構(gòu)建國庫現(xiàn)金管理體制的思考

朱光麗

一、科學(xué)定位我國國庫現(xiàn)金管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期目標(biāo)

眾所周知，作為社會(huì)的公益和管理部門，國庫現(xiàn)金的所有者——政府沒有追求經(jīng)濟(jì)上最大利潤(rùn)的可能性及內(nèi)在動(dòng)機(jī)，其追求的應(yīng)該是最大限度地降低政府管理成本和提高綜合效率，為公共利益最大化服務(wù)。因此，從這一點(diǎn)上可以說明，發(fā)達(dá)國家從成本、效率角度出發(fā)，將提高國庫現(xiàn)金使用的綜合效率作為國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)是科學(xué)的。因此，我國國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)從根本上和長(zhǎng)遠(yuǎn)上也應(yīng)該是國庫現(xiàn)金使用的綜合高效。然而，鑒于我國國庫現(xiàn)金管理的起因背景與國際相反——國庫閑置資金過多，考慮目標(biāo)定位的便于操作，我國可提出國庫現(xiàn)金管理近期目標(biāo)這一概念，即：針對(duì)國庫閑置資金過多的實(shí)際狀況，在確保國庫現(xiàn)金支出需要及與貨幣政策相協(xié)調(diào)的前提下(發(fā)達(dá)國家國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)的前提性要素)，充分利用國庫閑置現(xiàn)金余額，實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。

二、加速推進(jìn)我國以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度改革

當(dāng)前我國財(cái)政國庫體制改革還處于攻堅(jiān)階段，仍存在預(yù)算外資金大部分游離于國庫之外，央行國庫單一賬戶與商業(yè)銀行零余額賬戶、單位其它預(yù)算賬戶并存等不合理現(xiàn)象，這不僅是政府資金在運(yùn)轉(zhuǎn)中被擠占、挪用、沉淀等現(xiàn)象發(fā)生的根源。也導(dǎo)致一國政府資金被人為分散化，進(jìn)入國庫的資金只是國家財(cái)力的一部分，嚴(yán)重影響國庫現(xiàn)金管理的完整性、規(guī)范性，使實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的初衷和意義大打折扣。因此，我國必須加速推進(jìn)以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度改革，將所有政府現(xiàn)金資源，包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，稅收收入和其他非稅收入，全部集中在央行的國庫單一賬戶。取消財(cái)政部門和各預(yù)算單位的其它一切不合規(guī)賬戶。所有的財(cái)政支出均通過國庫單一賬戶直接撥付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)力真正完全意義上的集中收付，保證國庫現(xiàn)金管理。

三、賦予我國國庫現(xiàn)金運(yùn)作方式充足的伸縮彈性

國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的陰晴轉(zhuǎn)換及收入支出時(shí)間進(jìn)度上的不匹配性，決定了國庫現(xiàn)金余額的起伏波動(dòng)性。因而，為確保政府對(duì)國庫現(xiàn)金的支出需要，國庫現(xiàn)金余額的運(yùn)作方式必須順應(yīng)這一波動(dòng)性，保持充足的伸縮彈性。如前述，在當(dāng)前貨幣市場(chǎng)尤其是短期國債市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的情況下，我國主要實(shí)施商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種國庫現(xiàn)金運(yùn)作方式顯然缺乏應(yīng)有的彈性。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，一方面，我國要進(jìn)一步發(fā)展完善資本市場(chǎng)，豐富資本市場(chǎng)工具的種類，提高資本市場(chǎng)流動(dòng)性，尤其是促進(jìn)短期國債市場(chǎng)的改革與發(fā)展，為國庫現(xiàn)金管理提供運(yùn)作平臺(tái)；另一方面，根據(jù)國庫收支余缺狀況，靈活設(shè)置短期國債的品種期限，相應(yīng)減少中長(zhǎng)期債券發(fā)行，發(fā)揮短期國債在國庫現(xiàn)金管理中不可替代的安全保障與伸縮調(diào)節(jié)功能。

四、構(gòu)建三方制衡的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

政府預(yù)算資金來源和運(yùn)用的公共性，客觀上要求必須對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)控和管理，發(fā)達(dá)國家普遍存在的對(duì)預(yù)算資金實(shí)施全程監(jiān)控的嚴(yán)密的監(jiān)督體系已證實(shí)了這一點(diǎn)。我國預(yù)算資金在運(yùn)轉(zhuǎn)中被擠占、挪用、沉淀等現(xiàn)象的存在，說明建立一套硬性的有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國來說尤為重要。對(duì)我國當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督機(jī)制存在的弊端。建議從以下方面解決：一是細(xì)化人大監(jiān)督，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家成功做法，將人大對(duì)政府預(yù)算撥款的年初計(jì)劃監(jiān)督由現(xiàn)行類級(jí)科目具體細(xì)化至項(xiàng)級(jí)或目級(jí)科目，并對(duì)每一項(xiàng)撥款的具體用途、時(shí)間、數(shù)額上限和調(diào)劑限制等作出細(xì)節(jié)性規(guī)定，使人大對(duì)政府預(yù)算的事前監(jiān)控職能得到真正的體現(xiàn)。二是使審計(jì)機(jī)關(guān)具備獨(dú)立執(zhí)法的能力，形成權(quán)力制衡，真正發(fā)揮對(duì)政府預(yù)算的事后監(jiān)督檢查作用。三是由法律法規(guī)賦權(quán)，進(jìn)一步明細(xì)國庫監(jiān)督的范圍、內(nèi)容，明確國庫對(duì)預(yù)算的事中監(jiān)督約束職能。從而建立起我國人大、審計(jì)、國庫三部門相結(jié)合的硬性的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，對(duì)包括國庫現(xiàn)金管理在內(nèi)的國家預(yù)算全程發(fā)揮有效的監(jiān)督控制，保證我國國庫現(xiàn)金管理工作的規(guī)范高效實(shí)施。

特約編輯：王馨