重慶市農(nóng)民工子女教育問題與對策*
——以重慶市南岸區(qū)和奉節(jié)縣為例

田靜，王洪武

重慶市農(nóng)民工子女教育問題與對策*
——以重慶市南岸區(qū)和奉節(jié)縣為例

田靜1，王洪武2

(1.重慶工商大學學報編輯部，重慶400067；2.重慶工商大學計算機與信息工程學院，重慶400067)

以重慶市都市發(fā)達經(jīng)濟圈南坪及三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)奉節(jié)（國家級貧困縣）的農(nóng)民工子女作為研究對象，通過調(diào)查訪談法和文獻查閱法，對重慶市農(nóng)民工子女的教育現(xiàn)狀進行了調(diào)查，探討了目前農(nóng)民工子女教育存在的主要問題，進而分析了問題產(chǎn)生的原因，并嘗試提出了解決問題的思路。

重慶；農(nóng)民工子女；教育；南岸區(qū)；奉節(jié)縣

隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,大城市對勞動力資源的需求迅猛增長,提供了大量新的就業(yè)機會。數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力離開土地進入城市謀生,這些沒有城市常住戶口,從事各種非正規(guī)的生產(chǎn)、服務式經(jīng)營的農(nóng)村人口,簡稱農(nóng)民工,而隨他們進城的6-14周歲的子女則稱為農(nóng)民工子女。目前重慶市有流動人口近百萬，僅南岸區(qū)流動人口就超過13萬人，并呈上升趨勢，同時，家庭化流動趨向越來越明顯，隨父母進入城市的適齡入學農(nóng)民工子女也越來越多?；诖?，本文對重慶市農(nóng)民工子女的教育問題進行了探討，旨在為解決重慶市農(nóng)民工子女的入學問題提供一些幫助。

一、研究方法

以調(diào)查訪談法和文獻查閱法為主，對重慶市南岸區(qū)和奉節(jié)縣的農(nóng)民工子女教育現(xiàn)狀進行了調(diào)研。南岸區(qū)是重慶市主城區(qū)之一，屬都市發(fā)達經(jīng)濟圈，文化、經(jīng)濟都較發(fā)達；奉節(jié)是一個國家級貧困縣，屬三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，文化、經(jīng)濟都相對較落后。由于文化、經(jīng)濟程度的不同，將直接影響到農(nóng)民工子女與他們所在城市兩者間的相互認同，因此以南坪、奉節(jié)為調(diào)查地具有一定的代表性。

二、重慶市農(nóng)民工子女教育現(xiàn)狀

1.重慶市農(nóng)民工子女入學政策及途徑

（1）入學政策。就近到教委指定的學校入學讀書免交借讀費，并享受與區(qū)內(nèi)學生一視同仁的學習條件。當然必須擁有三證，即：用工證（個體工商營業(yè)執(zhí)照、勞動用工合同、攤位租賃合同等）；暫住證（市公安局頒發(fā)的區(qū)內(nèi)暫住證和居委會的實際居住地證明）；直系親屬身份認證（戶口、出生證、獨生子女證等）。但如果不在其指定的服務區(qū)和學校就讀，仍按借讀規(guī)定辦理，即：小學交1500元/學年，中學2500元/學年的借讀費。

（2）入學途徑。大部分子女在家鄉(xiāng)讀書；在公立中小學借讀是就學的主要形式；少部分在民辦、私立學校就學；少數(shù)農(nóng)民工兒童少年失學在家。

2.重慶市農(nóng)民工子女入學存在的主要問題

（1）城市公辦學校有限，農(nóng)民工子女入學途徑單一。由于重慶市沒有專門的農(nóng)民工子弟學校，所以農(nóng)民工孩子主要以入讀城市公辦學校為主。而城市教育資源的緊張，又使得公辦學校在接納農(nóng)民工子女時力不從心。按市教委的規(guī)定，每個班級人數(shù)最多不超過56人（國家規(guī)定小學每個班控制在46人），但我市小學、初中“大班額”現(xiàn)象嚴重，有的班額竟高達100人以上。據(jù)市教委發(fā)展規(guī)劃處統(tǒng)計，2006年，全市小學56人及以上的教學班有14032個，占小學總班數(shù)的23.34%，大大高于全國平均水平（全國2006年為13.98%），比全國高9.36個百分點，高居全國第二位。而全市初中56人及以上的教學班有11884個，占全市初中總班數(shù)的比例高達52.97%，比全國平均水平（全國2006年為46.62%）高出6.35個百分點，在全國排在第11位，在西部排在第6位，且初中“大班額”現(xiàn)象還有擴大之勢。

又據(jù)重慶市農(nóng)調(diào)隊的調(diào)查，目前奉節(jié)全縣生均占地面積有11.6 m2，而城區(qū)小學占地面積為68252 m2，小學生10532人，生均占地只有6.48 m2；城區(qū)小學校舍面積33190 m2，生均只有3.15 m2。若按全縣平均數(shù)和教育部建標（2002）102號《城市中小學校校舍建設標準》計算，目前奉節(jié)縣城小學實際需要占地面積122161 m2，尚差53909 m2，校舍需要87706 m2，尚差54516 m2；學校容量不足直接導致大班額現(xiàn)象極為嚴重，城區(qū)小學班數(shù)161個，其中66人以上的大班占85個，城區(qū)正住戶口自身入學矛盾顯得很突出。

此外，新近公布的接納民工子女學校也存在容量問題，在接收農(nóng)民工子女入學后，許多班級增加到60多人，達到超飽和狀態(tài)，給學校的安全帶來隱患，同時也給學校的管理和老師授課等方面增加了不小的難度。

（2）家庭收入偏低，影響孩子入學。重慶農(nóng)民工家庭平均月收入基本在800～1000元，在月收入中除去房租費、家庭生活開支外，所剩非常有限。再加上農(nóng)民工家庭一般都是多子女家庭，使得家庭負擔更加沉重。

（3）民工自身的穩(wěn)定性差，不利于孩子接受正常教育及學校管理。根據(jù)學校辦學規(guī)則，學校生源應保持相對穩(wěn)定，以保證學校正常的招生秩序。按政策，農(nóng)民工子女應在其流入地就近入學，但由于農(nóng)民工四處打工，常常居無定所，其子女也只有隨之遷徙，使其在校學生的鞏固率不高，不僅學籍管理困難，影響學校的正常教育教學秩序，而且還影響了孩子的正常學習，導致學齡兒童不能按時入學，缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，甚至造成輟學、復讀。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近40%的農(nóng)民工子女8～9周歲才上小學，這一現(xiàn)象在女孩子身上更加明顯。

（4）居住環(huán)境不好，影響孩子學習。多數(shù)農(nóng)民工到城里居住簡陋、擁擠，有些甚至是住工棚，孩子缺乏最基本的學習條件和學習環(huán)境。據(jù)調(diào)查，很多民工都是幾戶人合租一套房子（一套50多m2的房子要住十多人），且多以老鄉(xiāng)群居，非常不利于孩子的學習和認知。

（5）“三證”的入學手續(xù)繁雜，農(nóng)民工身份的認定困難。按現(xiàn)行規(guī)定，南岸區(qū)目前要求農(nóng)民工子女入學必須持有用工合同(或營業(yè)執(zhí)照)、暫住證、身份證、學籍聯(lián)系表、戶口簿等證明文件，否則學校有權拒絕不具備上述條件的學生入學。一些農(nóng)民工由于遠離家鄉(xiāng)，工作繁忙，無暇回鄉(xiāng)取戶口簿等證明文件而影響孩子的入學。還有一些流動人口(如棒棒、游攤及一些自由職業(yè)者)的子女也無法入學，被排斥在政策之外，因為沒有與用人單位簽訂的合同。此外，還有一些進城農(nóng)民工的身份不易區(qū)分。按一般理解，農(nóng)民工應是來自農(nóng)村且在城區(qū)務工的農(nóng)民，現(xiàn)實中證明其來自農(nóng)村不難，但務工這個概念相對廣泛，農(nóng)民工行為具有流動性、暫時性、季節(jié)性，有長期在城區(qū)從事經(jīng)營活動和務工的農(nóng)民工，也有農(nóng)閑時進城務工的農(nóng)民工。如果都稱農(nóng)民工，則其子女都可以在城區(qū)解決入學問題，城區(qū)學校相對優(yōu)越的育人環(huán)境和師資對廣大農(nóng)民工來說將成為子女入學首選，這必將打破原有學校布局，使農(nóng)村一些小學生源不足，并對城區(qū)教學帶來更大的壓力。故農(nóng)民工身份難界定、由誰界定，子女身份則更難核實等問題使進城農(nóng)民工子女入學問題更是難解決。

（6）受學校、地方財力及政策的限制，交借讀費入學仍然存在。盡管部分農(nóng)民工子女享受到了與城市學生一視同仁的待遇，但仍然有部分農(nóng)民工子女是在交了擇校費后就讀的，除在非指定學校就讀的外，另一些雖然是在指定學校就讀，但由于各種原因，如證明不全、不符合國家計劃生育政策或?qū)W校經(jīng)費緊張等而沒有享受到免交擇校費的待遇。

對接納農(nóng)民工子女入學的學校來說，客觀上都存在著學校擴容、新增教學設備、增加教師編制等棘手問題，這必將增大當?shù)貙W校和地方的財政負擔。調(diào)查顯示，已就學的流入人口子女中，有55.7%的學費比市民子女高。如流入人口子女就讀南岸珊瑚小學要比戶籍市民子女多交1.5萬元。這對于低收入，非一個學齡兒童的農(nóng)民工家庭來說，這道“門檻”顯得太高了。

再以奉節(jié)縣城為例，如果要滿足規(guī)劃標準（按全縣平均數(shù)和教育部建標（2002）102號《城市中小學校校舍建設標準》計算），目前城區(qū)學校校舍尚差54516 m2，按新建校舍580元/m2計算，僅此一項需要政府投入資金3162萬元，這對于一個國家級山區(qū)貧困縣來說是難以實現(xiàn)的。

3．重慶市農(nóng)民工子女教育存在問題的主要原因

根本原因是：源于我國建立社會主義市場經(jīng)濟進程中人口的社會流動性日益增強與教育接納性不足之間的矛盾。主要表現(xiàn)為：

（1）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和城鄉(xiāng)之間人均收入的巨大差距，是直接造成大規(guī)模農(nóng)民工涌入，導致農(nóng)民工子女入學難問題產(chǎn)生的根源。

（2）教育資源分配的城鄉(xiāng)不均等現(xiàn)象是造成城鄉(xiāng)教育差距的主要原因，也是農(nóng)民工子女進城入學的吸力。

（3）戶籍的二元制是造成城鄉(xiāng)教育二元化的基本原因，而地方城市戶籍是享受城市良好教育設施及高水平教育普及的主要依據(jù)。

（4）義務教育實行地方負責、分級管理的體制和地方政府是籌措經(jīng)費、設置學校主要部門的資源配置方式與農(nóng)民工子女居住地與戶籍所在地相分離的特點發(fā)生矛盾和碰撞。

（5）收取借讀費或贊助費與農(nóng)民工家庭經(jīng)濟狀況的低下、無力支付之間的矛盾。

（6）“流動兒童少年就學以流入地管理為主”、“農(nóng)民工子女負擔的學校收費項目和標準將與當?shù)貙W生一視同仁”等政策與教育經(jīng)費的匱乏（國家對義務教育的投入不足、地方政府經(jīng)費困難、學校經(jīng)費短缺）之間的矛盾。

（7）親情與跳“農(nóng)”門之心與農(nóng)民工自身條件不足、城市教育資源有限之間的矛盾。

（8）流動人口宏觀管理體制的不健全，使得當?shù)亟逃块T無力監(jiān)督農(nóng)民工適齡兒童少年義務教育的狀況。

三、解決農(nóng)民工子女教育問題的主要對策

1.正確認識農(nóng)民工子女的教育問題

首先是要認識到教育是“全民教育”。我國《義務教育法》明確規(guī)定：國家、社會、學校和家庭應依法保障適齡兒童少年接受義務教育的權利。因此，農(nóng)民工子女享有平等的受教育的權利。

其次，要正視城市容納部分外來人口的必要性和必然性。農(nóng)民工是城市建設與生活中不可缺少的一個組成部分，他們?yōu)槌鞘械慕?jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻，是城市的合法納稅人，按照納稅人權利與義務相統(tǒng)一的原則，他們理所當然應該獲得城市的公共福利，其子女自然享有城市教育設施的權利，政府義不容辭地有為他們提供教育的責任。

再次，應充分認識農(nóng)民工子女就學與重慶市長遠發(fā)展的關系，從長遠計，這是一個關系到民族素質(zhì)，國家團結，社會進步與發(fā)展的具有戰(zhàn)略意義的重大問題。

2.政府適當調(diào)整宏觀政策，縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)全民共同富裕

地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是產(chǎn)生龐大流動人口的主要原因之一，影響民工潮持續(xù)和發(fā)展規(guī)模的另一個重要原因就是城鄉(xiāng)之間的人均收入差距。而農(nóng)民工外出的主要目的是經(jīng)濟利益，因此，從長計議，政府應適當調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策，通過加大對農(nóng)業(yè)的投入，力爭達到總投入的10%（按國際經(jīng)驗，當人均國民生產(chǎn)總值由300美元向1200美元過渡時，農(nóng)業(yè)投資占總投資的比重不應低于10%，而我國目前的經(jīng)濟發(fā)展正處于這個水平）；實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，調(diào)整現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分配政策和工農(nóng)分配政策（主要是加大向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜的力度）；提高農(nóng)業(yè)比較效益（如：實施農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營政策，建立和健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，讓務農(nóng)經(jīng)濟效益較務工有明顯提高）等宏觀經(jīng)濟政策的適當干預，減少農(nóng)村勞動力的大量外出，使其保持合理的流動，且從資金（如增加農(nóng)業(yè)貸款）、人力資源等諸多方面大力扶持農(nóng)村及落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，縮小差距，逐漸實現(xiàn)全民富裕。事實上，只有當?shù)貐^(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平縮小到一定差距時，才能有效地扼制龐大的人口單向流動，把進城農(nóng)民工子女的就學壓力減少到流入地可承受的程度。

3.建立農(nóng)民工子女教育監(jiān)控和研究機制，加強對農(nóng)民工及其子女就學工作的管理

為貫徹落實國務院關于解決流動兒童少年接受義務教育的精神，為農(nóng)民工子女創(chuàng)造平等、寬松、優(yōu)越的教育環(huán)境，必須成立專門的領導協(xié)調(diào)小組，在政府統(tǒng)一領導下，教育、公安、工商、勞動、物價、財政等各部門密切配合，齊抓共管，共同探索適應“就地入學”的管理服務機制。同時，加強與各省市相關組織的合作與交流，開展聯(lián)合研究。包括：挖掘現(xiàn)有公辦學校教學資源，興辦專門招收農(nóng)民工子女的公辦學校；將農(nóng)民工子女納入教育招生計劃，實施農(nóng)民工子女入學關愛行動；改革戶籍制度，破除城市學生與農(nóng)村學生的界限；降低城市農(nóng)民工子女入學的門檻，確保農(nóng)民工適齡子女能在城市中接受正規(guī)的、連續(xù)性的教育；不斷總結已有經(jīng)驗，并結合新出現(xiàn)的問題進行實驗，不斷地增強義務教育辦學體制的接納性。

4.加強農(nóng)民工計劃生育工作的管理，遏止超生現(xiàn)象

計劃生育是基本國策，也是農(nóng)民工致富的重要途徑，不可等閑視之。據(jù)計生部門的調(diào)查統(tǒng)計，現(xiàn)在超生的人口幾乎都是外出務工農(nóng)民造成的。為此，必須加強對農(nóng)民工家庭生育的監(jiān)控。通過建立“社區(qū)居委會、計生專干、居民小組長、樓院長”四級管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)人口和計劃生育工作的重心下移；建立社區(qū)計劃生育協(xié)會，建立起有“協(xié)會、會員小組、會員”三級群眾的工作網(wǎng)絡；建立“區(qū)級生殖健康服務中心，開發(fā)區(qū)建立生殖健康服務分中心，社區(qū)建立計劃生育衛(wèi)生室”的三級技術服務網(wǎng)絡，從而將進城務工農(nóng)民的計劃生育工作落到實處。

5.加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革，為農(nóng)民工子女上學掃清制度障礙

農(nóng)民工子女上學之所以成其為一個“問題”，從根本上說，是現(xiàn)行不合理的城鄉(xiāng)分離的戶籍制度造成的。中國“二元”結構戶籍制度是造成農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口享有不平等權利的根源。農(nóng)民工及其子女雖然在城市工作、居住和生活，但因沒有所在城市的戶口，故不能享受市民待遇，這種事實上的不平等，衍生出了義務教育的二元結構。因此，必須加快戶籍制度改革，完善身份證管理制度，建立自由遷徙、自主定居、籍隨人走、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度。農(nóng)民工只要在城市居住一定時間，就可以自由申請所在城市的戶口，并享有當?shù)厝丝谄降鹊拇觥?/p>

6.加強職業(yè)教育，大力培訓農(nóng)民工和吸納農(nóng)民工子女

農(nóng)民工子女初中輟學率較高，與他們成績差、升學無望（高中、尤其是大學）有很大關系。由于沒有一技之長，許多農(nóng)民工只能盲目地在大城市頻繁轉移，掙取微薄的工資。據(jù)重慶市勞動和社會保障局的調(diào)查，近年來，我市技校來自農(nóng)村的學生已達90%以上，技校畢業(yè)生的就業(yè)率已超過97%。目前我市的技術人才，特別是高技能人才依然緊缺，只占全市職工人數(shù)的2%，低于全國3.5%的水平。又據(jù)市勞務辦提供的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過培訓后的農(nóng)民工務工收入比未經(jīng)培訓的農(nóng)民工高30%以上。而目前重慶農(nóng)民工受過專業(yè)培訓的僅占6.5%，其培訓空間是很大的。因此，大力發(fā)展職業(yè)教育，有利于提高農(nóng)民工的素質(zhì)和競爭力，改善其工資收入，并可為城市發(fā)展提供相應的技術人才。

7.制定相應的政策法規(guī)，保證農(nóng)民工子女能夠獲得最低限度的義務教育

農(nóng)民工子女教育問題的癥結在于教育經(jīng)費。為此，國家必須增加教育經(jīng)費，以解決義務教育階段學校辦學所需的各種費用，并對現(xiàn)行義務教育的教育投入與管理體制進行調(diào)整，如實行“中央與城市兩為主”的方針，合理分攤農(nóng)民工子女的教育成本，減輕地方的財政負擔，這即可解決地方利益之間的矛盾，又有利于調(diào)動學校接納農(nóng)民工子女的積極性。同時，重慶市政府也應努力加大義務教育階段的經(jīng)費投入，以增強公辦學校接納農(nóng)民工子女的能力，并從政策上逐步降低農(nóng)民工子女入學的“門檻”，簡化入學手續(xù)，降低或取消“借讀費”、“贊助費”，盡量減輕義務教育階段農(nóng)民工子女家庭的經(jīng)濟負擔；并在市區(qū)內(nèi)不斷地增加招收農(nóng)民工子女的學校，加強對城區(qū)各中、小學收費監(jiān)管的力度，確保農(nóng)民工子女在入托、入學上與市民享受同等政策，一視同仁，就近入學。

四、結論

（1）農(nóng)民工子女的義務教育問題是城鄉(xiāng)流動中出現(xiàn)的一個社會問題，而戶口的二元結構則是農(nóng)民工子女難以享受城市學生公平教育權利的根本原因。

（2）農(nóng)民工子女的基礎教育邊緣化，表現(xiàn)為：農(nóng)民工子女的基礎教育被排斥在城市和鄉(xiāng)村教育的體制之外；農(nóng)民工子女的義務教育有失公平，表現(xiàn)為：身在城市工作，且參加納稅的農(nóng)民工，其子女卻無法享受與市民子女一樣的、平等的城市教育資源。

（3）重慶市中小學“大班額”現(xiàn)象突出，制約了農(nóng)民工子女的入學；低收入農(nóng)民工子女就學問題成了難點，而無法就學的農(nóng)民工子女對其自身及社會經(jīng)濟的發(fā)展都會產(chǎn)生不利影響。

（4）重慶地方政府、教育主管部門對農(nóng)民工子女就學的態(tài)度是積極的，但由于諸多因素的制約，完全敞開城市公辦學校、取消收取借讀費的入學政策尚不能放開。

（5）國家與地方政府都應該加大義務教育的投入，國家應早日實現(xiàn)政府教育投入占GDP“4%的承諾”，以解決義務教育階段學校辦學所需的各種費用，這是解決農(nóng)民工子女義務教育問題的最徹底、最完善的方法。

困難與希望同在，盡管全面解決農(nóng)民工子女入學還存在許多問題，不能一蹴而就，但令人欣慰的是農(nóng)民工子女的教育問題已得到了全社會的共同關注，相信在不久的將來，農(nóng)民工子女的入學問題能得到滿意的解決。

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（責任編輯：楊睿）

Peasant-worker children education of Chongqing and its countermeasures

TIAN Jing1,WANG Hong-wu2
(1.Editorial Office,Journal of Chongqing Technology and Business University,Chongqing 400067;2.School of Computer Science and Information Engineering,Chongqing Technology and Business University,Chongqing 400067,China)

By using the peasants’children of Nanping of Chongqing Metropolitan Circle and Fengjie County of Three Gorges areas as objective,by using survey and communication and literature,this paper investigates the status quo of the education of the children,discusses the problem of the education of the children,analyzes the cause for the problem,and tries to give suggestions.

Chongqing;peasants’children;education;Nanan District;Fengjie County

G527.719

A

1672－0598(2009)02-0078-05

10.3969/j.issn.1672-0598.2009.02.016

2008-06-20

田靜(1964-)，女，云南個舊市人，碩士，重慶工商大學學報編輯部，副編審，從事“三農(nóng)”問題及編輯學的研究。