知識經(jīng)濟時代的公共治理

張慧穎

摘要：由于市場經(jīng)濟與知識經(jīng)濟的高度發(fā)展，使得社會發(fā)展呈現(xiàn)出“共時擠壓”的特性，這樣的環(huán)境促使中國公共行政退出市場領(lǐng)域，市民社會開始發(fā)育；公共行政退出社會領(lǐng)域，公共領(lǐng)域開始出現(xiàn)；與此同時，公共治理理論興起。治理的興起是知識經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，為適應(yīng)當(dāng)前行政主體多元化的變化趨勢，中國的行政發(fā)展必須實現(xiàn)其發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換，從傳統(tǒng)的管理走向現(xiàn)代治理。

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟；治理；公共治理

中圖分類號：F293.30文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０242－02

一、治理的興起是知識經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢

“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，公共行政的發(fā)展從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，這些行政范式的轉(zhuǎn)變都根源于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化。西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家行政模式的轉(zhuǎn)變根源于市民社會的充分發(fā)展和公共領(lǐng)域的崛起。當(dāng)中國市場經(jīng)濟與市民的社會發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模時，公共行政模式不做相應(yīng)調(diào)整，必將使中國公共行政發(fā)展陷入困境。在當(dāng)今的時代狀態(tài)下，市場經(jīng)濟與信息技術(shù)這兩種力量從根本上改變了歷史發(fā)展的速度、路徑、性質(zhì)，由于市場力量的擴展和知識經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代社會的發(fā)展從空間和時間上出現(xiàn)了一種伸縮現(xiàn)象，由于技術(shù)的飛速發(fā)展而使得時間被大大壓縮；由于市場經(jīng)濟的發(fā)展而使得空間被大大擴展，即市場全球化使得單一國家市場、社會、政府的涉及領(lǐng)域逐漸擴大。這種特異的現(xiàn)象在學(xué)界被稱為“共時擠壓性”。而當(dāng)代中國公共行政正處于這一歷史情境之中，正是這一特性，為起步較慢、摸索著前進的中國公共行政發(fā)展帶來困難。

中國由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟體制，其結(jié)果不僅僅是經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，在公民與國家及政府的關(guān)系上也發(fā)生了深刻變化。從公民的立場上，他們開始重新界定國家與政府的作用，并且普遍關(guān)注經(jīng)濟、教育、醫(yī)療、福利等方面問題，他們把政府放于批判與比較的視野中進行審視，形成了對于國家與政府的公共性、合法性方面的挑戰(zhàn)。

在釋放了經(jīng)濟職能的同時，國家和政府也深刻地感受到了公民對于高品質(zhì)的社會服務(wù)的需求。而傳統(tǒng)的行政模式越來越無法滿足這種需求。為此，政府開始在某些領(lǐng)域推出，讓市場經(jīng)濟支配下的社會體系自發(fā)地完成這些功能。首先，政府釋放具有經(jīng)濟性特征的社會事務(wù)，例如，政府實行的事業(yè)單位企業(yè)化、放開對電信通訊行業(yè)的壟斷、結(jié)束福利分房商品房貨幣化等等；其次，政府開始釋放一些公共性的領(lǐng)域，例如高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公路鐵路等。國家這樣的釋放性活動，使得一些介于民間和政府之間的半民間半官方的組織產(chǎn)生，如慈善性機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體、公民的自主組織、非盈利性咨詢服務(wù)組織等。以上這些現(xiàn)象的存在說明公共領(lǐng)域已經(jīng)形成，也意味著公共行政中的“公共”已開始回歸于社會。

由于知識經(jīng)濟與社會的發(fā)展，國家處于一種特殊擠壓環(huán)境下，公共行政領(lǐng)域開始出現(xiàn)政府及被稱為“第三部門”的多元行政主體。這就意味著為適應(yīng)當(dāng)前行政主體多元的變化趨勢，中國的行政發(fā)展必須實現(xiàn)其發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換——從傳統(tǒng)的管理走向現(xiàn)代治理。

二、治理理論的一般闡釋

治理一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來，治理與統(tǒng)治一詞交叉使用，用來表示國家更確切地說是政治活動，并主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。

與此同時，對于治理概念，諸多機構(gòu)與學(xué)者進行了詳細闡發(fā)，其主要的代表性觀點如下：全球治理委員會在其1995 年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理理論的另一位代表人物羅茨認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。

同傳統(tǒng)的統(tǒng)治相比，治理具有完全不同的內(nèi)涵。兩者之間的區(qū)別主要有以下兩個方面：一是權(quán)威的合法性，雖然治理和統(tǒng)治概念都必須涉及到權(quán)威概念，但在治理理論中不再像統(tǒng)治概念那樣僅僅政府具備擁有權(quán)威的條件。也就是說，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)，而統(tǒng)治的權(quán)威一定是壟斷權(quán)力的政府。我們知道，統(tǒng)治的主體必須是社會的具有權(quán)威的政治統(tǒng)治組織，然而，治理的主體則體現(xiàn)為多元性，可以是政府機構(gòu)也可以是私人部門，還可以是一種關(guān)系即政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作。二是權(quán)力的多向性，在統(tǒng)治的模式中，權(quán)力始終表現(xiàn)為集權(quán)，它為自上而下的、是單向的，公共行政忠實于政治權(quán)威，通過頒布規(guī)章、制度、法律來制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行管理。與此不同的是，治理則是一個民主、上下參與的互動管理過程，它主要通過話語民主、協(xié)商民主、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。可見，公共管理治理應(yīng)是指在社會公共事務(wù)領(lǐng)域中政府和市場、政府和社會、政府和公民共同參與、相互協(xié)作的雙向互動的管理過程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，為此必須超越政府與市場、公與私的傳統(tǒng)二分法模式，并積極探索、采用新的公共事務(wù)管理技術(shù)。治理的主體可以是政府機關(guān)，也可以是私人機構(gòu)、非政府公共機構(gòu)或各種機構(gòu)之間的聯(lián)合。公共權(quán)力在政府與社會、上級政府與下級政府之間去中心化的重新分配使得治理具有較為明顯的新型民主價值。

三、治理理論對中國公共行政發(fā)展的啟示

1.明確定位政府與社會的關(guān)系

“共時擠壓性”改變了政府與社會和市場的關(guān)系，政府與社會、市場之間的雙向互動得以強化，以往建立在傳統(tǒng)的政治權(quán)威、經(jīng)濟權(quán)威、社會一體化基礎(chǔ)上的全能型政府管理模式已難以適應(yīng)社會公共行政管理的要求。市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)當(dāng)逐漸退出微觀市場領(lǐng)域而集中力量履行有限的管理職能即“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，做到只“掌舵”而非“劃槳”。具體來講，政府要逐步放棄微觀經(jīng)濟管理職能，不再直接經(jīng)營管理企業(yè)，把權(quán)力交給市場；提供優(yōu)良的投資空間，把投資的權(quán)力還于社會及公民，激發(fā)和挖掘社會的投資潛力；把資源配置等應(yīng)由市場才能做好的事情交給市場，使政府真正成為“裁判員”，而不是“運動員”；進一步放權(quán)給市場，政府將主要集中精力在加強與改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控上，按照建立統(tǒng)一、開放、公平競爭的市場的要求，大力整頓市場秩序，規(guī)范市場，創(chuàng)造一個有效率的市場環(huán)境；政府要提高公共服務(wù)水平，為企業(yè)提供良好的外部服務(wù)，如法律服務(wù)、政策服務(wù)、信息服務(wù)等。

2.規(guī)范市場邊界、政府邊界、公共領(lǐng)域邊界的界定

政府治理的合作和不可分割性這樣的特質(zhì)決定了行政實踐中三個邊界的劃分以及行政約束的形成。三個邊界，即市場邊界、政府邊界和公共領(lǐng)域邊界，這三個邊界的界定能夠促使治理范式各個主體間相互約束，保證公共行政的民主、公平、公正。其一，市場邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇市場導(dǎo)向模式，私人性決定了市場運行的基本規(guī)則是個人利益的最大化，市場競爭的原則決定了社會資源在配置過程中最大的合理化，這為市場的優(yōu)勢，界定其邊界則是政府在治理過程中自覺借用市場力量及時調(diào)節(jié)和干預(yù)市場的公共性；其二，政府邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇績效導(dǎo)向模式，即政府行為具有先天性不足，因此，建立在政府邊界基礎(chǔ)上的績效導(dǎo)向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下時，應(yīng)用市場的手段來分化其公共權(quán)力；其三，公共領(lǐng)域邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇客戶導(dǎo)向模式。公共領(lǐng)域的界定使得公共服務(wù)以客戶為導(dǎo)向，無論市場、政府都要了解公民需要，要聽取顧客的呼聲，建立公民的抱怨追蹤體系，賦予顧客更大的選擇權(quán)力等。

3.多元化治理促進第三部門建設(shè)

治理試圖超越政府——市場的對立二分法，認(rèn)為除了政府與市場之外還有一種重要的經(jīng)濟制度安排，即第三部門。首先轉(zhuǎn)變觀念，逐步放松規(guī)制。政府立足改革與發(fā)展的全局，采取積極主動的策略，在中國，如果說對第三部門采取的是嚴(yán)格限制的政策，這恐怕是不全面的，但某些地方、部門或個人確實存在著有意無意地加強限制的傾向，某些方面的政策也確實有同樣的傾向，放松規(guī)制是社會領(lǐng)域改革的基本方向，這一點政府必須有明確、自覺的意識。其次，加快第三部門的自治化進程。第三部門若缺乏自治，必然會助長政府的干預(yù)行為，降低第三部門的市場意識和發(fā)展動機，破壞第三部門組織之間的有序競爭，加快第三部門的自治化進程關(guān)鍵在于政府管理部門，只要是社會能做的事，政府就不要插手，這樣的觀念必須在全社會建立起來，這樣的法律制度必須在社會生活的各個方面建立起來，以加快第三部門的自治化進程。最后，加大對第三部門的扶持力度，政府對第三部門的扶持培育，最重要的是資金方面的資助，一定的經(jīng)費來源是第三部門存續(xù)與發(fā)展的基礎(chǔ)；政府對第三部門的扶持，還體現(xiàn)在稅收方面的優(yōu)惠政策上，今后在第三部門稅收法制建設(shè)方面，應(yīng)注意突出第三部門的獨特地位和權(quán)利，實施稅收法定原則，更好地體現(xiàn)國家對第三部門的稅收優(yōu)惠政策。

總之，對于正處于轉(zhuǎn)型期的中國來說，治理理論以及西方國家以此為基礎(chǔ)進行的一系列成功的公共管理改革都具有非常重大的意義。它如同一面鏡子，幫助我們能夠在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實困境中找出一條適合中國公共行政發(fā)展的合理路徑。站在21世紀(jì)知識經(jīng)濟時代的立場上，傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政必將被各國所拋棄，而中國也并不例外。建立在知識經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，具有中國特色的治理模式，將是引領(lǐng)未來中國發(fā)展的最強勁動力。

[責(zé)任編輯 杜娟]