論陜北能源化工基地的地方規(guī)范性文件的制定

劉　莉　王為民

摘要：為了加強(qiáng)對陜北能源化工基地的地方規(guī)范性文件制定的研究，運(yùn)用法理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，研究規(guī)范性文件存在的法理依據(jù)和效力依據(jù)，認(rèn)為應(yīng)制定《陜北能源化工基地規(guī)劃》和具體實(shí)施細(xì)則，制定建立地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式、改善生態(tài)環(huán)境及協(xié)調(diào)各方關(guān)系的規(guī)范性文件，以提高資源利用效率，促進(jìn)全社會(huì)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：陜北能源化工基地；地方立法；規(guī)范性文件；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：D922.67

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-2731(2009)02-0144-04

陜北是世界罕見的礦產(chǎn)資源富集區(qū)，成為迄今為止我國國內(nèi)惟一正式批準(zhǔn)建設(shè)的國家級能源化工基地。但是在陜北能源化工基地建設(shè)中也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：如生態(tài)環(huán)境脆弱，投資環(huán)境較差，尤其是周邊毗鄰省區(qū)同類能源化工條件的直接競爭給陜北的能源開發(fā)利用帶來了不小的壓力。在這種形勢下，在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，在法律允許的范圍內(nèi)，針對陜北地區(qū)的實(shí)際情況來加強(qiáng)陜北能源化工基地的地方規(guī)范性文件的制定，具有重要意義。

一、規(guī)范性文件制定的法理依據(jù)和重要性

規(guī)范性文件是一種抽象的行政行為，以國家強(qiáng)制力為后盾，是依據(jù)法定的行政職權(quán)和法定的程序做出的。它的效力在其主管范圍內(nèi)有效，及于其有效地域范圍內(nèi)的所有人或事。它有行政機(jī)關(guān)制定的意見、辦法、規(guī)劃、規(guī)定等等各種形式。我們國家正逐步走向法制化，依法治國中的一項(xiàng)重要原則就是依法行政，它要求一切行政行為都必須有法律上的依據(jù)。地方的規(guī)范性文件是地方行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律行使行政權(quán)利的重要依據(jù)之一，有著重要的作用：其一，規(guī)制和調(diào)整正式法律所剩余的事項(xiàng)，這些剩余的事項(xiàng)包括法律規(guī)則來不及規(guī)定的事項(xiàng)；其二，規(guī)范性文件對調(diào)整和解決行政管理中的社會(huì)關(guān)系所出現(xiàn)的新問題起到了積極的作用。法律規(guī)則反映一定社會(huì)關(guān)系，法律是否有效也是以法律規(guī)則與社會(huì)結(jié)合的緊密程度聯(lián)系起來的。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量，就反映了規(guī)范性文件的這一特點(diǎn)。規(guī)范性文件在調(diào)整過程中所具有的這種作用是法律、法規(guī)、行政規(guī)章等其他一些法源所不具備的；其三，規(guī)范性文件是針對普遍性與非特定性交織在一起的調(diào)整對象進(jìn)行規(guī)制的最好方式。就法律本身而言，法律的調(diào)整對象均由三要素構(gòu)成：即地域要素、人或組織要素、事項(xiàng)要素。以陜北能源化工基地為例，其區(qū)域、對象和事項(xiàng)這三種要素全都是由非特定性的因素構(gòu)成的，而且還處于不斷變化中。一般而言，法律調(diào)整的是具有普遍性的要素所構(gòu)成的對象，其中若有太多變化不斷的、非特定性的因素存在，就會(huì)使一般的法律規(guī)則有些措手不及，而規(guī)范性文件在此時(shí)剛好可以對癥下藥，彰顯其特殊的作用。

二、規(guī)范性文件執(zhí)行的效力依據(jù)和實(shí)踐性

依法行政的要求是一切行政行為都必須有法律依據(jù)。我國地大物博，各種情況千變?nèi)f化，實(shí)踐中往往會(huì)在時(shí)間和空間上出現(xiàn)一些法律規(guī)則中未涉及的領(lǐng)域，在這種情況下就可能做出無據(jù)可查的行為而違反了依法行政的原則。而若地方制定了規(guī)范性文件，它既會(huì)使執(zhí)行公務(wù)時(shí)不再違反依法行政這一法律原則，又符合了正確的行政目的，實(shí)質(zhì)上是更好地貫徹了行政法治的實(shí)質(zhì)精神，補(bǔ)充了原有行政法治的缺陷。隨著現(xiàn)代法治理念的發(fā)展，法律規(guī)則將會(huì)呈現(xiàn)多元化的趨勢，規(guī)范性文件已經(jīng)成為我國行政法體系中的一個(gè)重要的有機(jī)組成部分。規(guī)范性文件是在表達(dá)了國家意志之后，將相關(guān)的原則進(jìn)一步細(xì)化的結(jié)果，是法律、法規(guī)、規(guī)章的補(bǔ)充和延伸。這種細(xì)化盡管是行政權(quán)的作用結(jié)果，但也具有國家意志性。當(dāng)然，對規(guī)范性文件的監(jiān)督也是必不可少的，目前我國主要采取由本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級國家行政機(jī)關(guān)糾正的監(jiān)督制約措施。同時(shí)，為保證規(guī)范性文件的質(zhì)量，建立完備的規(guī)范性文件的立法監(jiān)督機(jī)制，定時(shí)進(jìn)行規(guī)范性文件的清理工作也是十分必要的。如陜北榆林的靖邊縣人民政府為確保規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，根據(jù)《榆林市人民政府規(guī)范性文件制定辦法》，結(jié)合本縣實(shí)際，制定了《靖邊縣人民政府規(guī)范性文件制定辦法》，并于2006年正式頒布實(shí)施。

三、陜北能源化工基地制定地方規(guī)范性文件的必要性

陜北地區(qū)是我國惟一的國家級能源化工基地，許多方面處于開創(chuàng)的局面，為此我們更應(yīng)該正視規(guī)范性文件的重要作用。

(一)規(guī)范性文件的制定可以幫助陜北鞏固能源化工基地的重要地位

雖然陜北能源化工基地得到了國家的認(rèn)證，且自身的條件較好，資源富集，水力、電力組合配套好。但周邊地區(qū)的競爭壓力也很強(qiáng)，如內(nèi)蒙、山西能源化工產(chǎn)業(yè)起步較早、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、距離主要目標(biāo)市場更近；寧夏內(nèi)部重視程度更高、推進(jìn)力度更大，這些對陜北的能源化工基地建設(shè)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和強(qiáng)勢擠壓。因此，通過制定規(guī)范性文件增強(qiáng)陜北能源化工基地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，快速提升陜北能源化工基地在全國的地位是當(dāng)務(wù)之急。制定規(guī)范性文件可以將能源化工基地規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件具體化、深入化，使其更便于實(shí)際操作，這是建設(shè)陜北能源化工基地的重要保障。制定規(guī)范性文件也可以將陜北地區(qū)有針對性的招商引資工作規(guī)定得更加切實(shí)可行，成為確保陜北能源化工基地建設(shè)的資金后盾，因?yàn)橘Y金的制約已嚴(yán)重威脅到陜北能源產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。制定規(guī)范性文件還能促進(jìn)陜北地區(qū)地方工業(yè)的發(fā)展。我國憲法明確規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定促進(jìn)本地區(qū)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定。這一指導(dǎo)原則暗含著只有陜北地區(qū)自己了解地方性工業(yè)發(fā)展的弊病，只有自己才能根據(jù)實(shí)際情況，制定為發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范性文件。

(二)規(guī)范性文件的制定成為促進(jìn)陜北發(fā)展的及時(shí)雨

陜北地區(qū)還存在大量的20世紀(jì)80年代后期建立起來的小型礦業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，因此造成了礦業(yè)秩序混亂的局面。這些現(xiàn)象是陜北地區(qū)所顯現(xiàn)出來的特征，不具有普遍性，國家和省級機(jī)關(guān)不可能對此有專門的法律規(guī)定。但如不及時(shí)制止卻會(huì)嚴(yán)重阻礙陜北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于陜北能源化工基地的建設(shè)。制定規(guī)范性文件，只要具體問題具體分析，就能夠加快地方企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)明確化、具體化，層層分解落實(shí)到主管部門和相關(guān)縣區(qū)，做到目標(biāo)明確、責(zé)任明確、考核明確、獎(jiǎng)懲明確，實(shí)現(xiàn)陜北地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展；另一方面，隨著陜北地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞越來越嚴(yán)重，根據(jù)環(huán)境科學(xué)的一般原則，生態(tài)建設(shè)應(yīng)該遵循自然規(guī)律，因地制宜地進(jìn)行治理。針對陜北地區(qū)的自然環(huán)境特色及有關(guān)的人文環(huán)境傳統(tǒng)的影響，政府要運(yùn)用有關(guān)環(huán)境和資源保護(hù)的法律性文件和必要的行政手段進(jìn)行制度創(chuàng)新，制定出保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)范性文件，這會(huì)對治理環(huán)境更有效，更符合陜北地區(qū)的民風(fēng)民俗，更具操作性。

(三)規(guī)范性文件的制定是解決陜北地區(qū)行政執(zhí)法困境的出路

規(guī)范性文件可以作為執(zhí)法的依據(jù)，它也是依法行政的保障。目前，陜北地區(qū)在行政執(zhí)法中存在諸多困境。這是因?yàn)椋浩湟?，陜北地區(qū)特殊的能源化工

基地的地位，使得行政執(zhí)法處于尷尬的局面。面對大量的沒有法律規(guī)定的狀況，一方面行政機(jī)關(guān)只能對立法未涉及的新情況聽之任之，無權(quán)采取任何措施；另一方面如果采取相關(guān)措施卻無法律依據(jù)，就會(huì)與依法行政的基本原則相背離。這種局面只有依靠制定規(guī)范性文件，才能使行政執(zhí)法有據(jù)可循；其二，陜北能源化工基地建設(shè)是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程，從政府管理的角度看，將涉及到縱向橫向等諸多行政部門，為協(xié)調(diào)各有關(guān)部門和利益主體之間的關(guān)系，政府的行政指導(dǎo)起到了重要的作用：如政策的扶持作用、各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)作用、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式建立的引導(dǎo)作用等等，這些作用的實(shí)現(xiàn)都必須依靠規(guī)范性文件的規(guī)定，否則就會(huì)使行政機(jī)關(guān)喪失威信；其三，陜北地區(qū)在執(zhí)行國家政策方面不夠，執(zhí)行力度也不到位。如國家已頒布了《煤炭工業(yè)技術(shù)規(guī)范》，明確規(guī)定了煤礦的回采率：厚煤層為75％、中煤層為80％、薄煤層為68.23％，但是由于缺乏必要的具體規(guī)定和處罰規(guī)定，陜北地區(qū)根本無法執(zhí)行，造成了大量的浪費(fèi)，根據(jù)2005年對榆林市的有關(guān)回采率的檢查，其不合格率的現(xiàn)象較為普遍。因此只有制定地方規(guī)范性文件，為國家法律法規(guī)制定可操作的實(shí)施細(xì)則，才會(huì)使地方執(zhí)法有依據(jù)，不再出現(xiàn)執(zhí)法的“盲區(qū)”。

四、制定陜北能源化工基地地方規(guī)范性文件的建議

為了更好地促進(jìn)陜北能源化工基地的建設(shè)，本文認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)以下幾方面的地方規(guī)范性文件的制定：

(一)制定《陜北能源化工基地規(guī)劃》和具體實(shí)施規(guī)則

制定規(guī)范性文件將有關(guān)的能源化工基地規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件具體化、深入化，是建設(shè)陜北能源化工基地的重要保障。我國有多個(gè)能源化工基地，其條件也千差萬別，國家并無統(tǒng)一的有關(guān)能源化工業(yè)發(fā)展的總體規(guī)定。但是到目前為止，已經(jīng)有一些國內(nèi)的能源化工基地針對本轄區(qū)的能源化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了本地區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)能源發(fā)展戰(zhàn)略》、《寧東能源重化工基地整體規(guī)劃與建設(shè)綱要》等等，雖然陜西省也委托了有關(guān)部門制定相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃，但是陜北能源基地的整體規(guī)劃和能源發(fā)展的綱領(lǐng)性文件還沒有正式提出，這種綱領(lǐng)性的文件應(yīng)盡快出臺(tái)，因?yàn)樗鼤?huì)為能源化工基地的建設(shè)指明方向。并且在正式出臺(tái)《陜北能源化工基地規(guī)劃》后，還應(yīng)以規(guī)范性文件的形式制定具體的實(shí)施細(xì)則，使其更具操作性。

(二)制定建立陜北能源化工基地循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的規(guī)范性文件

制定規(guī)范性文件是陜北能源化工基地建立有效的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的必須要件。首先，制定建立體系化發(fā)展模式的規(guī)范性文件。在樹立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃，在能源開發(fā)建設(shè)中以法律形式規(guī)定正確的指導(dǎo)方針。在能源開發(fā)利用的生產(chǎn)模式中，將陜西省已經(jīng)提出的目標(biāo)作為規(guī)范性文件的基本原則，即“宏觀上樹立創(chuàng)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的理念；中觀上服從國家政策引導(dǎo)；微觀上加強(qiáng)現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式的改革力度?！辈⑵浼{入到法律性文件中；其次，制定整合能源資源的規(guī)范性文件，對資源的開發(fā)利用制定長遠(yuǎn)的規(guī)劃。根據(jù)榆林市煤炭工業(yè)局關(guān)于《榆林市煤炭資源開發(fā)情況的調(diào)研報(bào)告》(討論稿)的相關(guān)數(shù)據(jù)，目前完全可以確定以下目標(biāo)：到2008年底，所有煤礦實(shí)現(xiàn)正規(guī)開采，機(jī)械化采煤程度平均達(dá)到90％以上，采區(qū)回采率達(dá)到75％以上，礦井回采率達(dá)到60％以上；最后，建立礦業(yè)秩序監(jiān)管機(jī)制，將“三查”制度以及目標(biāo)管理機(jī)制納入法律化的軌道，引起相關(guān)人員的重視。

(三)制定發(fā)展陜北地方工業(yè)的規(guī)范性文件

制定規(guī)范性文件是發(fā)展陜北地區(qū)地方工業(yè)的惟一出路。目前榆林市已有的規(guī)范性文件包括《安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金管理辦法》、《安全生產(chǎn)責(zé)任制》、《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)定》、《整治煤炭生產(chǎn)經(jīng)營管理秩序》、《能源化工基地重大項(xiàng)目目標(biāo)管理規(guī)定》等等，為發(fā)展地方工業(yè)，還應(yīng)制定以下規(guī)范：其一，制定促進(jìn)陜北地區(qū)的地方工業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)范性文件。在規(guī)范性文件中確立以下的實(shí)施步驟：第一步組建地方煤業(yè)集團(tuán)；第二步將與煤炭工業(yè)相關(guān)的油、氣、鹽等銷售企業(yè)合并進(jìn)行統(tǒng)一化經(jīng)營；第三步組建地方礦業(yè)集團(tuán)，將能源資源開發(fā)利用過程中所有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)全部組合成一個(gè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)開發(fā)；其二，在法律上作出傾向性規(guī)定。建立若干個(gè)陜北地區(qū)的龍頭企業(yè)，使其發(fā)展成為帶動(dòng)榆林地方企業(yè)整體發(fā)展的榜樣，壯大地方工業(yè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力；其三，制定促進(jìn)地方工業(yè)改革新型工業(yè)化的規(guī)范性文件。根據(jù)三個(gè)轉(zhuǎn)化的思想，擴(kuò)大榆林市工業(yè)的高級加工生產(chǎn)規(guī)模，工業(yè)生產(chǎn)以深加工為主，能源資源以就地轉(zhuǎn)化為目標(biāo)，增加產(chǎn)品的附加值，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)品的高進(jìn)低出的局面。

(四)制定改善陜北生態(tài)環(huán)境的規(guī)范性文件

只有制定規(guī)范性文件才能真正改善陜北能源礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。陜北是生態(tài)環(huán)境很脆弱的地區(qū)，其生態(tài)環(huán)境問題主要來自非再生能源資源的開發(fā)，因此我們建議：第一，進(jìn)一步完善有關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境具體實(shí)施的規(guī)范性文件的制定。針對陜北地區(qū)的實(shí)踐，應(yīng)該認(rèn)真貫徹國家頒布的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》等的相關(guān)法律，因地制宜研究制定陜北能源礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和地方標(biāo)準(zhǔn)，對能源開采者的環(huán)境責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、礦區(qū)綜合治理規(guī)劃的編制等問題作出具體規(guī)定，把能源開采全過程的活動(dòng)都納入到法制管理的軌道之中；第二，建立礦山生態(tài)修復(fù)機(jī)制。針對榆林現(xiàn)存的已經(jīng)遭到破壞的環(huán)境局面，我們建議在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，編制礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)的規(guī)劃，特別是對目前最為嚴(yán)重的礦區(qū)塌陷問題，應(yīng)遵照《礦產(chǎn)資源法》、《地質(zhì)災(zāi)害防止法》，制定礦區(qū)開采沉陷治理補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件；第三，建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度?！蛾兾魇∶禾康V山環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》已經(jīng)審議通過，陜北地區(qū)對于礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的征收、使用和管理最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)及時(shí)向省里反饋意見，以確保該法規(guī)頒布之后其利益得到真正的保護(hù)。

(五)制定協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的規(guī)范性文件

政府的主要職能就是協(xié)調(diào)社會(huì)各方面、各企業(yè)之間關(guān)系，以促進(jìn)全社會(huì)的和諧發(fā)展。目前陜北地區(qū)的各方利益關(guān)系沖突較大，主要表現(xiàn)為：陜北地區(qū)的地方利益與中央、省屬企業(yè)的矛盾，如在資源開發(fā)、環(huán)境的恢復(fù)治理以及利益分配不均等方面的矛盾；陜北地區(qū)的社會(huì)財(cái)富分配不公的矛盾，這種不協(xié)調(diào)的局面既不利于建立和諧社會(huì)，又不利于陜北地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此建議在最大限度發(fā)揮政府職能的理念下制定一些規(guī)范性文件協(xié)調(diào)現(xiàn)有的矛盾。如可以確立在重疊礦區(qū)談判協(xié)商的試點(diǎn)，因?yàn)樵诖罅康拿河蜌恹}的重疊礦區(qū)，中省企業(yè)和地方企業(yè)的礦權(quán)交錯(cuò)，矛盾很大，為保障各種資源的合理利用和安全開采，采用談判協(xié)商的方式通過協(xié)議予以解決最為合適。榆林市于2007年就與長慶油田公司簽定了《關(guān)于礦權(quán)重疊區(qū)域的安全生產(chǎn)協(xié)議》，由政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)還下發(fā)了《榆林市礦權(quán)重疊區(qū)域安全生產(chǎn)管理辦法》、《榆林市礦權(quán)重疊區(qū)油氣勘探開發(fā)和煤礦開采安全施工技術(shù)規(guī)范》等規(guī)范性文件，確保了陜北地區(qū)各方利益的公平，促進(jìn)了油氣煤鹽的安全生產(chǎn)。

陜北能源化工基地是我國最大的能源化工基地之一，它的發(fā)展將會(huì)是一種創(chuàng)新型的發(fā)展模式，在我國還沒有頒布正式的法律法規(guī)之前，在不違反相關(guān)政策的前提下，通過制定地方規(guī)范性文件的方式促進(jìn)能源化工基地的建設(shè)，不僅可以作為實(shí)例為我國能源立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且還會(huì)確保陜北能源化工基地的能源永續(xù)利用，提高能源利用效率，實(shí)現(xiàn)有限能源基礎(chǔ)上的利用最大化，并將能源的開發(fā)與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，促進(jìn)全社會(huì)的和諧發(fā)展。

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