國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)偵查職能比較研究

魏臘云

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、英美法系國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)的偵查職能

1. 英國(guó)皇家總檢察署的偵查職能

在現(xiàn)代檢察制度未建立之前，英國(guó)警察機(jī)關(guān)集偵查、起訴職權(quán)于一身，并且在刑事偵查中享有較大的自由裁量權(quán)，有權(quán)決定是否對(duì)其偵查后的案件起訴，也有權(quán)以警告方式結(jié)案(主要針對(duì)未成年人犯罪、輕罪等)。警察的權(quán)力比較集中，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)”。[1]以至警察在偵查犯罪中的腐敗現(xiàn)象仍然層出不窮，難以實(shí)現(xiàn)法治的公平正義。為了避免警察國(guó)家的出現(xiàn)，英國(guó)逐漸建立了現(xiàn)代的檢察制度，實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)與起訴權(quán)的分離：普通刑事案件的刑事偵查職能由警察局行使，公訴權(quán)集中由檢察機(jī)關(guān)行使。但皇家檢察署沒(méi)有直接偵查的權(quán)力，也不能指揮或取代警方進(jìn)行偵查，檢察官可以并應(yīng)當(dāng)提前介入有關(guān)案件的偵查活動(dòng)，但只能對(duì)警方的偵查給予司法建議或指導(dǎo)。在英格蘭和威爾士的犯罪偵查主要由警察負(fù)責(zé)，蘇格蘭的犯罪偵查由地方檢察官負(fù)責(zé)，日常檢察工作是在檢察官的一般監(jiān)督下授權(quán)給警察完成的，在偵查犯罪方面，警察局長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)服從檢察官依法作出的適當(dāng)決定。英國(guó)的皇家檢察署沒(méi)有偵查犯罪的權(quán)力，一般不參與偵查?？梢哉f(shuō)，英國(guó)的偵查權(quán)配置采取的是由警察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查、檢察機(jī)關(guān)一般不參與偵查的模式。

但是，皇家總檢察長(zhǎng)作為調(diào)查庭法律顧問(wèn)，要發(fā)揮指導(dǎo)作用，就必須徹底查明公眾對(duì)政府官員或其他名人的行為的懷疑，從某種意義上來(lái)說(shuō)，這是總檢察長(zhǎng)特定的偵查職權(quán)。皇家總檢察署擁有獨(dú)特的職權(quán)，即總檢察署必須履行經(jīng)濟(jì)犯罪偵查職能，這一職能主要由嚴(yán)重欺詐局——皇家總檢察署的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

1986年，皇家嚴(yán)重欺詐案件對(duì)策委員會(huì)建議成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，獨(dú)立地負(fù)責(zé)偵查并起訴重大復(fù)雜的詐騙犯罪案件。1987年5月15日，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《1987年刑事審判法》，批準(zhǔn)成立嚴(yán)重欺詐局。依據(jù)該法，1988年4月6日，英國(guó)正式建立了總檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的嚴(yán)重欺詐局(簡(jiǎn)稱(chēng)SFO) (The Serious Fraud Office)，成為英國(guó)總檢察署第二大機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)直接向議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。嚴(yán)重欺詐局在總檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，其主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴英格蘭和威爾士、北愛(ài)爾蘭最重大疑難的詐騙案件，有權(quán)直接立案?jìng)刹樯嫦?00萬(wàn)英鎊以上的重大復(fù)雜欺詐案件，并堅(jiān)決阻止和威懾這樣的欺詐，嚴(yán)重欺詐局調(diào)查重大疑難欺詐案件，是行使職務(wù)犯罪偵查職能的體現(xiàn)。監(jiān)督國(guó)家公職人員在法律范圍內(nèi)從事公職活動(dòng)是嚴(yán)重欺詐局的重要職能，如果國(guó)家公職人員利用自己的職務(wù)進(jìn)行貪污受賄、敲詐勒索、欺騙獲取財(cái)產(chǎn)等嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)，損害王室財(cái)產(chǎn)和利益，一旦被舉報(bào)或者被發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重欺詐局有權(quán)要求任何與商業(yè)欺詐案件有關(guān)的公民或企業(yè)提供相關(guān)信息、文件和資料，也有權(quán)進(jìn)入相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查或者說(shuō)是主動(dòng)進(jìn)行偵查等。自嚴(yán)重欺詐局成立開(kāi)展工作以來(lái)，在偵查嚴(yán)重欺詐案件方面取得了卓有成效的業(yè)績(jī)：“從1988年4月6日成立到1996年4月5日的8年間，共立案?jìng)刹?00萬(wàn)英磅以上的案件582件，并對(duì)其中的154案335人提起公訴，211名被告人被判有罪，定罪率為63%。從1991到1996年的5年間，挽回經(jīng)濟(jì)損失211億英磅?！盵2]

2. 美國(guó)聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的偵查職能

美國(guó)的偵查權(quán)主要由警察和法律授權(quán)的其他機(jī)構(gòu)行使，檢察機(jī)關(guān)只對(duì)很少一部分案件享有自行偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)享有自行偵查權(quán)的案件包括：白領(lǐng)犯罪、警察或政府腐敗案件等一些不適合于由警察進(jìn)行偵查的案件。[3]聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)也只負(fù)責(zé)對(duì)違反聯(lián)邦法律的重大刑事犯罪案件包括顛覆聯(lián)邦的活動(dòng)等進(jìn)行調(diào)查或偵查。實(shí)際上，在美國(guó)，刑事案件主要由聯(lián)邦政府的各種調(diào)查機(jī)構(gòu)和各州政府的警察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，各州地方警察機(jī)關(guān)偵查違反州法律的刑事案件。

盡管美國(guó)學(xué)者對(duì)檢察官究竟有無(wú)偵查的權(quán)力這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還存在分歧，尚未達(dá)成共識(shí)，但人們的通常理解是，如制定法無(wú)特別規(guī)定，則檢察官應(yīng)有偵查的權(quán)利，但無(wú)偵查的義務(wù)。[4]并且，由于負(fù)責(zé)案件起訴準(zhǔn)備的檢察官有權(quán)對(duì)偵查案件的警察進(jìn)行指揮和發(fā)布命令。因此，聯(lián)邦檢察官主要通過(guò)參與偵查實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查的指揮。參與偵查的實(shí)現(xiàn)途徑包括：“一是通過(guò)介入?yún)⑴c偵查，即所有聯(lián)邦的偵查機(jī)關(guān)管轄的案件，都要通過(guò)聯(lián)邦檢察官向治安法官申請(qǐng)逮捕、搜查等令狀，為此，偵查機(jī)關(guān)必須隨時(shí)向檢察官告知有關(guān)案件的情況。二是通過(guò)參加聯(lián)合偵查小組參與偵查。聯(lián)邦司法系統(tǒng)管轄的案件，往往由聯(lián)邦調(diào)查局、有關(guān)的偵查機(jī)構(gòu)和地方警察組成部分聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行偵查。在這種聯(lián)合調(diào)查中，通常都有聯(lián)邦檢察官參加并擔(dān)任協(xié)調(diào)。三是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的偵查員參與偵查。在美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)，檢察機(jī)關(guān)通常都有自己的偵查員，負(fù)責(zé)協(xié)助聯(lián)邦檢察官對(duì)刑事案件進(jìn)行補(bǔ)充性調(diào)查。”[5]若檢察官?zèng)Q定親自偵查時(shí)，其偵查工作并不受到任何拘束或限制。由美國(guó)總檢察長(zhǎng)任命的獨(dú)立檢察官則有權(quán)對(duì)參議員、眾議員、政府高級(jí)官員，甚至對(duì)總統(tǒng)涉嫌違法、違憲問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查或偵查。聯(lián)邦檢察官“直接偵查特別重大的貪污案、行賄受賄案、警察腐敗、白領(lǐng)犯罪等案”[6]，自從1975年聯(lián)邦司法部在當(dāng)時(shí)檢察總長(zhǎng)李維(Edward levi)宣布此后將把調(diào)查公務(wù)員貪污當(dāng)成政府首要目標(biāo)時(shí)，并率先在聯(lián)邦成立廉政處，此后聯(lián)邦檢察官幾乎已經(jīng)將肅貪變成他們執(zhí)行檢察工作的首要目標(biāo)之一。

司法部作為美國(guó)最高檢察機(jī)關(guān)，司法部長(zhǎng)即總檢察長(zhǎng)有權(quán)調(diào)動(dòng)與指揮全國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局及其分支機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)作為美國(guó)司法部的重要組成機(jī)構(gòu)，于1908年成立，原名司法部調(diào)查局，1924年改為現(xiàn)名。它原是美國(guó)司法部下屬的主要為執(zhí)法收集情報(bào)的部門(mén)。近年來(lái)權(quán)力有所擴(kuò)大，主要負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)內(nèi)的反間諜偵查和對(duì)違反聯(lián)邦法律的重大刑事案件包括顛覆活動(dòng)案件的偵查工作，同時(shí)還對(duì)涉及國(guó)家安全、稅收方面的刑事案件進(jìn)行偵查、調(diào)查恐怖活動(dòng)、間諜活動(dòng)。2002年5月30日，美國(guó)政府宣布取消對(duì)聯(lián)邦調(diào)查局原定的一些限制，擴(kuò)大這個(gè)機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)調(diào)查和監(jiān)視公眾的權(quán)力，以進(jìn)一步防范和打擊恐怖活動(dòng)。根據(jù)政府新的授權(quán)，聯(lián)邦調(diào)查局特工可以對(duì)國(guó)內(nèi)任何因特網(wǎng)站、圖書(shū)館、教堂、公眾集會(huì)甚至政治組織進(jìn)行監(jiān)視。同時(shí)，聯(lián)邦調(diào)查局在國(guó)內(nèi)的各分支機(jī)構(gòu)可以不必經(jīng)過(guò)總部同意就啟動(dòng)有關(guān)調(diào)查程序，調(diào)查犯罪團(tuán)伙、恐怖活動(dòng)、間諜活動(dòng)等。自“9·11”事件以來(lái)，聯(lián)邦調(diào)查局的調(diào)查權(quán)力再次擴(kuò)大，十分頻繁地以簽發(fā)“國(guó)家安全公函”的方式調(diào)查美國(guó)居民和外來(lái)訪客的電話、電子郵件和金融記錄，盡管這些調(diào)查對(duì)于反恐十分重要，但其中有部分調(diào)查通過(guò)不當(dāng)?shù)那阔@取美國(guó)居民的個(gè)人信息。因此遭到很多人的質(zhì)疑，美國(guó)聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)(司法部長(zhǎng))岡薩雷斯也承認(rèn)聯(lián)邦調(diào)查局的這種做法是錯(cuò)誤的。

二、大陸法系國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)的偵查職能

根據(jù)法國(guó)刑事訴訟法，偵查權(quán)主要由司法警察、檢察官和預(yù)審法官行使?！斗▏?guó)刑事訴訟法典》第20條規(guī)定，司法警察以及在其監(jiān)督之下所指的司法警察警員，依共和國(guó)檢察官的指令，或者依職權(quán)，進(jìn)行初步調(diào)查。檢察官在初步偵查階段除了親自實(shí)施或領(lǐng)導(dǎo)司法警察實(shí)施上述偵查活動(dòng)之外，有權(quán)簽發(fā)拘傳票和拘留證，拘傳或拘留犯罪嫌疑人并進(jìn)行訊問(wèn)。偵查權(quán)力配置如下：司法警察警官和檢察官享有初步偵查權(quán)，檢察官有指揮司法警察、警官的權(quán)力，司法警察在檢察官的領(lǐng)導(dǎo)、指揮下進(jìn)行偵查，預(yù)審法官則在正式偵查程序中起主導(dǎo)作用?！斗▏?guó)刑事訴訟法典》第54條第一款規(guī)定：“在發(fā)生現(xiàn)行一切重罪的情況下，得到通知的司法警察警官應(yīng)立即報(bào)告共和國(guó)檢察官，即該前往重罪現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行一切必要的勘驗(yàn)?！钡?8條規(guī)定：“共和國(guó)檢察官親臨現(xiàn)場(chǎng)，即告停止司法警察警官對(duì)案件的管轄權(quán)力。在此場(chǎng)合，共和國(guó)檢察官完成本章規(guī)定的司法警察的所有行為。共和國(guó)檢察官亦可指令司法警察警官繼續(xù)進(jìn)行辦案活動(dòng)。”可見(jiàn)，法國(guó)的偵查權(quán)配置具有獨(dú)特之處：在發(fā)生重罪的情況下，首先由司法警察進(jìn)行初步偵查，并告知檢察官，檢察官在得到司法警察的通知后，檢察官可以親臨現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行初步偵查，如若親臨現(xiàn)場(chǎng)，司法警察的管轄權(quán)力即告終止，由檢察官繼續(xù)初步偵查，在初步偵查的基礎(chǔ)之上，若檢察官?zèng)Q定提起公訴，則由預(yù)審法官展開(kāi)正式偵查，但預(yù)審法官的正式偵查必須以檢察官《提起公訴意見(jiàn)書(shū)》為前提和根據(jù)。正式偵查程序由預(yù)審法官主導(dǎo)，這是法國(guó)偵查權(quán)配置的特點(diǎn)。共和國(guó)檢察官在《提起公訴意見(jiàn)書(shū)》中，以及在偵查的任何階段，以《補(bǔ)充公訴意見(jiàn)書(shū)》，要求預(yù)審法官采取其認(rèn)為有利于查明事實(shí)真相的一切行動(dòng)以及采取一切必要的安全保障措施。為此目的，共和國(guó)檢察官須調(diào)閱案卷，但應(yīng)在24小時(shí)之內(nèi)予以歸還。如果預(yù)審法官不按共和國(guó)檢察官的意見(jiàn)采取行動(dòng)，除第137條第二款所指情況外，應(yīng)當(dāng)在這種要求提出一日之內(nèi)做出說(shuō)明理由的裁定。這些規(guī)定表明，法國(guó)檢察官在初期的偵查中有權(quán)獨(dú)立進(jìn)行偵查，也有權(quán)指揮警察偵查，而在正式的偵查程序中，預(yù)審法官的偵查活動(dòng)以共和國(guó)檢察官的《提起公訴意見(jiàn)書(shū)》為前提和根據(jù)，并且檢察官有權(quán)要求預(yù)審法官采取必要的偵查措施。

2. 德國(guó)聯(lián)邦總檢察院的偵查職能

德國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)一切刑事案件都有偵查權(quán)，指揮整個(gè)偵查程序。根據(jù)德國(guó)《刑事訴訟法》第160條第一款，只要獲得有關(guān)可能存在犯罪行為的信息，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行偵查，并且其權(quán)限受到較小限制。在具體實(shí)施偵查時(shí)，檢察機(jī)關(guān)幾乎可以實(shí)施所有的發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)及實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)的必要措施。同時(shí)，根據(jù)《刑事訴訟法》第161條規(guī)定，“為了前款所稱(chēng)目的，檢察院可以要求所有的公共部門(mén)提供情況，并且要么自行，要么通過(guò)警察機(jī)構(gòu)及官員進(jìn)行任何種類(lèi)的偵查，警察機(jī)構(gòu)部門(mén)及官員負(fù)有接受檢察院的請(qǐng)求、委托的義務(wù)”。檢察官在偵查中指揮警察收集證據(jù)和進(jìn)行專(zhuān)門(mén)調(diào)查活動(dòng)，同時(shí)，德國(guó)《法院組織法》第152條第一款規(guī)定，“檢察院的附屬官員負(fù)有執(zhí)行地區(qū)檢察院以及上級(jí)檢察院的命令，而且各州的法律也都規(guī)定了哪類(lèi)警察是檢察院的附屬官員，幾乎所有的有經(jīng)驗(yàn)的警察除高級(jí)官員外都是檢察院的附屬官員”?？梢?jiàn)，德國(guó)的偵查權(quán)只由檢察機(jī)關(guān)享有，檢察機(jī)關(guān)指揮整個(gè)偵查程序，司法警察并不享有偵查權(quán)，它不是獨(dú)立的偵查機(jī)關(guān)，只是檢察機(jī)關(guān)的輔助機(jī)關(guān)，從而形成了偵查權(quán)配置的獨(dú)特的德國(guó)模式。

根據(jù)《德國(guó)刑事訴訟法》第142a條第1項(xiàng)第上段規(guī)定，“聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)對(duì)危害國(guó)家安全的犯罪及恐怖分子暴力犯罪之偵查有優(yōu)先管轄權(quán)”。德國(guó)聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重刑事犯罪包括對(duì)危害國(guó)家安全的刑事犯罪依然要履行偵查的職能。聯(lián)邦最高檢察院只負(fù)責(zé)危害國(guó)家安全的犯罪、毒品犯罪、稅收方面的犯罪等少數(shù)特定犯罪的偵查工作，其他案件完全由州檢察院及其下屬的地方檢察院負(fù)責(zé)。聯(lián)邦總檢察院行使其偵查嚴(yán)重職務(wù)犯罪職能，必須對(duì)案情進(jìn)行充分的偵查，在偵查中不僅要考慮不利于犯罪嫌疑人的證據(jù)，而且也要收集有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)。“在案件審查起訴階段，檢察官不僅是指控被告的公訴人，而且是國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的保護(hù)者，檢察官負(fù)有全面收集證據(jù)，包括收集證明被告人有罪和無(wú)罪兩方面的證據(jù)的義務(wù)。法律要求檢察官遵守客觀中立原則而不是對(duì)抗被告人。因而有人認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)與被告人關(guān)系上，檢察機(jī)關(guān)是中立機(jī)構(gòu)”。[7]如果所收集到的證據(jù)已經(jīng)足以證明職務(wù)犯罪確已實(shí)施，全部偵查結(jié)果確定符合法定起訴條件，聯(lián)邦總檢察院即可以決定起訴。

三、中國(guó)最高檢察機(jī)關(guān)在指揮和監(jiān)督偵查中的職責(zé)

根據(jù)中國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，偵查權(quán)由公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共同行使。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的偵查，一般刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但人民檢察院可以指揮和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查，主要體現(xiàn)在偵查機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人的案件行使審查批捕權(quán)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))偵查終結(jié)的案件，行使審查起訴權(quán)，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))的偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院可以要求偵查機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))提供法庭審判所必需的證據(jù)材料。人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回偵查機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。

我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈“金字塔”型，最高人民檢察院具有基層人民檢察院的職責(zé)。《刑事訴訟法》第八十三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案?jìng)刹??！钡谑藯l規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹?。?duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤！?我國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)法定案件的自行偵查權(quán)，包括：(1)貪污賄賂案件、國(guó)家工作人員的瀆職案件、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查等侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的案件；(2)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接立案受理的，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?/p>

最高人民檢察院在指揮和監(jiān)督職務(wù)犯罪偵查中的職責(zé)包括：(1)對(duì)全國(guó)性重大貪污賄賂案件直接立案?jìng)刹?、協(xié)助偵查或參與偵查及指導(dǎo)偵查。具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理貪污賄賂、挪用公款、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明、隱瞞境外存款、私分國(guó)有資產(chǎn)、私分罰沒(méi)財(cái)物等犯罪案件偵查、預(yù)審工作；參與偵查重大貪污賄賂等犯罪案件；直接立案?jìng)刹槿珖?guó)性重大貪污賄賂等犯罪案件；組織、協(xié)調(diào)、指揮重特大貪污賄賂等犯罪案件的偵查；負(fù)責(zé)重特大貪污賄賂等犯罪案件的偵查協(xié)作。(2)對(duì)全國(guó)性重大瀆職侵權(quán)犯罪案件案件直接立案?jìng)刹?、指?dǎo)偵查和協(xié)助偵查。具體負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查等侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪等案件的偵查、預(yù)審工作的指導(dǎo)；參與重大瀆職侵權(quán)犯罪案件的偵查；直接立案?jìng)刹槿珖?guó)性重大瀆職侵權(quán)犯罪案件；組織、協(xié)調(diào)、指揮跨省市的重特大瀆職侵權(quán)犯罪案件的偵查以及個(gè)案協(xié)查工作。(3)直接參與或組織協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)直接受理的、在全國(guó)有影響的鐵路運(yùn)輸重大案件的偵查。

我國(guó)最高人民檢察院之所以被賦予職務(wù)犯罪偵查的權(quán)力，既是我國(guó)職務(wù)犯罪監(jiān)督的重要傳統(tǒng)，也是我國(guó)憲政體制的必然要求。最高人民檢察院職務(wù)犯罪偵查主要是對(duì)一些重大瀆職侵權(quán)犯罪案件、重大貪污賄賂案件的立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪的主體結(jié)構(gòu)要么是行政機(jī)關(guān)的高級(jí)官員，要么是審判機(jī)關(guān)的高級(jí)官員，其中國(guó)家高級(jí)行政官員占有很大比例，但如果由審判機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查和追究不僅違背了“不告不理”的原則，而且無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)審判人員貪贓枉法、枉法裁判等職務(wù)犯罪行為的有效監(jiān)督；如果依然由公安機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公務(wù)人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查，那么有可能以行政處分代替刑事制裁，要求負(fù)有職務(wù)犯罪偵查權(quán)的單位必須具有超脫于行政權(quán)、審判權(quán)的獨(dú)立地位，因此，法律將職務(wù)犯罪偵查權(quán)賦予獨(dú)立于審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之外的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——檢察機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)以獨(dú)立的法律監(jiān)督權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)、審判權(quán)，保障行政權(quán)、審判權(quán)的行使不偏離法治的軌道。職務(wù)犯罪偵查對(duì)象的特殊性也決定了職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督具有明顯的法律監(jiān)督屬性和功能。

在這一運(yùn)行邏輯框架內(nèi)，原有的一元管理主體——政府，需要主動(dòng)構(gòu)建平臺(tái)，扶持社會(huì)力量參與分享公共權(quán)力和公共資源。那么政府主動(dòng)出讓權(quán)力和資源并扶持社會(huì)力量的驅(qū)動(dòng)性究竟是什么？當(dāng)前政府急需扶持社會(huì)力量的原因在于有大量公共事務(wù)和公共服務(wù)的最優(yōu)提供者并不是政府，政府有意愿要減壓。另外隨著公民參與意識(shí)的增強(qiáng)和參與渠道的擴(kuò)大，個(gè)體公民由于所享受的公共服務(wù)還有優(yōu)化的空間，也有參與集體行動(dòng)、承接權(quán)力的意愿。從政府的角度分析，需不需要扶持社會(huì)力量、何時(shí)扶持社會(huì)力量取決于政府對(duì)公民參與集體行為意愿的強(qiáng)弱以及集體行為所展現(xiàn)的組織化程度。筆者認(rèn)為當(dāng)前對(duì)社會(huì)主義制度下公民集體行為的組織性可做以下模式分析，具體見(jiàn)表1。

四、國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)偵查職能的異同

(一)國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)偵查職責(zé)功能的相同之處

盡管各國(guó)最高檢察機(jī)關(guān)在在偵查活動(dòng)中的地位不同，對(duì)偵查重大職務(wù)犯罪的的權(quán)限不同，但一點(diǎn)是相同的，那就是國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)的偵查不同于偵查機(jī)關(guān)的偵查，國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)的偵查是對(duì)實(shí)施法律的監(jiān)督，對(duì)全國(guó)性的重大職務(wù)犯罪的偵查具有法律監(jiān)督的屬性和功能。

國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查具有法律監(jiān)督的屬性和功能。職務(wù)犯罪行為，就是執(zhí)行法律和適用法律過(guò)程中發(fā)生的嚴(yán)重褻瀆職責(zé)的破壞法律正確實(shí)施的行為。重大職務(wù)犯罪是干部利用自己的職權(quán)實(shí)施職務(wù)犯罪是破壞法律實(shí)施的最嚴(yán)重犯罪之一，重大職務(wù)犯罪會(huì)因犯罪主體的特定身份和影響力而產(chǎn)生極壞的影響，會(huì)成為誘發(fā)其他重大刑事犯罪的直接原因，使其喪失在公民心目中的威信，法律信仰遭到破壞，從而危害國(guó)家法治統(tǒng)治的根基，理應(yīng)成為法律監(jiān)督的重點(diǎn)。對(duì)執(zhí)行法律和適用法律中的違法情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，保障法律正確統(tǒng)一實(shí)施正是法律監(jiān)督的關(guān)鍵所在。從這個(gè)意義上說(shuō)，最高人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查具有法律監(jiān)督的屬性和功能。

國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查是進(jìn)行法律監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。從法律監(jiān)督運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理看，法律監(jiān)督是通過(guò)對(duì)法律實(shí)施和法律遵守過(guò)程中出現(xiàn)的嚴(yán)重違反法律的行為進(jìn)行追究或者督促糾正來(lái)實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一和維護(hù)法律正確實(shí)施的。只有被監(jiān)督對(duì)象的違法犯罪事實(shí)被發(fā)現(xiàn)和證實(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有可能啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，即發(fā)現(xiàn)和證實(shí)違法犯罪是法律監(jiān)督的前提條件。國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)國(guó)家法律秩序的統(tǒng)一、監(jiān)督法律正確實(shí)施的職責(zé)，監(jiān)督職務(wù)犯罪是法律監(jiān)督的重要任務(wù)。最高人民檢察院通過(guò)主動(dòng)積極偵查收集職務(wù)犯罪證據(jù)，通過(guò)追究職務(wù)犯罪人員相應(yīng)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)法律的公平正義。對(duì)國(guó)家重大貪污賄賂、重大瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪行為進(jìn)行偵查，要通過(guò)調(diào)查收集犯罪證據(jù)，依據(jù)掌握的各種證據(jù)證實(shí)職務(wù)犯罪是否發(fā)生，保障法律公正實(shí)施。最高人民檢察院對(duì)全國(guó)性重大貪污賄賂和重大瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪偵查權(quán)在最高人民檢察院全部法律監(jiān)督活動(dòng)中具有后盾作用，也是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督功能的重要手段。

(二)國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)偵查職能的差異

(1)各國(guó)偵查權(quán)的配置存在差異，國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中的地位不同。英美法系國(guó)家偵查權(quán)的配置模式是檢警分開(kāi)型，普通檢察機(jī)關(guān)不行使偵查權(quán)，但國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)直接行使偵查權(quán)。在英國(guó)，皇家檢察署沒(méi)有偵查權(quán)，檢察官不能自行偵查，但皇家總檢察署下設(shè)的嚴(yán)重欺詐局卻對(duì)國(guó)家公職人員的職務(wù)犯罪、尤其是嚴(yán)重欺詐犯罪(500萬(wàn)英鎊以上)都享有直接立案?jìng)刹闄?quán)。在美國(guó)，地方檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)雖然沒(méi)有偵查職能，作為美國(guó)最高檢察機(jī)關(guān)的司法部的聯(lián)邦調(diào)查局則直接負(fù)責(zé)對(duì)違反聯(lián)邦刑法的重大案件進(jìn)行偵查。大陸法系偵查權(quán)的配置模式是檢警合一型，普通檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)，并指揮和和監(jiān)督法官或警察進(jìn)行偵查，國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)對(duì)危害國(guó)家安全的犯罪及恐怖分子暴力犯罪的偵查有優(yōu)先管轄權(quán)。法國(guó)的偵查權(quán)設(shè)置比較特殊，偵查權(quán)主要由預(yù)審法官行使，而不是由警察行使，警察和檢察官只有在初步調(diào)查中享有偵查權(quán)，但預(yù)審法官進(jìn)行偵查必須以檢察官提起的“公訴意見(jiàn)書(shū)”為前提和根據(jù)，并且檢察官有權(quán)要求預(yù)審法官采取必要的偵查措施，從這種意義上說(shuō)，檢察官負(fù)有指揮和監(jiān)督偵查的職責(zé)。德國(guó)聯(lián)邦檢察院不僅指揮警察進(jìn)行偵查，而且負(fù)責(zé)偵查危害國(guó)家安全的犯罪、毒品犯罪、稅收方面的犯罪。中國(guó)的偵查權(quán)配置模式與大陸法系國(guó)家一致，由公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共同行使，中國(guó)最高人民檢察院還對(duì)貪污賄賂犯罪、國(guó)家工作人員的瀆職犯罪及其他嚴(yán)重侵犯公民權(quán)利的犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹椤Ｎ覈?guó)法律明確規(guī)定了：最高人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查進(jìn)行監(jiān)督。偵查機(jī)關(guān)并不具有偵查權(quán)的獨(dú)占權(quán)，偵查機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)或其他機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)偵查犯罪，偵查權(quán)由警察和檢察官、或警察與法官共同行使。國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位，要么就是自行偵查，要么指揮和監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)偵查。

(2)國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)享有重大職務(wù)犯罪偵查的權(quán)限不同。英國(guó)法系國(guó)家的法律明確規(guī)定國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重職務(wù)犯罪行為自行偵查，大陸法系國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)則對(duì)職務(wù)犯罪行為是否具有偵查權(quán)無(wú)明確的法律規(guī)定，不過(guò)這些國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪行為有優(yōu)先管轄權(quán)，因此不能排除它們可以行使偵查權(quán)，中國(guó)最高檢察機(jī)關(guān)的法律則明確規(guī)定對(duì)全國(guó)性嚴(yán)重職務(wù)犯罪和全國(guó)性重大貪污賄賂犯罪有自行偵查權(quán)。檢察官的職務(wù)犯罪偵查為國(guó)際立法所確認(rèn)。聯(lián)合國(guó)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第十五條明文規(guī)定：“檢察官應(yīng)適當(dāng)注意對(duì)公職人員所犯的罪行，特別是對(duì)貪污腐化，濫用權(quán)力，嚴(yán)重侵犯人權(quán)，國(guó)際法公認(rèn)的其他罪行的起訴，和依照法律授權(quán)或當(dāng)?shù)毓芾韺?duì)這種罪行的調(diào)查?！?/p>

五、完善最高人民檢察院偵查職能的思考

盡管各國(guó)最高檢察機(jī)關(guān)的偵查職能有差異，但偵查職能的屬性和功能是一致的。從差異中我們可以看出我國(guó)最高人民檢察院偵查監(jiān)督的一些薄弱之處。應(yīng)完善最高人民檢察院偵查職能，建議最高人民檢察院全國(guó)性復(fù)雜疑難刑事案件的偵查監(jiān)督程序中應(yīng)引入“提前介入”程序。

最高人民檢察院對(duì)全國(guó)性重大瀆職侵權(quán)犯罪享有自行偵查權(quán)，但在指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理有關(guān)刑事案件的偵查中，沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)地提前介入監(jiān)督程序，而只是規(guī)定了一些事后監(jiān)督的程序?！缎淌略V訟法》第87條規(guī)定“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈?，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！睘榱烁玫乇O(jiān)督偵查，最高人民檢察院應(yīng)有權(quán)提前介入偵查。提前介入偵查是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督的重要程序，無(wú)論大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，都有關(guān)于法官、檢察官直接介入偵查程序的規(guī)定。

對(duì)一些全國(guó)性重大刑事案件，最高人民檢察院在公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批捕和移送起訴之前即提前介入偵查活動(dòng)，是完善法律監(jiān)督程序的重點(diǎn)。很多國(guó)家都推行檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查這種做法，目的是為了更有效地防止違法偵查，保障公民的合法權(quán)利，這也是法律監(jiān)督程序中應(yīng)該注意的問(wèn)題。我們可以把最高人民檢察院提前介入刑事案件的范圍限定在：(1)全國(guó)性重大惡性案件，包括殺人、搶劫、強(qiáng)奸案件等；(2)涉及面廣，偵查取證困難的全國(guó)性重大疑難復(fù)雜案件，包括涉黑涉惡案件、犯罪集團(tuán)案件、經(jīng)濟(jì)犯罪案件等。以上這些案件如果最高人民檢察院認(rèn)為有必要可以提前介入。

[參考文獻(xiàn)]

[1][法]孟德斯鳩.論法的精神(張雁深譯)[M]. 北京:商務(wù)印書(shū)館,1961.154.

[2]劉立憲,吳孟栓.國(guó)際檢察制度發(fā)展趨勢(shì)的把握和分析[J].國(guó)家檢察官司學(xué)院學(xué)報(bào),1999,(3).

[3][美]愛(ài)倫·豪切斯泰勒·斯黛麗,南?！じヌm克.美國(guó)刑事訴訟法院訴訟程序(陳衛(wèi)東譯)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.218-219.

[4][臺(tái)]黃東熊.中外檢察制度之比較[M].臺(tái)北:中央文物供應(yīng)社,1986.160-161.

[5]張智輝.論檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(1).

[6]樊崇義,劉濤.兩大法系檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)有趨同趨勢(shì)[N].檢察日?qǐng)?bào),2003-10-9.

[7]中國(guó)檢察考察團(tuán).德國(guó)的檢察制度[J].人民檢察,1994,(11).