森林經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制體制的探索

李曉玲　張　寧　李山山

摘要：本文針對(duì)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革中森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制與管理體制存在問題的剖析，提出建立完善的適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制與管理體制的建議，以保證集體林產(chǎn)權(quán)制度改革工作的順利開展，實(shí)現(xiàn)林改的最大效益。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)制度改革森林經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制體制

0引言

全國(guó)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)福建省、江西省、遼寧省試點(diǎn)后在全國(guó)展開，試點(diǎn)證明集體林產(chǎn)權(quán)制度改革得到社會(huì)和廣大林農(nóng)的支持和認(rèn)可，集體林權(quán)制度改革抓住了林業(yè)改革的內(nèi)在規(guī)律，調(diào)整了林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，消除了體制上的束縛和機(jī)制上的障礙。改革的主要目地就是明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。而放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)是林業(yè)改革的重中之重。衡量林改是否成功應(yīng)具備以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是必須有利于森林總量的增加和質(zhì)量的提高；二是必須有利于完備森林生態(tài)系統(tǒng)的建立和森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)：三是有利于林農(nóng)就業(yè)和收八的增加；四是必須有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

1集體林產(chǎn)權(quán)制度改革后續(xù)工作中森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制與管理體制存在的問題

1.1森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制束縛林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)林農(nóng)在有林地上實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，由其是實(shí)施森林主伐和撫育間伐作業(yè)，需要經(jīng)有一定資質(zhì)的林業(yè)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行現(xiàn)地作業(yè)設(shè)計(jì)，然后報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)和縣(市、區(qū))級(jí)林業(yè)主管部門審批，審批后方可按設(shè)計(jì)實(shí)施作業(yè)，還要接受伐前、伐中和伐后的檢查監(jiān)督。程序煩瑣，環(huán)節(jié)過多，成本大，效率底，林農(nóng)負(fù)擔(dān)重，林業(yè)部門設(shè)計(jì)任務(wù)繁重，管理難度大。

1.2森林經(jīng)營(yíng)規(guī)程與林改后續(xù)工作的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不相適應(yīng)林改的后續(xù)工作主要是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)。

而現(xiàn)在執(zhí)行的森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程是在林業(yè)產(chǎn)權(quán)以國(guó)有和集體所有制為主的情況下編制的，不能適應(yīng)林改后森林經(jīng)營(yíng)的需要，已成為林農(nóng)森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重障礙。

1.3限額采伐管理制度不能適應(yīng)農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的需要限額采伐一直是維持整個(gè)林業(yè)體制運(yùn)行的重要制度，但在現(xiàn)實(shí)中，指標(biāo)控制和手續(xù)的復(fù)雜既成為孽生地方官員腐敗的制度因素，又是制約農(nóng)民商品林經(jīng)營(yíng)的最大障礙。不同地方的干部和群眾對(duì)采伐限額問題反映都很強(qiáng)烈，目前的管理極大影響了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和進(jìn)一步投資決策，限額分配過程中的一些環(huán)節(jié)存在不科學(xué)、不合理現(xiàn)象，現(xiàn)行的森林資源管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制難以適應(yīng)林業(yè)改革發(fā)展的需要。應(yīng)該改革現(xiàn)有的限額采伐制度，在森林蓄積采伐量低于森林蓄積生長(zhǎng)量的前提下，重新建立森林主伐與撫育間伐有別、采伐指標(biāo)優(yōu)先于已規(guī)劃森林經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的林農(nóng)、簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)和審批程序的采伐制度。

2森林經(jīng)營(yíng)思路的探索

集體林產(chǎn)權(quán)制度改革核心的工作是明晰產(chǎn)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，以放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)為重點(diǎn)，推進(jìn)各項(xiàng)配套改革，實(shí)現(xiàn)林業(yè)體制、機(jī)制和政策的創(chuàng)新。建立功能完備的林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、林木林地產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)、商品林放寬放活和生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)廣大林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

2.1建立適應(yīng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制森林經(jīng)營(yíng)新機(jī)制應(yīng)有利于政府的宏觀調(diào)控、群眾的主動(dòng)參與、市場(chǎng)資源的合理利用、政策的激勵(lì)和法制的規(guī)范，使政策具有保障性、牽引性和長(zhǎng)效性。應(yīng)重點(diǎn)制定商品林經(jīng)營(yíng)政策、公益林限制性利用政策、規(guī)范林木林地流轉(zhuǎn)政策、拓寬農(nóng)村融資渠道政策、發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)政策。在保證森林生態(tài)安全的前提下，打破舊的經(jīng)營(yíng)體制對(duì)新的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度下森林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的束縛，最大限度地賦予林農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自主權(quán)。

2.2研究制定適合商品林個(gè)體經(jīng)營(yíng)的森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)新規(guī)程既有森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)技術(shù)規(guī)程是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制定的，其森林培育、森林經(jīng)營(yíng)、森林產(chǎn)品的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的已不適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)體制的要求，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的適于商品林個(gè)體經(jīng)營(yíng)的森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)新規(guī)程，新規(guī)程要具備操作簡(jiǎn)便、運(yùn)用靈活、安全高效的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)營(yíng)效益最大化。

2.3以林地、林木使用權(quán)為股分，建立經(jīng)營(yíng)聯(lián)合體中國(guó)林業(yè)最終要走規(guī)?；I(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)之路，因此林改的目標(biāo)就是要在明晰林權(quán)、林農(nóng)自愿和明確利益分配的基礎(chǔ)上，以家庭聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、合作林場(chǎng)、股份制林場(chǎng)等形式，創(chuàng)建一批新的林業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，促進(jìn)林業(yè)的資源、資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，不斷提高森林資源的科學(xué)經(jīng)營(yíng)水平和規(guī)模效益。

3森林資源管理體制的改革與完善

3.1建立靈活的森林資源采伐限額分配制度森林采伐限額制度是我國(guó)《森林法》規(guī)定的一項(xiàng)法律制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過對(duì)森林采伐數(shù)量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國(guó)實(shí)施森林采伐限額制度的實(shí)踐顯示，雖然該項(xiàng)制度本身的價(jià)值是不容懷疑的，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由其是實(shí)施集體林產(chǎn)權(quán)制度改革后該項(xiàng)制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。針對(duì)林改工作的迫切性，需建立靈活的森林資源采伐限額分配制度，既對(duì)省級(jí)政府額定給縣級(jí)政府的采伐限額，由縣級(jí)政府根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源狀況和生產(chǎn)需要靈活安排，采伐量的審批受采伐周期限額控制，不受年度采伐限額控制，即要考慮林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的資源狀況，還應(yīng)考慮林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的可行性合理分配采伐限額指標(biāo)。

3.2建立森林植被保護(hù)與恢復(fù)制度森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林的功能包括產(chǎn)品功能、服務(wù)功能和文化價(jià)值。森林功能的多樣性決定了森林對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的重要價(jià)值。因此，可續(xù)林業(yè)成為世界各國(guó)可持續(xù)發(fā)展中的共同命題。在我國(guó)，由于十分復(fù)雜的原因，林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展受到了多方面的制約，出現(xiàn)了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林長(zhǎng)期過度采伐、林地大量流失、樹種簡(jiǎn)單化、林地衰退、生產(chǎn)力下降等。林改是為了發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)是為了更好地保護(hù)森林資源，二者相互促進(jìn)，通過建立森林植被保護(hù)與恢復(fù)制度，保證森林?jǐn)?shù)量的增加和質(zhì)量的提高，以此促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于森林植被保護(hù)無論是生態(tài)林還是商品林，實(shí)行誰所有誰管護(hù)的原則；對(duì)于森林植被恢復(fù)實(shí)行誰經(jīng)營(yíng)誰恢復(fù)的原則。森林植被保護(hù)與恢復(fù)工作由各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)，建立制度，明確規(guī)定森林植被正常經(jīng)營(yíng)作業(yè)后恢復(fù)森林初級(jí)功能的最短時(shí)間，國(guó)土部門和林業(yè)部門負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督，對(duì)違反規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者收回林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.3簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)與審批程序集體林產(chǎn)權(quán)制度改革完成確權(quán)到戶工作后，林權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，每個(gè)農(nóng)戶都取得了一定的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，森林經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生了由大到小、由少到多的歷史性轉(zhuǎn)變。森林經(jīng)營(yíng)單位的增加，加大了森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)設(shè)計(jì)與審批的工作量，過去的設(shè)計(jì)和審批模式已不能適應(yīng)林改后森林經(jīng)營(yíng)的需要，應(yīng)制定新的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度下的森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)設(shè)計(jì)和審批程序，以滿足林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。

3.4建立森林資產(chǎn)評(píng)估與流轉(zhuǎn)體系建立以林農(nóng)為主體的微觀市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，放活山林經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木的處置權(quán)，確保林地經(jīng)營(yíng)者的收益權(quán)。建立經(jīng)營(yíng)主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)管理新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)。因此，林改要求建立與之配套的林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，流轉(zhuǎn)的平臺(tái)應(yīng)由各級(jí)政府部門搭建，成立森林資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)等。使林農(nóng)在承包期內(nèi)，可以依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)合理、順利地流轉(zhuǎn)、買賣、變現(xiàn)，并得到法律的保護(hù)。這實(shí)際上是給了林農(nóng)一個(gè)完整的物權(quán)，借以給林農(nóng)耕山育林提供激勵(lì)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)林農(nóng)收益的目標(biāo)。只有這樣，林改才能走的更遠(yuǎn)。