和諧社會中制度公正的構建*

吳志斌

(重慶工商大學 應用技術學院,重慶市 400067)

自改革開放以來，我國社會經濟迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。但由于種種原因，社會發(fā)展不平衡，貧富差距拉大，社會矛盾突出，社會不和諧的因素日漸突顯。中共十七大提出民主政治建設，黨和國家應勢提出了構建社會主義和諧社會戰(zhàn)略，以解決以上問題。社會主義和諧社會的構建是一個系統(tǒng)的工程，是一項宏偉的目標，需要長期努力。和諧社會的構建離不開制度的保障，構建和諧社會以制度公正為前提。

一、何謂制度公正

制度是國家行政管理機關為加強對國家事務、公共事務、社會事務進行管理而進行的抽象行政行為，具有鮮明的政治性。國家行政管理機關是制度制定的權力機關，制度在管理轄范圍內具有強制性，一旦實施即具有效力，是單方行政行為，鑒于此，制度要求公正，特別是和諧社會的構建對制度公正提出更高的要求。

制度公正是指規(guī)范化、定型化了的正式行為方式與交往關系結構的公正性，包括制度的公平與正義兩個方面。制度公正本身有兩種個有微妙差別的理解：一是指制度的公正，強調制度本身應當是公正的；二是指公正的制度化，強調公正的理念與要求應當具體化為制度，在揭示制度化了的公正才是具有真實客觀性的公正，制度運行的過程必須公正，即在制度運行過程中應該嚴格遵守制度的規(guī)則和程序，防止個人的主觀隨意性。

二、和諧社會蘊含著制度公正的必然訴求

(一)制度公正是構建和諧社會的基礎與保障

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。良好的制度首先表現(xiàn)為公正，公正是社會制度的倫理要求，而且是社會制度的首要價值。羅爾斯在《正義論》中說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣，一種理論，無論多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效優(yōu)選法和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”這說明了良好的制度對促進社會和諧、有序、積極、健康發(fā)展的作用。

從管理心理的角度看，管理都是從制度開始的，管理的目標和要求通過制度體現(xiàn)出來，民眾將制度作為行動的原則和要求進行認知；基于這種認知形成相應的情感態(tài)度體驗，將制度精神及原則為作判斷是非善惡的標準，對符合制度精神的“善”與“是”的現(xiàn)象和行為給予積極肯定的情感態(tài)度，反之則給予否定態(tài)度；長期以來形成較為持久相對穩(wěn)定的內心態(tài)度與傾向，這形成了與之相應的信念，在這種信念指引下促使個人的行為與制度的要求相契合，形成與之相適應的行為；這種行為長期堅持并穩(wěn)定下來最后形成習慣，這樣由外在的制度要求轉化為人們的個人行為，實現(xiàn)了管理目標。從以上管理過程來看，制度的原則和精神決定人們的行為傾向，只有公正的制度才可能出現(xiàn)公正的行為，而社會公正是依靠管理者和民眾的具體行為來實現(xiàn)的，因此，制度公正是保障社會公正的前提與基礎，制度公正是和諧社會的保障。

(二)制度公正是構建和諧社會的目標與導向

中國改革開放的總設計師鄧小平同志曾說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！边@充分說明了制度的調節(jié)、導向作用。一方面，公正制度的建立是和諧社會構建中政治民主的體現(xiàn)；另一方面，制度執(zhí)行過程中的公正是構建和諧社會的目標和任務。制度公正能夠極大地提高人民當家做主的意識，激發(fā)主人翁的責任感，自覺履行義務，維護社會制度，提高人們參政議政的熱情與積極性，促進民主政治的有效運行，為和諧社會的構建提供重要的政治保障。公正的制度能合理分配社會資源，協(xié)調社會利益，化解社會矛盾，增強凝聚力，促進社會良性發(fā)展，推動社會向和諧的目標邁進。

(三)制度公正是構建和諧社會的現(xiàn)實需要

目前我國社會中存在著一些與和諧社會不相適應的現(xiàn)象如：城市與農村之間、地區(qū)之間發(fā)展極不平衡，隨著社會經濟的發(fā)展，其差距在不斷擴大；收入再分配機制不健全，居民收入差距拉大，早已超出了基尼系數(shù)的警戒線，已呈現(xiàn)出兩極分化趨勢；優(yōu)質教育資源缺乏，造成教育機會不公；社會保障體制不健全，勞動與就業(yè)機會不公平；沒有有效的權力制約機制，致使權力機關權力濫用造成不公正等等。這些都與社會主義社會的宗旨不相符，相背于和諧社會的要求。我國需盡快建立完善的制度體系，并健全制度實施的監(jiān)督與保障體系，以促進社會和諧發(fā)展。

三、公正制度的構建

(一)制度建設要以科學發(fā)展觀為指導

任何制度的建設都有貫穿其中的靈魂與指導思想，中共十七大明確指出，新時期深入貫徹落實科學發(fā)展觀，具體落到實處在制度建設中要貫徹落實科學發(fā)展觀，制度實施中要充分體現(xiàn)科學發(fā)展觀的具體要求。

1．要做好統(tǒng)籌兼顧的戰(zhàn)略性規(guī)劃，制度建設要具有可持續(xù)性。在制度建設中，要加強對經濟、能源、衛(wèi)生、教育、就業(yè)等涉及國家發(fā)展和民生的重大領域的研究，作出較長時期的發(fā)展規(guī)劃，作出發(fā)展的戰(zhàn)略。要消除制約社會經濟發(fā)展和人的全面發(fā)展的體制性障礙；正確處理好效益與公平的關系，切實實現(xiàn)從管理型政府向服務型政府的職能轉變。制度建設要具有戰(zhàn)略目標，更要有實施目標的步驟與計劃，要做到制度可持續(xù)性。要防止制度建設中的急功近利等短期行為，以免引導社會民眾盲目適從，疲于應付，消耗資源，引發(fā)社會矛盾，與科學發(fā)展觀相違背，不利于和諧社會的建設。

2．制度建設要以人為本，重視人文關懷。科學發(fā)展觀的核心和靈魂是堅持以人為本，落實到現(xiàn)實就是制度建設必須堅持以人為本。傳統(tǒng)的管理以管理者為中心，廣大民眾是被動遵循管理者是制度及意志，這樣的管理理念在制度實施中加重被管理者的義務，輕視民眾的權利；管理者加重權力使用輕視民眾權益，執(zhí)行制度不夠民主；重名譽輕民利、走過場等。管理中表現(xiàn)為“扣帽子”、“以罰代管”，出現(xiàn)“事難辦、理難求、冤難申”的情況。長期以來干群關系緊張、情緒對立、行動對抗。在民主政治背景下的制度建設要徹底扭轉并改變這種局面，制度建設要以廣大民眾為中心，充分體現(xiàn)廣大民眾是社會建設和發(fā)展的主體力量，以切實解決廣大民眾的切身利益為出發(fā)點，充分尊重和保護他們的利益，要充分聽取群眾的意見，讓廣大群眾參加到制度的建設中來，讓以人為本體現(xiàn)在制度建設中。

3．制度要減少自由裁量的范圍與幅度。自由裁量有利于充分發(fā)揮制度實施中具體情況具體分析的科學、民主精神，充分體現(xiàn)制度設計的以人為本。但是，自由裁量的范圍和幅度過大，管理者在實施時掌握的尺度不同，相同或相似的情況而出現(xiàn)不同的結果，反而又會導致制度實施中的不公正，有悖于制度設計的初衷。從民主政治建設與和諧社會構建的要求看，要盡量減少制度的自由裁量的使用，同時加大制度實施中的監(jiān)督體系建設。

(二)、制度決策要科學、民主

制度的決策過程要做到科學、民主，必須是理性的。在現(xiàn)實中，制度的決策過程存在著不少非理性的因素。公正的制度的決策過程是科學、民主的，必須防止并避免非理性的決策行為。

1．避免主觀主義決策。這種制度決策缺少基本的調查研究，沒有現(xiàn)實的可靠依據(jù)，制定什么制度，制定什么樣的制度全憑領導者主觀決定，將領導者個人的意志上升為集體的意志。制度內容嚴重脫離實際，與客觀不符；更為甚者將領導者個人的世界觀、人生觀、價值觀轉化為制度的價值取向；將個人的利害得失、利益追求與偏好以制度體現(xiàn)出來，這樣制度則成了部分人維護個人利益的工具?？茖W民主的制度決策必須堅決防止主觀主義決策行為。

2．避免教條主義決策。決策者不充分考慮現(xiàn)實實際情況，嚴格按照教條辦事，不敢越雷池半步。這樣制定出的制度與現(xiàn)實實際相脫離，主觀愿望與客觀現(xiàn)實相分裂。教條主義制度決策在我國曾有過慘重的教訓。如革命年代中共一味聽從蘇聯(lián)共產國際的指示及命令，為中共革命造成不必要的失?。徊患优械厝P吸收馬克思主義全部內容，照搬蘇聯(lián)社會主義模式造成不必要的損失與代價。這些都告訴我們，任何制度的決策，都必須一切從實際出發(fā)，將理論聯(lián)系實際，制定出有針對性的制度。

3．避免權威主義決策。將長者、領導、專家、政府、書籍以及報紙雜志等一些權威性的觀點及內容作為制度決策的依據(jù)。這樣將嚴重影響人們的創(chuàng)新與探索活動，使制度永遠只能停留在人們現(xiàn)在所能認識的范圍內，缺乏前瞻性，這種制度永遠落后于客觀現(xiàn)實發(fā)展的需要。試想假如沒有小崗村敢于冒著風險試行家庭聯(lián)產承包責任制，中國農村的生產力能夠迅速調動起來并很快發(fā)展嗎？科學民主的制度決策要避免和防止迷信權威的決策行為。

4．避免經驗主義制度決策。制度制定過程中依靠生活常識和傳統(tǒng)進行決策，常識和傳統(tǒng)在多數(shù)情況下是正確是，但常識和傳統(tǒng)并不能解決全部問題，不能適用任何情況，有些情況下就不能適用。常識不容易讓人們不求甚解，僅滿足于表面的了解，缺乏科學依據(jù)。有的傳統(tǒng)則是不科學的，如普遍流傳 “豬年出生的孩子命好或聰明”，導致2007年(豬年)出生的孩子增多，為醫(yī)療、教育、就業(yè)等造成很大的社會壓力，這是不可取的。經驗不是科學，憑經驗的決策是不科學的決策，作為公正的制度的決策必須是科學的，因此科學的制度決策必須避免并防止經驗主義行政決策。

(三)構建全面、完善的制度體系

1．建立機會平等制度。要建立起教育機會平等制度，使城市與農村、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的學生都有平等機會接受教育，重點解決農村與經濟落后地區(qū)的學生上學的經費；改革升學及招生制度，使全國學生有平等升學的機會，增加教育投入，避免教育資源短缺造成的優(yōu)質教育機會不公平現(xiàn)象；建立就業(yè)機會平等機制，就業(yè)中做到城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)機會，防止性別歧視，為殘疾人等弱勢群體提供專門的就業(yè)機會。

2．建立利益均衡制度。分配制度應按市場經濟的規(guī)律，多勞多得，相同的勞動應有相同回報。長期以來，這種分配制度只局限在小范圍內，從整個社會看，利益分配嚴重不均衡，行業(yè)之間相差很大。主要是由于我國長期以來在公平與效率之間重效率輕公平，導致社會經濟發(fā)展了，有了效率，但社會貧富差距懸殊，引起社會不公平。要出臺一系列二次分配調節(jié)機制，加大高收入群體的稅費調整力度，抑制高收入，扶助低收入，防止收入擴大并適當縮小收入差距，如增加高檔消費的稅收，加大第二套住房的稅費，提高貸款的門檻，禁止炒房哄抬房價等等。

3．建立健全的社會保障制度。社會應建立起全民的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障制度，對那些有特殊情況的弱勢群體加大扶持力度。隨著計劃生育政策執(zhí)行三十余年來，獨生子女家庭占大多數(shù)，而且隨著人口老年化的加劇，建立全民社會養(yǎng)老制度已迫在眉睫，國家要主動承擔起因國家政策造成的養(yǎng)老負擔，建立養(yǎng)老及終生保障體系；建立全民的失業(yè)及基本生活保障體系等，筑起堅固的社會保障體系。

4．健全權力制約與均衡制度。我國實行的是集權制，而權力約束及制約機制不健全，長期以來出現(xiàn)了掌握了國家資源的部門，出賣國家資源賺錢；掌握了國家權力的行業(yè)或部門充分利用手中的權謀取利益；處于壟斷地位的行業(yè)乘機抬高物價獲得高額利潤；行政干預司法，導致司法不獨立等，造成了社會不公平。國家要從全社會的發(fā)展高度，建立權力機關或壟斷行業(yè)的權力約束機制，均衡利益分配。

(四)建立健全制度實施的監(jiān)督體系

近些年來，我國的法律制度建設不斷在完善與健全，這是大家有目共睹的。但是，有的制度很難得到落實，形同虛設，不少制度在實施中變味、走樣。為什么會有這樣的情況出現(xiàn)呢？究其原因主要是缺乏與制度配套的實施措施和監(jiān)督、保障體系，沒有形成制度實施的良好外部軟環(huán)境。因此，必須加強制度的實施、監(jiān)督體系，以保障制度實施過程中的公正。

1．建立制度實施的程序制度建設。在制度實施的監(jiān)督、保障體系建設中，可以借鑒我國行政法的程序法律制度，在關系到廣大民眾利益、權益等重大民生的制度實施中，建立起相應配套的程序制度。程序制度規(guī)定行政機關在執(zhí)行相關制度的操作程序、操作要求、操作權限、效力期限、違反和超出權限的責任認定和追究等，同時明確了民眾在遵循制度過程中的知情、權益保護、權益受侵害后的申訴及接受賠償?shù)鹊某绦?、內容、方法、途徑，保障并提供公力救助等。這樣盡可能使管理者的行政行為受到嚴格的約束，按程序執(zhí)行，同時群眾也知道制度執(zhí)行中的權益與救助措施，切實保護廣大人民的利益，盡可能做到制度實施中的公正。

2．加強制度實施的監(jiān)督保障機制。制度實施后，要有積極有效的監(jiān)督、反饋機制，對制度實施中出現(xiàn)的新問題新情況及時反饋，以盡快完善制度。除發(fā)揮官方的監(jiān)督途徑外，還調動大眾媒體、廣大群眾進行制度監(jiān)督等，發(fā)揮社會各階層、各行業(yè)進行全面監(jiān)督。及時反饋制度實施中出現(xiàn)的問題及不公正的現(xiàn)象，對制度本身的問題及時通過預定程序進行改進；對不按制度辦事或嚴重違背制度的部門或個人加大處理力度，使制度本身越來越公正，使制度做到公正施行，充分做到以人為本，將民主政治落到實處，共同促進和諧社會的構建。

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