轉(zhuǎn)型期政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的作用探討

張長有

摘要:在社會主義本質(zhì)這個層次，政府應(yīng)堅持社會主義方向，實施有利于擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，積極為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持；采取積極措施，縮小兩極分化，以最終實現(xiàn)共同富裕；政府的經(jīng)濟職能、具體操作以及政府的局限性四方面分析了轉(zhuǎn)型期政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中:政府應(yīng)該堅持社會主義方向；在政府的經(jīng)濟職能這個層次，政府應(yīng)不同程度地介入不同的社會保障項目，以彌補市場失靈；從具體操作層次上，政府應(yīng)承擔起農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的主體作用；同時盡量避免政府失靈。

關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型期；政府；農(nóng)村社會保障

中圖分類號:F323.89文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)06-0040-03

農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)是近年來我國學術(shù)界探討的一個熱點。那么，政府究竟在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中應(yīng)該發(fā)揮何種作用？本文就此進行初步探討。

一

目前，中國正處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型期的一個特點是政策的不穩(wěn)定性，這明顯地體現(xiàn)在我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點、暫停、恢復(fù)的改革過程中。1990年7月國務(wù)院決定由民政部負責建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作。但是，1999年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》（國發(fā)[1999]14號）要求對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。2002年10月14日，勞動和社會保障部向國務(wù)院呈送了《關(guān)于整頓規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險進展情況的報告》，提出農(nóng)村社會保障工作要從有條件的地區(qū)逐步實施。從橫向來看，全國各省的社保制度可謂千差萬別，并且互不銜接。政策的多變性必然影響到農(nóng)民對政府的信任和信心，影響到中國農(nóng)村社會保障體制的建立和完善?；ゲ贿B接的社保政策必然會影響到勞動力在各地的有效配置。因此，在轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會保障體制的建設(shè)中，政府必須有一個總體的、明確的改革框架，政府的政策必須保持必要的一致性和連貫性，而統(tǒng)領(lǐng)政府諸項改革措施的正是我們的改革目標。

建立社會主義市場經(jīng)濟是我們改革的目標,也是我們最基本的價值取向?！吧鐣髁x的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！盵1]在中國經(jīng)濟和社會的建設(shè)上，政府不僅應(yīng)該牢記著一點，而且還應(yīng)該切實地體現(xiàn)在政府的行動中。

第一，政府應(yīng)該實施有益于擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，積極地為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第二章第42條規(guī)定:“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。”對于農(nóng)民來說，就業(yè)幾率如何？據(jù)有關(guān)部門估計，到“十五”期末，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力大約有1.8億人[2]。每年有大批的農(nóng)民工從農(nóng)村流向城市，尋找就業(yè)機會。但是，在前些年里，各級政府均頒布過程度不同的限制農(nóng)民工進城的政策。即便是進了城的農(nóng)民工，還會遇到各種各樣的限制。單從就業(yè)這一方面來講，需要政府做的是采取有利于擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。目前我國的比較優(yōu)勢就是剩余勞動力多，從經(jīng)濟上來講利用比較優(yōu)勢是合理的、明智的發(fā)展戰(zhàn)略。為了擴大就業(yè)，政府就要制定有利于促進全國統(tǒng)一勞動力市場的政策，特別是有利于農(nóng)民工進城的政策。要解決中國的三農(nóng)問題，必須把更多的農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來。即便是單從經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，城市化也是中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的一大支柱。

第二，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持。據(jù)統(tǒng)計，1952—1990年，我國農(nóng)業(yè)為工業(yè)部門提供的剩余積累額總計11 594.14億元，平均每年300億元，其中13.2％來自農(nóng)業(yè)稅，75.1％來自“剪刀差”。直到20世紀90年代初，即使扣除國家財政對農(nóng)業(yè)的補貼支出，農(nóng)業(yè)對國家的貢獻也仍然占到國民收入的20％以上[3]。

據(jù)估算，1953—1978年，全國通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”使農(nóng)民受到的損失為3 000億元；而1979—2001年，全國通過土地價格“剪刀差”從農(nóng)民手中剝奪的利益超過20 000億元[4]。有關(guān)研究表明，在1978—2001年間，中國農(nóng)村資金凈流出7 196.3億元[5]。

根據(jù)上述情況，僅就公平的角度而言，政府有責任調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財政支持。其中，建立農(nóng)業(yè)保險和失地農(nóng)民的社會保障體系就是必備的項目。

第三，采取積極措施，縮小兩極分化，以最終實現(xiàn)共同富裕的目標。首先，中國的貧困情況。2002年底，全國農(nóng)村貧困人口(人均年收入在625元以下）為2 820萬，比上年減少107萬，貧困發(fā)生率為3.0％[6]。由于各種原因，這些初步解決貧困問題的人極不穩(wěn)定，返貧率很高。2003年未解決溫飽問題的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人[7]。據(jù)估計，中國農(nóng)村貧困戶中因病致貧或因病返貧的約占80％[8]。從這一方面來講，政府應(yīng)該建立和完善農(nóng)村社會救濟和醫(yī)療保險制度，以緩解甚至解決農(nóng)村的貧困問題。

其次，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距情況。統(tǒng)計資料顯示，1985年中國城鄉(xiāng)居民收入相對差距為1.88:1，差距額為407元，到1994年這一比例上升到2.86:1。并且，上述數(shù)據(jù)僅僅是來自官方統(tǒng)計的顯性收入差距，如果加上中國城鎮(zhèn)居民享有的大量隱性福利，如住房補貼、醫(yī)療補貼、物價補貼和單位內(nèi)部福利等，城鄉(xiāng)收入差距將更為懸殊[9]。僅從這一方面而言，政府應(yīng)該調(diào)整城鄉(xiāng)政策，強調(diào)城市的自我發(fā)展，降低城市戶口的含金量，直至最后取消現(xiàn)存戶籍制度。同時，應(yīng)該盡快建立一套能夠與城市社會保障體系銜接的農(nóng)村社會保障體系，便于農(nóng)村勞動力在城市生存和發(fā)展。

最后，城鄉(xiāng)之間的社會保障資源配置情況。“從全國社會保障費用支出的情況來看，占總?cè)藬?shù)80％的農(nóng)民，只享有社會保障支出10％左右，而占總?cè)丝诘?0％的城市居民，卻占到社會保障費用的90％。從人均社會保障來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。”[10]在公共衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配不當，并且農(nóng)村衛(wèi)生投入比例逐年下降。城市、農(nóng)村的人口數(shù)分別約占全國人口的30％和70％，而城市、農(nóng)村的衛(wèi)生資源卻分別約為80％和20％[11]?！案鶕?jù)全國衛(wèi)生總費用測算結(jié)果，1993年農(nóng)村衛(wèi)生費用占全國衛(wèi)生總費用34.9％，1998年為24.9％，五年下降了10個百分點。1998年全國衛(wèi)生總費用3 776億元，其中政府投入587.2億元，用于農(nóng)村92.5億元，僅占政府投入的15.9％?！盵11]從這一方面而言，政府應(yīng)該加大再分配力度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，通過建立農(nóng)村社會保障體系，增加農(nóng)村地區(qū)的財政投入比重。

二

在市場經(jīng)濟中，政府的一項重要功能就是彌補市場失靈，而社會保障體系的建設(shè)就是彌補市場失靈所導(dǎo)致的收入分配過分懸殊的一個重要的再分配手段。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和外部性決定了農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟中的弱勢地位，而農(nóng)業(yè)是中國農(nóng)村地區(qū)的主產(chǎn)業(yè)。那么，農(nóng)民必然是市場經(jīng)濟中的弱勢地位。政府必須通過再分配手段來幫助處于弱勢地位的農(nóng)民。因此，僅從這一方面來講，政府需要牢記，農(nóng)民是市場經(jīng)濟中的弱者，政府有責任通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等措施，建立和完善農(nóng)村社會保障體系。

政府介入社會保障的范圍和程度應(yīng)視不同的社會保障的項目而定。社會救助是指對貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體無償提供物質(zhì)援助的一種社會保障制度，這不僅是人道主義的要求,更是法律賦予國家和社會的一項基本職責。這部分保障責任是國家政府責無旁貸的，即使一些慈善機構(gòu)、社會團體會提供一些幫助，但這只能是對政府職能的一個補充，而不可能成為主體。因此，在社會救濟項目中，政府應(yīng)該負全責。社會保險是指以勞動者為保障對象，以勞動者的年老、疾病、傷殘、死亡、失業(yè)等特殊事件為保障內(nèi)容的一種社會保障制度。在社會保險項目中，政府應(yīng)該結(jié)合各地社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，和集體和個人一起分擔責任。但是，我們必須明確一點:政府是社會保險的后盾，如果社會保險出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，政府必須扮演“最后付款人”的角色。并且，政府還必須對社保部門進行監(jiān)管，以確保社?；鸬脑鲋怠Ｒ簿褪钦f，政府要確保社會保障基金的最低收益率。社會福利是指國家和社會為改善并不斷提高社會成員物質(zhì)文化生活水平而采取的各種具有經(jīng)濟福利色彩的社會保障制度。現(xiàn)代的社會福利是一項面向全體社會成員的社會政策，其提供者主要是政府。從中國傳統(tǒng)的城市社會福利的發(fā)展可以看到，政府提供與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的福利制度，各企業(yè)或單位均追求為職工提供全面的福利性保障，包括住房、醫(yī)療、食堂、托幼、教育、文娛活動等。這種全包型的福利制度，使工資與福利混淆不清，不利于人才在地區(qū)、行業(yè)之間的流動，而且受到身份限制，是一種不公平的福利制度，不僅加重了財政負擔，而且使福利方面供需矛盾十分突出。目前政府已意識到傳統(tǒng)城市福利的弊病，正逐步將一些福利設(shè)施市場化，在財力可行的前提下，逐步提高社會福利水平。目前在中國農(nóng)村，還沒有實施覆蓋全體農(nóng)民的社會福利制度，總體上也不具備這樣的經(jīng)濟實力。因此，各級政府應(yīng)該根據(jù)其財政承受能力，適當提供農(nóng)村社會福利保障。農(nóng)業(yè)保險是保險人組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進行風險損失分攤，建立保險資金，對被保險人在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中因自然災(zāi)害或者意外事故造成的經(jīng)濟損失給予保險責任范圍內(nèi)的經(jīng)濟補償?shù)囊环N方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性和準公共產(chǎn)品性質(zhì)，以及農(nóng)業(yè)保險人和被保險人之間存在的嚴重的信息不對稱，決定了農(nóng)業(yè)保險要由政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者共同承擔責任。

三

從具體操作層次上來說，政府所要做的是:確定未來農(nóng)村社會保障體系的總體框架；消除改革的阻力，推動改革順利進行；對制度的實施過程進行監(jiān)控、調(diào)整與完善；優(yōu)化制度的外部環(huán)境。

第一，政府應(yīng)該根據(jù)我們社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)以及中國社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，合理確定未來中國農(nóng)村社會保障體系的總體框架。這個總體框架應(yīng)該考慮到分地區(qū)、分階段的情況以及它們之間的相互銜接。從項目構(gòu)成來講，未來中國的農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障體系（農(nóng)業(yè)保險等）和農(nóng)民生活保障體系（社會保險、社會救濟和社會福利等）；從項目的資金來源上來講，不同的項目應(yīng)該有不同的資金來源；從項目的社會化程度來講，應(yīng)該包括社會保障、家庭保障和個人保障。從組織管理體系上，應(yīng)該結(jié)束目前這種部門分割、切塊管理、各自為政，并且政、事、企合一的狀況，組建一個統(tǒng)一的科學的農(nóng)村社會保障管理體系，要使行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負責行政管理。對于不同的農(nóng)村社會保障項目，要有不同的管理制度，不同的管理內(nèi)容和重點，使管理規(guī)范化、程序化。此外，還要有科學合理的監(jiān)控體系，其中包括從業(yè)機構(gòu)的資格準入、信息披露、懲罰與補救措施、各種監(jiān)管機制等。

第二，根據(jù)總體框架設(shè)想，消除現(xiàn)實中存在的改革阻力，推動改革順利進行。改革的過程，從某種程度上來講，是一個利益分配和再分配過程，肯定會遇到種種阻力。尤其是中國農(nóng)村社會保障體系的建立這一過程，肯定會涉及到調(diào)整工農(nóng)以及城鄉(xiāng)之間的利益關(guān)系。這就需要政府采取有效的措施，克服各種阻力，保證改革的目標順利實現(xiàn)。

第三，改革的過程是一個動態(tài)的過程。在改革方案的實施過程中，可能還會出現(xiàn)一些新的情況，尤其是對于我們這樣一個人口眾多、發(fā)展又極不平衡的大國。這就需要政府及時掌握改革過程中所出現(xiàn)的新情況和新問題，并進行科學合理地解決。其間可能需要對個別方案進行微調(diào)，以完善總體方案。

第四，農(nóng)村社會保障體系的建立和運行，需要有良好的外部環(huán)境。例如，社保資金的保值與增值，需要有高效的金融和資本市場以及良好的宏觀社會經(jīng)濟環(huán)境；確保農(nóng)村社會保障體系的健康運行，需要有良好的法制體系以及科學合理的外部行政管理體制。當然，其中也包括促進農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的政策以及促使農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策等。

四

任何事物的發(fā)展都有量的特性，政府在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的作用也不例外，超過一定的度，效果就會適得其反。這個度就是效率與公平的平衡點，這個度的大小，對于不同的項目、不同的時間來說是不一樣的。西方國家社會保險普遍陷入危機和改革的事實充分表明:政府對社會保險領(lǐng)域的過度直接干預(yù)會導(dǎo)致“政府失靈”。

首先，政府再分配計劃會影響經(jīng)濟效率。阿瑟·奧肯的“漏桶”實驗以及拉弗曲線都認為，通過各種手段進行的再分配，由于降低工作和儲蓄的積極性，將可能導(dǎo)致實際產(chǎn)出的減少。作為一種再分配手段，農(nóng)村社會保障體系也不例外。因此，政府應(yīng)該把握好計劃與市場的度。

其次，社會保障制度的建設(shè)和運行中可能存在政府失效。政府本著促進社會公平、增進社會福利的目標介入社會保障事業(yè)，但是政府的行政運行也可能產(chǎn)生體制僵化、官僚機構(gòu)膨脹、尋租等問題，進而在政策設(shè)計上使公共政策偏離社會福利的初衷，或者在政策執(zhí)行上，使政策的實際效應(yīng)與政策本身背道而馳。這些政府失效的行為可能使社會運行產(chǎn)生新的不公平狀況，引起新的社會問題。因此，在設(shè)計農(nóng)村社會保障體系的管理體制和監(jiān)管體制的時候，一定要科學、合理，在設(shè)計組織體系的時候；一定要引入民間資本和民營機構(gòu)參與社?；鸬慕?jīng)營和管理，形成良好的競爭局面，這在某種程度上會防止在監(jiān)管方面出現(xiàn)上述“政府失靈”現(xiàn)象。

最后，社會保障制度中存在道德風險。道德風險是代理人簽訂合約后采用隱藏行為，由于代理人和委托人信息不對稱，給委托人帶來損失。在農(nóng)村社會保障體系的運行中，道德風險仍然會存在，尤以社會保險領(lǐng)域發(fā)生的頻率最高。這對農(nóng)村社會保障體系的制度設(shè)計和監(jiān)管體制都提出了更高的要求。僅從這一點而言，政府在社會保險項目中的責任是有限的。

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[責任編輯王建國]