民生政治視域下的基本公共服務(wù)均等化：功能與對策

周明海

摘 要：從政治學(xué)視角分析，推行基本公共服務(wù)均等化更多地體現(xiàn)為一種民生政治的實質(zhì)，具有夯實政府行為合法性基礎(chǔ)的功能。從政府行為角度看，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)注重以下變革：治理理念從重效率到既重效率更重公平的變革，管理模式從“全能政府”向“有限政府”的變革，財政體制從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政到公共財政的變革，績效評估從重經(jīng)濟(jì)GDP到重民生狀況的變革，供給方式從包攬?zhí)峁┑焦交锇殛P(guān)系（PPP）模式提供的變革。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；民生政治；合法性；變革

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2009）02-0044-06

近些年我們黨和政府高度重視民生問題，黨的執(zhí)政理念已逐步向民生政治傾斜。“解決民生問題要首先著眼于困難群體，因為在中國城鄉(xiāng)，困難群體占有相當(dāng)大的比重。一個艦隊決定它速度快慢的不是那個航行最快的船只，而是那個最慢的船只。如果我們改善了困難群體的生活狀況，也就改善了整個社會的生活狀況?！保?］政府提出并推行基本公共服務(wù)均等化的目的在于改變計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的城市偏倚型賦權(quán)制度及二元公共服務(wù)供給體制，改變因起點的不平等所造成的城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，以便合理地配置社會資源，讓民眾平等享受基本公共服務(wù)，真正解決民生問題。

一、基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)解讀：一種民生政治觀

何謂民生問題？“民生問題包括由低到高、呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)狀態(tài)的三個層面上的內(nèi)容：第一個層面是指民眾基本生計狀態(tài)的底線；第二個層面是指民眾基本的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展能力；第三個層面則指民眾基本生存線以上的社會福利狀況?！保?］（P312）簡言之，民生問題就是民生領(lǐng)域中的突出矛盾，是社會價值和利益分配不和諧的表現(xiàn)，其根本乃為民本和民權(quán)政治?！坝绕湓谖覈鐣Y源動員模式仍然是政府主導(dǎo)型的背景下，民生問題之解決與政府行為密切相關(guān)，因而它不是一個單純的經(jīng)濟(jì)性社會問題，而是一個需要調(diào)整公共政策方向、政府考績標(biāo)準(zhǔn)和公共財政投入重點，以改善民生為指針去發(fā)展社會和管理社會的政治性社會問題?！保?］可見，民生問題的實質(zhì)是政治問題，與國家發(fā)展、社會安寧及政權(quán)穩(wěn)定有不可分割的聯(lián)系。

什么是政治？簡單說，政治就是公共之事、眾人之事，關(guān)注的是“天下之公器”。如果從政治角度思考民生問題，這個意義上的政治既不是權(quán)力政治和利益政治，更不是斗爭政治，而是一種民生政治（Living-Hood Politics）。安東尼?吉登斯（Anthony Giddens）對民生政治的含義作了如下概括：（1）民生政治是一種謀求更多生活機(jī)會、擺脫各種束縛特別是物質(zhì)貧困的約束的政治；（2）民生政治是一種認(rèn)同政治和選擇政治；（3）民生政治是一種旨在化解集體面臨的生存挑戰(zhàn)的政治［4］?？梢姡^民生政治就是以改善民生為政治目標(biāo)，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，以民生為準(zhǔn)，把民生的改善、國民的福祉作為衡量發(fā)展的最高標(biāo)準(zhǔn)，用民眾生活質(zhì)量指數(shù)取代簡單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)作為考量政治發(fā)展的標(biāo)桿的政治模式。

從某種意義上說，民生政治是社會主要矛盾不斷演化、政治關(guān)注內(nèi)容不斷發(fā)展變遷的產(chǎn)物，這在無產(chǎn)階級革命時期和社會主義建設(shè)時期表現(xiàn)得尤為顯著。在無產(chǎn)階級革命時期，如何通過暴力手段奪取政權(quán)，成為無產(chǎn)階級及其政黨奮斗的主要目標(biāo)，也成為革命黨的首要行動綱領(lǐng)。這個時期的政治意味著革命斗爭和奪取政權(quán)，最大的政治是國家政權(quán)問題。而在社會主義建設(shè)時期，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)以便解決上述矛盾成了最大的政治任務(wù)。我國改革開放的實踐使政權(quán)政治與生產(chǎn)力政治之間的關(guān)系出現(xiàn)了前所未有的和諧，但在國力提升和社會發(fā)展進(jìn)步的同時也涌現(xiàn)許多新型的關(guān)涉民生的社會矛盾和問題，需要從政治高度予以清醒認(rèn)識并加以解決。在這些社會矛盾和問題中，以城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及其他社會領(lǐng)域中的矛盾最為突出，歸結(jié)起來主要是由基本公共服務(wù)供給的非均等引起的，這些矛盾和問題必須通過實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等舉措來解決。如果從政治學(xué)角度思考政府推行的基本公共服務(wù)均等化問題，這個意義上的基本公共服務(wù)均等化則更多地體現(xiàn)為一種民生政治的實質(zhì)。

首先，基本公共服務(wù)均等化凸顯了社會公平和正義的價值訴求。在現(xiàn)代社會當(dāng)中，制度設(shè)計和安排的基本價值理念依據(jù)只能是社會公正，社會公正是一個國家的公民和平相處的政治底線。社會公正的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，“必須將正義觀念歸并于一種基本結(jié)構(gòu)的理想形式，而持續(xù)發(fā)展的社會過程之積累性結(jié)果正是按照這一基本結(jié)構(gòu)來加以限制和調(diào)整的?！保?］維護(hù)和實現(xiàn)社會公平和正義涉及最廣大人民的根本利益，讓人民生活得快樂和幸福就必須不斷推進(jìn)社會的公平與正義，公民享受教育、健康和最低生活保障等基本公共服務(wù)屬于底線公正或底線倫理范疇，是必須滿足的“基本需要”。政府推行基本公共服務(wù)均等化，正如恩格斯指出的，“應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況，使所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利，進(jìn)而使社會全體成員得到全面發(fā)展”［6］?；竟卜?wù)均等化制度安排的實質(zhì)在于縮小城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同群體之間在基本公共服務(wù)方面的差距，讓更廣大的人民群眾沐浴公共財政的陽光，共享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)社會公平正義。

其次，基本公共服務(wù)均等化保障了機(jī)會平等，有利于實現(xiàn)對社會弱勢群體的有效保護(hù)和照顧。機(jī)會平等是同現(xiàn)代化進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)相伴隨而產(chǎn)生的，對于現(xiàn)代社會有著十分深遠(yuǎn)的影響。“機(jī)會，是指社會成員生存與發(fā)展的可能性空間和余地。對于每一位社會成員而言，機(jī)會是一種資源?！保?］（P17）機(jī)會平等是指某種標(biāo)準(zhǔn)和程序，根據(jù)這種標(biāo)準(zhǔn)和程序，人們擁有爭取或獲得某種機(jī)會的平等權(quán)利。一般說來，教育和健康是最重要的機(jī)會平等工具，直接影響一個人的生存能力、經(jīng)濟(jì)參與能力、收入和財富的創(chuàng)造能力；社會保障體系主要通過為人們提供安全網(wǎng)的方式改變或增強(qiáng)人們的機(jī)會，通過幫助人們管理風(fēng)險擴(kuò)大他們的能力。因此，政府推行基本公共服務(wù)均等化的價值取向在于：不管人們居住在什么地區(qū)，也不管其社會地位如何，他們都有享受基本公共服務(wù)的平等機(jī)會，如就業(yè)機(jī)會、接受教育機(jī)會、享受醫(yī)療保健機(jī)會以及憲法所規(guī)定的其他公共服務(wù)的權(quán)利等，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)成為解決民生問題的基本原則、普遍標(biāo)準(zhǔn)和行動框架。尤其在中國這樣一個人口大國，教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的機(jī)會均等更具有特殊的意義。均等的機(jī)會使所有人的天賦和潛能都有機(jī)會發(fā)展成為創(chuàng)造能力，從而可以把一個人口大國轉(zhuǎn)化成一個人力資源大國［7］。

最后，基本公共服務(wù)均等化關(guān)系社會穩(wěn)定和國家長治久安。亨廷頓（Samuel P.Huntington）認(rèn)為，現(xiàn)代化所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距是正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)和社會變革的國家所具有的一個極為突出的特點，也是這些國家政治不穩(wěn)定的主要社會根源。讓我們以目前我國的城鄉(xiāng)差距來說明這個問題?？梢哉f，我國目前最大的不和諧是城鄉(xiāng)之間的不和諧，最大的不穩(wěn)定是城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的不穩(wěn)定?！稗r(nóng)村的作用是個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。對政治體制來說，城市內(nèi)的反對派令人頭痛但不致命。農(nóng)村的反抗才是致命的。得農(nóng)村者得天下。如果農(nóng)民默許并認(rèn)同現(xiàn)存制度，他們就為該制度提供了一個穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！保?］當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺已經(jīng)造成了農(nóng)民的被拋棄感、挫折感，挑戰(zhàn)其社會公正觀念?；竟卜?wù)均等化的推行“旨在化解集體面臨的生存挑戰(zhàn)”［8］，具有維護(hù)社會穩(wěn)定和保障國家長治久安的重大政治意義。

二、基本公共服務(wù)均等化的功能定位：夯實政治合法性基礎(chǔ)

“政治合法性”（Political legitimacy）是政治學(xué)一個專門術(shù)語，強(qiáng)調(diào)的是民眾對政治統(tǒng)治或政治管理的心理認(rèn)同。關(guān)于政治合法性，薩爾（John H.Schaa）通過對各種合法性理論的比較分析后指出，在當(dāng)今時代，理解合法性的復(fù)雜性實際上已經(jīng)大大降低了，因為在以“人民主權(quán)”為基本原則的現(xiàn)代國家中，合法性已經(jīng)被簡化為：權(quán)力要成為權(quán)威，就必須來自“民主同意”（democratic consent），并且服務(wù)于“共同的善”或者“公共利益”［9］。利普塞特（S M Lipset）則強(qiáng)調(diào)：“任何政治體系，如果有能力形成并維持一種使民眾相信政治制度對于該社會是最適合的信念，那么其統(tǒng)治就具有合法性?！保?0］概言之，合法性強(qiáng)調(diào)的是社會、民眾對政治秩序、政治統(tǒng)治的認(rèn)同、忠誠。

問題的關(guān)鍵是如何才能使民眾產(chǎn)生這種認(rèn)同感。馬克思曾說，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。政治統(tǒng)治如果能通過做出較好政績以滿足民眾利益，當(dāng)然便容易得到民眾的認(rèn)同和支持。因此，在一個民主時代中，合法性必須以一定的政績來支撐。斯蒂爾曼（Peter G.Stillman）指出：“只有當(dāng)政府的產(chǎn)出與社會價值范式相符合的時候，一個政府才是合法的?！保?1］政府能否被社會民眾承認(rèn)，在很大程度上取決于政府所取得的實際社會成就或績效（performance），而這種政治績效包括多個方面，如政府能否提供優(yōu)質(zhì)高效的均等化公共服務(wù)以保障民眾生存與發(fā)展權(quán)，政府能否保障并改善和提高民眾的物質(zhì)文化生活水平，能否保障民眾的政治權(quán)利得到實施和社會秩序的安定。利普塞特將這種政府成就稱為“有效性”，即指政治體系在大多數(shù)人民及利益團(tuán)體中能滿足政府基本功能的程度，就是政治統(tǒng)治的實際業(yè)績。利普塞特認(rèn)為，“有效性”會在一定程度上提高政府的合法性，長期保持效率的政治制度可以得到合法性。

就中國政治的合法性基礎(chǔ)來說，隨著改革開放以來我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和社會的變遷，傳統(tǒng)的以意識形態(tài)和個人魅力為基礎(chǔ)的合法性面臨重大挑戰(zhàn)，政治穩(wěn)定急需新的合法性基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨審時度勢，在合法性建設(shè)上從原先的重意識形態(tài)和個人魅力，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)增長為主要內(nèi)容的有效性。我們由此就不難理解鄧小平的經(jīng)典論斷：經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題。正因為把經(jīng)濟(jì)增長作為合法性的最重要支撐，所以經(jīng)濟(jì)問題就成為壓倒一切的政治問題，不改革開放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善人民生活只能是死路一條。改革開放以來，我們強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，一再重申發(fā)展是硬道理，這顯然不是單純從經(jīng)濟(jì)角度做出的部署，而是更著眼于政治，著眼于合法性。改革開放以來，“經(jīng)濟(jì)增長以及它對中國社會產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響是中國政權(quán)政治合法性的源泉”［12］。

然而，過分夸大以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長作為合法性的基礎(chǔ)的來源，把合法性全部維系于經(jīng)濟(jì)增長上，是十分危險的。亨廷頓對此進(jìn)行了考察，提出了合法性的“政績困局”（Dilemma of Political Achievement）命題。他指出：“把合法性建立在政績基礎(chǔ)之上的努力產(chǎn)生了可以被稱作政績困局的東西”［13］（P54），“由于它們的合法性是建立在政績的標(biāo)準(zhǔn)之上，威權(quán)政權(quán)如果不能有好的政績，將失去合法性，如果政績好了，也將失去合法性”［13］（P64）。首先，沒有任何一個政治體系能持續(xù)不斷地保持經(jīng)濟(jì)的增長。如單純依靠政府績效，當(dāng)出現(xiàn)停滯或滑坡，政府的承諾無法兌現(xiàn)時，其合法性就會嚴(yán)重受損。其次，單純的績效也無法滿足公眾多元化的需求和變化。人民最為關(guān)心和需要的是什么？人民如何判斷擁有所需之物的程度？政權(quán)有無能力提供人民所需之物？顯然，這些問題的解決靠單純的政府績效是難以為繼的。

亨廷頓指出的“政績合法性困局”在我國有所顯現(xiàn)。黨的十一屆三中全會以來，改革開放和經(jīng)濟(jì)的高速增長大大提高了中國在國際舞臺上的影響力和人民的生活水準(zhǔn)，使絕大多數(shù)中國人迅速擺脫了貧困并開始邁向“全面小康”社會?？梢哉f，社會主義中國正經(jīng)歷著近代以來最好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，中國驚人的經(jīng)濟(jì)成就贏得了世人的普遍贊譽(yù)。但也應(yīng)看到，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨不少需要給予重視、正確應(yīng)對和解決的問題與挑戰(zhàn)，如地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別、貧富差別、人口老齡化、社會保障體制不完善、公共消費品不足、教育投資欠缺、環(huán)境污染等。尤其是與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，我國公共服務(wù)的短缺以及日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)（區(qū)域）間基本公共服務(wù)差距，早已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會建設(shè)的主要瓶頸因素。

因此，那種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長了，政治上就可以高枕無憂了的觀點是不正確的。我們不能把合法性的一切希望都寄托在經(jīng)濟(jì)增長上，在努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步健康發(fā)展的同時，要努力開發(fā)其他的合法性資源。黨中央早就提出，要權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的同時堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。以胡錦濤為總書記的黨中央多次強(qiáng)調(diào)，要完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域發(fā)展差距，要擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。按照黨中央的要求，近些年各級政府在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化上采取了多項措施，尤其是按照公共服務(wù)均等化原則加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，取得了顯著成效。

推行基本公共服務(wù)均等化有利于夯實我們黨和政府的合法性基礎(chǔ)?；竟卜?wù)均等化的提出與推行，“這一切都顯示我們已開始由追求經(jīng)濟(jì)增長指數(shù)作為合法性最重要支撐的時期，進(jìn)入一個以民生改善、國民福祉為取向，把民眾生活質(zhì)量指數(shù)作為合法性支撐來源的民生政治時代。”［14］政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，政府的存在是因為他能提供內(nèi)外安全、糾紛調(diào)停、公共工程、公益事業(yè)等公共物品或公共服務(wù)，從而滿足社會公眾對政府的需要。公民對政府所提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量、時效和成本的滿意程度，是他們評價政府的合法性程度高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。一個政府如果不能為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效低成本的公共物品或公共服務(wù)，公眾必然會對這個政府的能力和業(yè)績感到失望，更換政府及其領(lǐng)導(dǎo)人必然會成為人們的共同愿望。所以，建設(shè)一個優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)型政府，提高政府對公眾要求的回應(yīng)性，成為增強(qiáng)其合法性的一條重要途徑。

總體而言，民生問題越是解決得好，民生幸福實現(xiàn)程度越高，民眾對政府的支持、理解和配合程度也就越高，政府的合法性程度也就越高。由于基本公共服務(wù)均等化要求政府為全體公民提供基本的最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)，這就使得政府可以通過提供均等化的基本公共服務(wù)來平衡城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及其他社會群體的差距，緩解社會領(lǐng)域的種種矛盾和問題。因此，基本公共服務(wù)均等化的推行必將帶來民眾對社會的高度認(rèn)同感和政治穩(wěn)定性。

三、基本公共服務(wù)均等化的國家應(yīng)對：推動政府系列行為的變革

推動政府行為的變革是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。中國公共服務(wù)供給的不足，與政府自身管理方面的“缺位”、“越位”、“錯位”有關(guān)。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府，優(yōu)化變革政府系列行為是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要前提和保障。

（一）治理理念變革：從重效率到既重效率更重公平。政府行為理念是政府在社會管理和公共服務(wù)等實踐活動中形成的有關(guān)政府管理的基本價值取向，是政府行為的靈魂。效率與公平是政府行為的兩大價值基點。在社會系統(tǒng)中，效率與公平猶如車之兩輪、鳥之雙翼，缺一不可。社會要正常運(yùn)行，政府就要經(jīng)常調(diào)整二者的關(guān)系，使之處于基本的平衡狀態(tài)。改革開放初，平均主義嚴(yán)重，效率問題突出，所以我們集中力量解決效率問題，主要辦法是“先富策略”。近些年來，我國公平問題凸現(xiàn)，所以要在重效率的同時集中力量解決公平問題，主要辦法是通過發(fā)展社會事業(yè)、建立適當(dāng)?shù)呢斦愂罩贫取⑼菩谢竟卜?wù)均等化等逐步縮小利益差距，使利益差距保持在合理的限度內(nèi)，逐步實現(xiàn)共同富裕。這就是說，政府長期堅持的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則應(yīng)針對目前社會事業(yè)發(fā)展相對滯后、公平問題比較突出的現(xiàn)實作出適時調(diào)整，即要更加強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)，注重解決社會公平問題。但在市場經(jīng)濟(jì)的土壤里生長起來的發(fā)展型政府，追求的是能夠促進(jìn)效率或兼容效率的公平，而不是有損于效率的平均主義。基本公共服務(wù)均等化不是平均化，而是指全體人民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會和原則均等，從結(jié)果上看大體均等。同時，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，還必須尊重某些社會成員的自由選擇權(quán)利，從而使全體人民共享改革發(fā)展成果。

（二）管理模式變革：從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。建國后，在管制型政府模式下，我國形成了以政府為本位的治理理念，逐步建立起權(quán)力高度集中的“政府本位”的行政體制，政府實行全能主義的管理體制。在職能上，政府把自己塑造成“全能政府”的形象，政府職能無所不包，控制著一切人、財、物。在管制型政府模式下，以政府為本位的治理理念抑制了社會力量的培育和公眾參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性，官僚主義滋生，公共行政運(yùn)行效率低下?！叭苷崩砟钸^于迷信政府的權(quán)威和能力，忽視“政府失靈”問題，試圖以政府管制取代社會自治，憑借計劃手段操縱社會生活的一切領(lǐng)域，這當(dāng)然要落空。政府應(yīng)該遵循“有限政府”原則，做到有所為、有所不為，把為社會提供公共服務(wù)作為自己的主要職能，從“全能政府”走向“有限政府”，即退出不該管的領(lǐng)域，回歸并加強(qiáng)應(yīng)該管的領(lǐng)城，并在管不好的領(lǐng)域吸收其他力量的合作與共治，把有限的善治運(yùn)用在有限的、具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域內(nèi)?，F(xiàn)代國家公共權(quán)力的合法性在很大程度上取決于政府能否和如何提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，無法提供或無法滿足公共供給實質(zhì)上就意味著國家職能、公共權(quán)力的轉(zhuǎn)變或改革已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急、刻不容緩。政府行為模式從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的善治保障。

（三）財政體制變革：從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政到公共財政。我國原來的財政制度主要是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的全能型財政制度，盡管近幾年情況有所改變，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財政支出中依然占首位。以2005年為例，國家財政總支出3.39萬億元，其中第一位的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費支出（9317億元，占27.5%），超過社會文教費（26.4%）、國防費（7.3%）、行政管理費（19.2%）以及其他支出（19.7%）［15］。當(dāng)然，屬于國計民生性的行業(yè)不是不應(yīng)投資，問題是政府的財政支出用于一般競爭性的項目太多，容易發(fā)生與民爭利的問題。同時，由于社會財富過多集中于政府，而政府的財力又大都投入生產(chǎn)建設(shè)活動領(lǐng)域，因而忽視對社會公共事業(yè)和社會福利的投入。因此，政府的財政體制要適時作出調(diào)整，應(yīng)向公共財政體制轉(zhuǎn)變，財政支出結(jié)構(gòu)要進(jìn)行重大的調(diào)整，退出長期處于“與民爭利”狀態(tài)的競爭性項目，加大對比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。公共財政肩負(fù)的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是：（1）籌集提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金，為政府履行公共服務(wù)職能提供財力保障；（2）合理分配公共財政資源，重點保證公共服務(wù)領(lǐng)域的支出需要；（3）財政均等化是公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和保障，基本公共服務(wù)均等化是公共財政的基本目標(biāo)之一。“當(dāng)然，公共財政并不僅僅是為公共產(chǎn)品的提供支付成本，同時，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，公共財政還要為公共產(chǎn)品供給制度的改革創(chuàng)新承擔(dān)必要的成本?！保?6］

（四）績效評估變革：從重經(jīng)濟(jì)GDP到重民生狀況。過去，GDP一直是地方政府政績考評的核心指標(biāo)，導(dǎo)致了很多負(fù)面影響：（1）政府績效的評估只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單純追求GDP指標(biāo)增長，而忽視了經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展；（2）官員的政績觀發(fā)生偏離，有些官員把“發(fā)展是硬道理”片面地理解為GDP增長是硬道理，在考核下級單位和干部時常常以GDP增長的多少論英雄，這種做法導(dǎo)致一些地方政府官員實施“錯位”行為：熱衷于代替企業(yè)招商引資，而本該由政府提供的一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等）卻無人問津；（3）政府績效評估的主體和方式單一。為此，要實施政府行為績效評估變革，從過去重GDP轉(zhuǎn)變到重視民生狀況作為評判政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善以人民幸福指數(shù)為政績評價的考核指標(biāo)，逐步建立一套既符合國際慣例又符合中國國情的“福指”考評體系。根據(jù)目前我國民生狀況，把民生狀況作為評判政績的主要標(biāo)準(zhǔn)涉及的評估指標(biāo)主要應(yīng)該包括恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)、居住條件、教育資源公平配置情況，還包括勞動力就業(yè)情況、社會保障覆蓋情況、公共衛(wèi)生體系完善情況、政府公共民生投入情況等。同時，要將公共服務(wù)作為一個重要指標(biāo)納入政績評估體系，以基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的程度作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（五）供給方式變革：從包攬?zhí)峁┑焦交锇殛P(guān)系（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式提供。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品所具有的非排他性和非競爭性使得私人部門無法通過市場來有效供給公共產(chǎn)品，這種市場失靈現(xiàn)象使政府成為公共產(chǎn)品供給的“最佳人選”。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國公共服務(wù)主要由政府來包攬供給，其特征是供給渠道的垂直性和單向度性、供給方式的非市場性和供給主體的排他性。國家過度包攬公共服務(wù)不僅成本高昂、不經(jīng)濟(jì)且缺乏經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性；國家權(quán)力過度擴(kuò)張將擠壓市場和社會，損害市場競爭，不利于社會的自主性和自立性；資源和權(quán)力的過分集中為尋租和腐敗提供了機(jī)會和空間。因此，必須變革政府公共服務(wù)的供給方式，公共服務(wù)的社會化供給主要以公私伙伴關(guān)系（PPP）模式供給。PPP模式是一種公私合作的治理模式，也就是公共部門通過與私人組織建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品的一種模式。簡言之，PPP模式就是在傳統(tǒng)的由政府提供的服務(wù)領(lǐng)域，現(xiàn)在可嘗試由私人、企業(yè)和社會組織與政府合作來提供。改革開放以來，隨著各種新型經(jīng)濟(jì)組織和社會組織的不斷涌現(xiàn)，公共服務(wù)供給主體也開始向多元化發(fā)展。顯然，在公共資源短缺的情況下，在公共服務(wù)治理中引入PPP模式是提高其有效性的根本途徑，也是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的多元化路徑依賴。お

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