhuān)司行政監(jiān)察和黨紀(jì)監(jiān)督職責(zé)和地位，毫無(wú)疑問(wèn)是這一機(jī)制運(yùn)行的承載者和操作者。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)根據(jù)學(xué)校黨政的授權(quán)，依憑有關(guān)法律法規(guī)，以其擁有的相對(duì)獨(dú)立的更大更專(zhuān)門(mén)化的權(quán)力(監(jiān)察權(quán))，介入到招投標(biāo)過(guò)程中，對(duì)不同環(huán)節(jié)、不同層面的掌權(quán)者進(jìn)行監(jiān)視、督察和糾正，能給掌權(quán)者施以心理上的威懾，以外在壓力促其自覺(jué)形成內(nèi)在的自律約束力，打消作奸犯科，以權(quán)謀私的念頭。

二、過(guò)程監(jiān)督：公共財(cái)政資金使用效益性的保證

招投標(biāo)活動(dòng)，本身就是高校財(cái)政資金使用的一個(gè)重要途徑。之所以要采取招投標(biāo)的方式，其經(jīng)濟(jì)動(dòng)因在于通過(guò)招投標(biāo)將學(xué)校的公共管理工作職能社會(huì)化，通過(guò)招標(biāo)合同書(shū)等社會(huì)化的制度和機(jī)制，保證招投標(biāo)各方能夠充分博弈，降低財(cái)務(wù)成本，提高財(cái)政資金使用的效益，減少腐敗等不利益現(xiàn)象，獲得經(jīng)濟(jì)、管理和社會(huì)的綜合效益。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈理論，招投標(biāo)過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)不同的決策主體為了不同的利益需求的相互影響、相互選擇過(guò)程。在此過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)督約束機(jī)制不健全，同時(shí)基于經(jīng)濟(jì)人本性的驅(qū)使，各參與主體之間極易形成合謀行為。[注]關(guān)于招投標(biāo)過(guò)程的博弈論分析，文獻(xiàn)較多。限于篇幅，筆者在此不做列舉。這種行為可以分為三類(lèi)：一是高校參與招標(biāo)工作人員與投標(biāo)方之間合謀。如基建工程人員與招標(biāo)方合謀、采購(gòu)部門(mén)工作人員與招標(biāo)方合謀、具體物資使用部門(mén)工作人員與招標(biāo)方合謀等。常見(jiàn)行為如泄露標(biāo)的、介紹賄賂、傳遞信息、放寬驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。二是評(píng)標(biāo)人員與投標(biāo)方合謀。三是各投標(biāo)方之間合謀，常見(jiàn)行為如抬標(biāo)、圍標(biāo)等。

這三類(lèi)行為在整體上都表現(xiàn)為以學(xué)校的利益為謀取對(duì)象。這三種行為如得逞則學(xué)校成為最大的受損者，不僅敗壞高校的公務(wù)行為的廉潔性，還直接增加學(xué)校的財(cái)務(wù)成本。毫無(wú)疑問(wèn)，高校公共財(cái)政資金使用的效能必定降低。

提高高校公共財(cái)政資金使用的效能，防止招投標(biāo)中的合謀行為，過(guò)程監(jiān)督是利器之一。作為高校內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)有理由以獨(dú)立的權(quán)威，整合工會(huì)、教代會(huì)、退休教工等監(jiān)督資源，形成專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督力量，介入到標(biāo)底制定、資質(zhì)審查、市場(chǎng)材料核價(jià)、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)等過(guò)程中，充分發(fā)揮自己特有的問(wèn)詢(xún)、查詢(xún)、監(jiān)察和懲處的權(quán)力，查處投訴和違法違紀(jì)行為，在一定程度上預(yù)防上述合謀行為，促進(jìn)財(cái)政資金使用的公益性。

三、過(guò)程監(jiān)督：幫助高校擺脫公眾信任危機(jī)的推手

公立高校是國(guó)家投資舉辦的事業(yè)法人，屬于公益性組織。作為公益性組織，高校所承擔(dān)的為社會(huì)培養(yǎng)合格青年人才的使命，關(guān)系到民族的振興和祖國(guó)的未來(lái)。因此，高校的形象和行為受到更多的社會(huì)公眾的關(guān)注。

在我國(guó)高等教育大發(fā)展的過(guò)程中，高校產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，如擴(kuò)招帶來(lái)的規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量下滑、高收費(fèi)、學(xué)風(fēng)下滑和腐敗案件等一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題把高校推到社會(huì)的前沿，質(zhì)疑和非議不斷，在一定程度上損害了高校的公共形象，引發(fā)了高校的公眾信任危機(jī)。

盡管造成上述問(wèn)題的原因是復(fù)雜的，但是高校在內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制方面的缺失是造成高校公共形象損害的重要因素之一。毫無(wú)疑問(wèn)，從已披露的案件中，高校基建工程招投標(biāo)、大宗物質(zhì)儀器設(shè)備、教材采購(gòu)招投標(biāo)等領(lǐng)域已成為腐敗的高發(fā)地帶。這在一定程度上與高校內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制軟化、虛化有密切關(guān)系。因此，作為對(duì)高校內(nèi)控機(jī)制的一種完善和填充，紀(jì)檢部門(mén)對(duì)招投標(biāo)的全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督，以權(quán)力遏制權(quán)力，能夠減少權(quán)錢(qián)交易的發(fā)生，維護(hù)高校公共形象，化解高校信任危機(jī)。

四、過(guò)程監(jiān)督：招投標(biāo)過(guò)程封閉性的消解

一直以來(lái)高校在人們的心中是一個(gè)教書(shū)育人的象牙塔，一塊干凈圣潔之地。相對(duì)于社會(huì)和市場(chǎng)而言，高校形成了一個(gè)自閉的體系。雖然在市場(chǎng)化過(guò)程中，這種自閉有所減弱，但是并沒(méi)有從根本上改變。

受此浸染，作為高校管理行為之一的招投標(biāo)活動(dòng)，也具有封閉性特點(diǎn)。如在基建工程招投標(biāo)組織實(shí)施過(guò)程中，由于職能分工，一般由基建工程部門(mén)、總務(wù)部門(mén)、校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門(mén)等相對(duì)固定的行政部門(mén)來(lái)操作，其他管理部門(mén)和廣大教職工知之甚少。同時(shí)，由于招投標(biāo)活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性等特點(diǎn)，使之又天然具有一種對(duì)外界的排斥性，如標(biāo)的保密性、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的保密性等特殊的行業(yè)性要求。這些特點(diǎn)又進(jìn)一步凸顯了高校招投標(biāo)的封閉性。這種自閉在一定程度上導(dǎo)致了高校招投標(biāo)的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。高校的腐敗現(xiàn)象一度比較突出與之有相當(dāng)關(guān)系。

現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求之一在于，教授治校、民主管理。而民主管理的實(shí)施路徑主要是公眾參與。就我國(guó)高校而言，目前落實(shí)公眾參與的機(jī)制有教代會(huì)、工會(huì)等，就理論上看，教代會(huì)代表有權(quán)對(duì)學(xué)校一切重大事項(xiàng)的決策和實(shí)施監(jiān)督，包括對(duì)基建工程項(xiàng)目和大宗物資設(shè)備的招投標(biāo)活動(dòng)。但是，由于現(xiàn)行制度缺乏具體操作細(xì)則，以及代表的非專(zhuān)職化，導(dǎo)致代表監(jiān)督的虛化和軟化。因此，有必要針對(duì)這種監(jiān)督空缺予以彌補(bǔ)。

同時(shí)，根據(jù)公共行政的觀(guān)點(diǎn)，只要有公共生活存在，便有維護(hù)公共秩序和安全的公權(quán)力的存在，而權(quán)力要為公共所用，必須杜絕權(quán)力封閉，使之運(yùn)行過(guò)程透明，接受公眾監(jiān)督。正如西方法諺所言，燈光是最好的警察，陽(yáng)光是最好的防腐劑。封閉性恰恰成為權(quán)力腐敗的面紗。

基于上述，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)牽頭的過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，能夠較好地彌補(bǔ)上述民主監(jiān)督機(jī)制的不足，刺破招投標(biāo)過(guò)程的封閉性面紗?！饵h章》和《行政法》確立的高校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和制度化的監(jiān)督檢查權(quán)威，使得紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)具有相對(duì)于高校的獨(dú)立的“外部人”身份和權(quán)威，有理由以公共利益代理人身份介入到招投標(biāo)封閉過(guò)程中，將招標(biāo)過(guò)程與外界溝通起來(lái)，從而打破這種自封體系，消解自閉形成的阻隔作用，還原高校招投標(biāo)活動(dòng)的公共行為本質(zhì)，保證權(quán)力運(yùn)行透明，防止腐敗。

五、完善：對(duì)過(guò)程監(jiān)督“悖論”的破解

需要指出的是，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)介入招投標(biāo)過(guò)程，容易形成裁判員與運(yùn)動(dòng)員的悖論問(wèn)題。[2]在具體實(shí)務(wù)工作中，筆者經(jīng)常遇到針對(duì)此悖論的質(zhì)疑。

筆者以為，從理論上講，這種裁判員與運(yùn)動(dòng)員的悖論是存在的。在實(shí)踐中亦有個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察干部利用這種職務(wù)便利尋租的腐敗案例發(fā)生。但是任何一種機(jī)制和體制永遠(yuǎn)處于一種耗散結(jié)構(gòu)狀態(tài)，有完善的必要和理由。這也是事物發(fā)展的動(dòng)力之所在。因此，為進(jìn)一步完善過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，提升監(jiān)督的效率，應(yīng)針對(duì)悖論所揭示的漏洞，找到修復(fù)的路徑。

由于過(guò)程監(jiān)督在本質(zhì)上是一種以權(quán)力抑制權(quán)力的辦法，因此，從權(quán)力監(jiān)督的理論來(lái)看，“悖論”破解的關(guān)鍵還在于要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆謾?quán)制衡機(jī)制，分權(quán)是基礎(chǔ)。在招投標(biāo)過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)介入招投標(biāo)交易過(guò)程的目的在于，以獨(dú)立的行政權(quán)力對(duì)交易權(quán)力進(jìn)行監(jiān)視和督察，維護(hù)公共利益。因此，首要的分權(quán)在于，要在紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力與交易權(quán)力之間形成阻隔，即，嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)督者不能夠享有交易權(quán)，其行為界限止于對(duì)被監(jiān)督方有沒(méi)有按照相關(guān)法律和學(xué)校內(nèi)部控制程序來(lái)運(yùn)作。如，在公開(kāi)招標(biāo)程序上，監(jiān)督投標(biāo)方是否符合法定的人數(shù)，否則，有權(quán)宣布招標(biāo)程序無(wú)效。再如，在評(píng)標(biāo)階段，監(jiān)督方有權(quán)列席會(huì)議，對(duì)評(píng)議人是否綜合考慮了多方因素，客觀(guān)公正地進(jìn)行了評(píng)議進(jìn)行監(jiān)督，而不能發(fā)表評(píng)議意見(jiàn)。又如，在材料核價(jià)階段，監(jiān)督方有權(quán)參加市場(chǎng)調(diào)查行為，監(jiān)督核價(jià)人員是否充分全面調(diào)查，并對(duì)所核價(jià)位進(jìn)行全面見(jiàn)證，但不能決定交易價(jià)格，等等。

同時(shí)，根據(jù)制衡理論，還應(yīng)該設(shè)計(jì)交易方對(duì)監(jiān)督方的監(jiān)督機(jī)制。在招投標(biāo)過(guò)程中，參與的各方主體之間博弈就是最好的制衡，應(yīng)該發(fā)揮這種制衡，設(shè)計(jì)規(guī)則鼓勵(lì)其他交易方對(duì)監(jiān)督方進(jìn)行監(jiān)督，如舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。

為保證上述分權(quán)規(guī)則能夠被遵守，還應(yīng)該設(shè)計(jì)針對(duì)監(jiān)督人員的違規(guī)行為的嚴(yán)厲的責(zé)任追究機(jī)制，增大其違法成本，使其在經(jīng)濟(jì)上得不償失，名譽(yù)上身敗名裂，對(duì)其形成有效威懾。

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