中原城市群發(fā)展中的地方政府行為缺陷研究

董希楠

摘要：加快中原城市群發(fā)展，實現(xiàn)中原崛起是河南省的一項重要戰(zhàn)略舉措。城市化發(fā)展的實踐表明，政府在城市群發(fā)展進程中的作用是舉足輕重的。在已有的研究基礎(chǔ)上分析中原城市群建設(shè)發(fā)展中的政府行為缺陷及原因。

關(guān)鍵詞：中原城市群；政府行為；缺陷

中圖分類號：D601文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)02-0065-01

1中原城市群發(fā)展中的政府行為缺陷

1.1各城市政府各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重

由于城市群內(nèi)9個城市存在八個互不隸屬，行政平級的省管市政府，各市都有自己相對的資源優(yōu)勢，各市與外圍城市也有各自的經(jīng)濟聯(lián)系，不一定非要在城市群內(nèi)形成市場。要素流動是要求成本的，相同條件下，價格優(yōu)勢起主要作用，所以在選擇交易對象時不一定是在城市群內(nèi)各市之間。從對《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》的落實情況看，各個城市只是依據(jù)自身條件定位規(guī)劃的，沒有形成與其他城市在相關(guān)領(lǐng)域(如產(chǎn)業(yè)、城區(qū)、交通、社會保障等)協(xié)同規(guī)劃的氛圍。

1.2合作方式單一

目前中原城市群政府間的合作只是在中原城市群協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下行政命令式的合作，方式單一。這種合作方式，在城市群的規(guī)劃建設(shè)初期，還能起到宏觀協(xié)調(diào)的作用，當(dāng)城市群發(fā)展深入到合作的微觀領(lǐng)域時，這種領(lǐng)導(dǎo)小組式的組織結(jié)構(gòu)就顯得不規(guī)范，不能形成穩(wěn)定的體制結(jié)構(gòu)，對規(guī)劃的具體實施就會協(xié)調(diào)不力。而且行政命令式的協(xié)調(diào)不利于城市群共同市場的形成，不利于資源要素的跨行政區(qū)流動，這源于管理體制的落后。中原城市群政府合作急需創(chuàng)新管理方式。

1.3政策執(zhí)行能力弱

具體表現(xiàn)為上級政府的公共政策在下級政府范圍內(nèi)難以得到全面有效的貫徹和執(zhí)行，“上有政策，下有對策”，并以“對策”化解政策。嚴(yán)重削弱了上級政府的權(quán)威和能力，難以動員和有效利用社會資源，形成合力，以推動社會和諧發(fā)展。

1.4公共服務(wù)能力不足

社會主義市場經(jīng)濟的建立，要求地方政府職能中心有原來的政治統(tǒng)治向社會管理、公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府公共服務(wù)職能薄弱突出地表現(xiàn)在政府對公共服務(wù)的公共支出比例偏低。

1.5治理創(chuàng)新能力較弱

中原地區(qū)地方政府存在著一種低效率的傳統(tǒng)體制，直接導(dǎo)致了中原地區(qū)社會發(fā)展嚴(yán)重滯后，市場觀念不強，信息閉塞，上自政府官員、下至黎民百姓都表現(xiàn)出強烈的行政依賴性，中原地方政府在治理區(qū)域社會的過程中，一要“等”中央的政策，沒有上級政策不敢自主行動，改革開放的行動遲緩；二要“靠”國家的幫助，靠國家在物力、財力方面的支持，開拓進取不足；三要向上級政府“要”專項經(jīng)費支持，要扶貧資金，并且常常把能否向上級政府要到資金作為評價本級政府工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。其創(chuàng)新能力不強，遠遠落后于東部沿海。

1.6利益協(xié)調(diào)能力差

一是規(guī)范市場主體行為平衡社會矛盾的能力不足。有傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制過渡，使原有的社會行為規(guī)范難以發(fā)揮作用，必然要求在社會競爭主體之間充當(dāng)仲裁角色的政府，制定一系列的行為規(guī)范來規(guī)范人們的行為。二是社會利益再分配政策不完善，社會貧富差距日益擴大，隨時有引發(fā)、激化矛盾的可能。對社會的控制在一定程度上失控，刑事案件增多，社會不安定因素增加，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部違反亂紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，激起群眾強烈不滿。

2中原城市群發(fā)展中政府行為缺陷的成因分析

中原地區(qū)地方政府的能力不足是在長期的歷史發(fā)展過程中形成的，這種狀況的形成，既有外部的原因，也有內(nèi)部的原因。

2.1受內(nèi)陸環(huán)境的制約，缺乏開放觀念

在河南，各級政府所處的自然環(huán)境、經(jīng)濟水平和社會發(fā)展程度等重要的外部條件，都無法與東部地區(qū)相提并論。中原自古以來就是以農(nóng)為主，農(nóng)業(yè)大省是河南最基本的特征。這里不僅自然條件差，而且經(jīng)濟發(fā)展水平低，社會發(fā)育遲緩，在這樣的基礎(chǔ)上構(gòu)建功能和力量強大的政府，其難度是可想而知的。中原地區(qū)的資源察賦本來就不足，在經(jīng)濟社會的發(fā)展中又出現(xiàn)了資源的不合理利用和資源利用與資源建設(shè)不協(xié)調(diào)的問題，所以，資源總量有限，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理是中原各級地方政府在經(jīng)濟社會發(fā)展方面的難題。

2.2地方政府規(guī)模過大，效率低下

在河南，傳統(tǒng)“官本位”意識嚴(yán)重，要求進政府機關(guān)的人多，愿意出政府機關(guān)的人少，分流政府機關(guān)工作人員的困難很大，結(jié)果是政府機關(guān)人員過度膨脹。河南地方經(jīng)濟、社會相對落后，社會提供的機會和可供政府機關(guān)人員分流的經(jīng)濟單位少，政府又是獲得相對較多的部門有關(guān)。同東部地方政府相比，中原地方政府的機構(gòu)和人員都更多，一般而言，縣委機構(gòu)，通常有十三四個，縣政府機構(gòu)通常有四五十個，加上隸屬于黨政機構(gòu)的群團組織，全部加起來有六七十個。少則六七百個職位，多則近千，加上各機構(gòu)離退休人員，就更多了。

2.3政府工作人員素質(zhì)不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求

地方政府能力深受政府機關(guān)公職人員的素質(zhì)影響。在河南，某些縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)者觀念過于保守，地方保護主義的舊框框沒有摘除掉。有很多領(lǐng)導(dǎo)干部有讓人們富起來的良好愿望，但都受到其教育程度、思想觀念的水平以及處理具體事務(wù)的能力的制約。在東部發(fā)達地區(qū)，有博士市長、縣長，乃至于博士鎮(zhèn)長，但是河南地方政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中，大學(xué)本科學(xué)歷都尚未普及，受高學(xué)歷教育的人更是鳳毛麟角，思想觀念普遍陳舊，缺少現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)理念，政府在運行中所遵循的基本觀念跟不上形勢發(fā)展的要求，一些政府機關(guān)中盛行的仍然是計劃經(jīng)濟時期的觀念；政府的管理方式陳舊，還不能運用新的科學(xué)的管理方式來管理社會，管理方式上仍然保留著計劃經(jīng)濟的色彩，導(dǎo)致政府工作的效率低下，工作方法簡單，作風(fēng)粗暴，侵害人們?nèi)罕姾戏ɡ?，不能把矛盾解決在基層，群眾上訪事件居全國之首。

2.4地方政府角色定位不準(zhǔn)

一些地方政府對自身管理職能認識模糊不清，對地方政府沒有一個合理定位。熱衷于管理一些不該由政府管的事情，而一些該管的事卻沒有管，或者管了又沒有管到位。在缺乏有效的監(jiān)督和必要的法制規(guī)范的情況下，地方政府有強烈的越位沖動。如饅頭是鄭州人的基本消費品，為讓百姓吃上放心饅頭，市、區(qū)兩級政府都成立了“饅頭辦”。結(jié)果2001年3月14日在鄭州發(fā)生了轟動全國的“饅頭戰(zhàn)”事件。因為一家沒有在“饅頭辦”辦證所謂“黑饅頭廠”的處罰權(quán)問題，鄭州市、區(qū)兩級“饅頭辦”互不相讓，發(fā)生激烈爭執(zhí)直至當(dāng)街對罵。其實，“饅頭辦”的成立本身就是荒唐之舉。本質(zhì)上體現(xiàn)了地方政府自行“設(shè)租”、“收租”、“尋租”和“分租”的意圖。

2.5地方官員作為“經(jīng)濟人”自利性的影響

從公共選擇理論方面來理解，人也是有理性和關(guān)心個人利益的，與“經(jīng)濟人”不同的是地方官員在政治市場上活動，地方政府中的官員行為同市場上的“經(jīng)濟人”一樣，他們同樣像“經(jīng)濟人”追求經(jīng)濟利益那樣來追求政治利益。地方官員不僅關(guān)心在任期內(nèi)地方經(jīng)濟發(fā)展，更關(guān)心自身利益是否能夠得到最大。

一般而言，由于地方官員的每屆任期不會超過五年，如果要得到升遷，就必須在一定時間內(nèi)做出明顯的成績，如果當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟有了很大的發(fā)展，地方官員就可以得到更多的升遷機會。但是大部分官員不愿意干其前任留下的攤子，往往另起爐灶，這樣以來，所采取的發(fā)展地方經(jīng)濟的政策，采取短期行為，不顧地方利益，又不顧全局利益，最終也沒有促進地方的發(fā)展。