非稅收入改革困境與突破

倪巧梅

摘要：政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，加強政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。中國在非稅收入改革中采取一系列的措施，但這些措施在推行中并未取得預(yù)期的效果，甚至面臨種種阻礙。分析非稅收入改革陷入困境的原因，找到相關(guān)的對策，有利于中國深化改革，從根本上解決非稅收入問題。

關(guān)鍵詞：非稅收入；改革困境；改革突破

中圖分類號：F812.42文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X(2009)06－0021－02

稅外收費在中國社會經(jīng)濟發(fā)展中有其合理的成分，它在規(guī)范財政收入嚴(yán)重不足、彌補政府支出缺口、滿足各級政府職能需要和提供公共設(shè)施方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，由于稅外收費的發(fā)展太快、過度膨脹，致使企業(yè)和社會、特別是廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，由此引發(fā)了一系列阻礙經(jīng)濟發(fā)展、影響社會安定等方面的問題。

一、非稅收入改革與困境

1.隨著中國對非稅收入管理的加強，非稅收入的相對規(guī)模呈現(xiàn)遞減趨勢，非稅收入占政府收入的比重有所下降。1978年，中國非稅收入與稅收收入的比重是1.85∶1，到2005年時，這一比例已下降到0.29∶1，但這是建立在中國稅收收入逐年增加的基礎(chǔ)上。中國非稅收收入的膨脹規(guī)模是絕對不容忽視的。據(jù)保守估計，2006年全國非稅收入超過2萬億元，占全國財政收入的50％以上，不僅大大高于發(fā)達國家5％～15％的比重，也高于發(fā)展中國家20％～30％的比重。

2.變更收費性質(zhì)，防止收費收入納入預(yù)算管理。經(jīng)營性收費財政部門不方便插手管理，早在2006年底，財政部便計劃把這些收入一并納入財政體系，實行統(tǒng)一預(yù)算。但根據(jù)財政部綜合司官員透露，對于這部分收入的定性，在各部委進行摸底調(diào)查時分歧最多。因此許多收費部門變更收費性質(zhì)，將行政事業(yè)性收費變?yōu)榻?jīng)營性收費，逃脫非稅收入改革。

3.各部門不愿主動如實申報清楚自己的收費項目，導(dǎo)致非稅收入改革成為一項家底難清的改革。2006年底，財政部曾以急件的方式給中央各部委發(fā)了《關(guān)于調(diào)查清理中央單位非稅收入項目的通知》，并要求12月底前將調(diào)查數(shù)據(jù)上報財政部。2007年4月初，財政部發(fā)布對中央各部委的非稅收入項目排查通知，距離上一次統(tǒng)計結(jié)束僅僅兩個多月。連出兩道急令，是“因為上一次的調(diào)查結(jié)果不太好”。財政部綜合司的官員對媒體透露，主要表現(xiàn)在項目數(shù)量偏少、非稅收入規(guī)模過少或項目性質(zhì)有出入等。同樣的問題在2006年初也曾在江蘇省出現(xiàn)過。當(dāng)省財政廳為規(guī)范非稅收入進行部門調(diào)查時，幾乎所有試點單位都聲稱，他們的非稅收入寥寥可數(shù)[4]。

二、非稅收入改革困境的原因分析

1.政府間財權(quán)分割

財政體制是劃分政府間財政關(guān)系的根本制度。改革開放之初的財政承包體制雖然調(diào)動了各級政府和部門理財?shù)姆e極性，但同時也強化了地方和部門的利益，助長了“創(chuàng)收”風(fēng)氣。1994年雖然進行了分稅制改革，但仍存在著事權(quán)劃分不清、財權(quán)劃分不徹底和轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范的問題。在這種情況下，地方財政收入又主要依靠地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付，在既定的地方稅稅種框架內(nèi)謀求稅收收入的增長受相應(yīng)稅源的約束，往往難以保證地方政府支出增長的需要。這樣在與中央政府討價還價的過程中，地方和部門最能保全局部利益的做法是將非預(yù)算內(nèi)的財源轉(zhuǎn)為預(yù)算外甚至體制外的財源，這就造成財政資金的體外循環(huán)。

2.收支掛鉤、部門利益人格化與二部預(yù)算

現(xiàn)行收費體制是誰收費、誰使用，收費主體支配收費資金，即收支掛鉤。目前，收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還，即收費單位將收費資金實行專戶儲存，財政部門扣除一定比例后分批返還給收費主體；二是全額返還，即財政部門根據(jù)收費單位編制用款計劃將專戶儲存的全部收費資金分批撥付給收費主體。收支掛鉤的收費體制使得單位利益與收費的多少緊密聯(lián)系，而當(dāng)政部門可以憑借權(quán)力收取各項費用來獲取利益，并且基本不受嚴(yán)格的約束和監(jiān)督時，相當(dāng)一部分收費收入就會轉(zhuǎn)化為個人的福利收入。相應(yīng)地，在本位利益驅(qū)動下，政府系統(tǒng)各部門、各權(quán)力環(huán)節(jié)會通過擴張可供他們掌握支配的非稅收入來尋求其福利的最大化。為了保住和擴大既得利益，各部門競相行使分配職能，收費的規(guī)模也日益膨脹，有的部門收費甚至達到了登峰造極的地步。

3.多頭審批管理

現(xiàn)行收費體制是多家理財體制，行政事業(yè)收費實行中央和省兩級管理，按隸屬關(guān)系分別由國務(wù)院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門審批；征收標(biāo)準(zhǔn)以物價部門為主會同財政部門審批；涉及到農(nóng)民利益的重點收費項目需報經(jīng)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意；政府性基金則由財政部門會同有關(guān)部門管理。這種相互交叉、多頭控制的運行機制，執(zhí)行起來漏洞很多，致使政府對收費的調(diào)控手段不多，能力不強。突出表現(xiàn)在財政既不能囊括應(yīng)由政府收取的所有經(jīng)濟剩余，也不能提供完整的公共服務(wù)，再加上機構(gòu)編制管理與經(jīng)費管理脫節(jié)，造成依靠收費大量養(yǎng)人，如一些機構(gòu)基本靠收費保持正常運轉(zhuǎn)。

4.票據(jù)種類多，監(jiān)管不到位

目前收費票據(jù)種類達160多種，票據(jù)的使用和管理存在許多不規(guī)范的地方，票據(jù)核銷與監(jiān)控體系也不完善。一些單位不按票據(jù)管理的有關(guān)規(guī)定使用票據(jù)，混用、串開、外借票據(jù)，不使用財政部門統(tǒng)一收費票據(jù)，或使用自制票據(jù)，甚至直接使用白條收費，將收費掛往來科目列收或轉(zhuǎn)作單位收入。票據(jù)是非稅收入管理的源頭環(huán)節(jié)，票據(jù)的使用的不規(guī)范助長了亂收費現(xiàn)象的滋生和蔓延。

三、非稅收入改革突破的對策建議

1.加強非稅收入理論研究、更新非稅收入管理理念

理論是行動的先導(dǎo)，我們要加強非稅收入制度理論、體制理論、機制理論的研究，建立起政府非稅收入屬于政府財政性資金，真正把各級領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識統(tǒng)一到非稅收人“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”上來，營造推進政府非稅收入管理改革的輿論氛圍。

2.完善分稅制財政體制改革，建立科學(xué)的地方稅收體系

需要建立起各地的中央和地方的稅收和非稅收入體系，調(diào)整稅費結(jié)構(gòu)，特別是地方財政的非稅收入結(jié)構(gòu)。把非稅收入通過費改稅從體制上調(diào)整為稅收，壯大中央和地方的財力。目前深化和完善分稅制財政體制改革的一個重要前提是地方政府應(yīng)具有地方稅立法權(quán)，建立比較科學(xué)、合理的地方稅體系。按照事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限，賦予地方政府一定的地方稅立法權(quán)，從而可以解決稅收“缺位”而導(dǎo)致收費“越位”的問題，消除非稅收入所依賴的制度環(huán)境。

3.重構(gòu)政府非稅收入項目體系，統(tǒng)一預(yù)算編審制度

非稅收入屬于政府財政性資金，必須按照綜合財政預(yù)算的要求，把非稅收入形成的可用財力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實行真正意義上的綜合預(yù)算。一是將已納入預(yù)算管理的行政事業(yè)收費或政府性基金，嚴(yán)格按規(guī)定納入預(yù)算管理。二是將尚未納入預(yù)算管理的其他政府非稅收入，有計劃地分期分批納入預(yù)算管理。要通過強化部門預(yù)算，編制綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排政府稅收與非稅收入，繼續(xù)擴大實行收支脫鉤管理的范圍。同時，要盡快研究制定政府非稅收入成本性支出管理辦法。政府預(yù)算的實質(zhì)是透明化和公開化，體現(xiàn)著立法機關(guān)和廣大人民群眾對政府收支行為的監(jiān)督。這就是說，政府的收支列入預(yù)算后，就應(yīng)全部置于各級人民代表大會的監(jiān)督之下，不再有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。應(yīng)對非稅收入的收支由財政部門統(tǒng)一編制、審批年度預(yù)決算，合理安排收費資金，監(jiān)督單位按預(yù)算使用，從而改變行政事業(yè)性收費分散、失控的局面，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、外和制度外資金統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合平衡，提高資金使用的整體效益，提高財政對資金的宏觀調(diào)控力度，保證經(jīng)濟建設(shè)和各項事業(yè)發(fā)展的資金需要。

4.繼續(xù)深化“收支兩條線”改革

當(dāng)前，一是要按照“收支兩條線”要求，將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。確立財政部門在非稅收入征管中的唯一主體，明確其征收管理權(quán)限。取消對執(zhí)收執(zhí)罰部門“按比例留用”、“按比例返還”等各種收支掛鉤辦法。二是完善賬戶管理，清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶，取消多頭開戶，確保各項預(yù)算外資金及時足額上繳財政，以防轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生，提高資金使用效益。三是完善非稅收入銀行代收管理辦法，執(zhí)收單位在向繳款人收費時，只能向收款人開票，由繳款人持票到指定的銀行代收網(wǎng)點繳費，資金通過銀行代收網(wǎng)點直接繳入同級財政非稅收入專戶，以防止轉(zhuǎn)移和截留非稅收入。

5.建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)

當(dāng)前，要統(tǒng)一規(guī)范并擴大票據(jù)覆蓋面，強化稽查工作，充分發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，做到以票管費，制止亂收費行為。同時，要改變財政票據(jù)種類繁多、管理混亂的狀況，探索設(shè)計出精簡有效、管理嚴(yán)密的收入票據(jù)。進一步開發(fā)完善非稅收入管理軟件，用科學(xué)的管理手段實現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳送信息、財政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計算機網(wǎng)絡(luò)化管理。實現(xiàn)財政與銀行、財政與執(zhí)收執(zhí)罰單位、財政內(nèi)部和財政部門上下級之間的計算機聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。實現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化。票據(jù)要做到統(tǒng)一發(fā)放，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一保管，統(tǒng)一核銷，力求票據(jù)與項目相結(jié)合，票據(jù)與收入相結(jié)合，票據(jù)與稽核相結(jié)合。

6.健全監(jiān)督檢查體系

采取聽證、論證、公示等辦法，強化事前監(jiān)督。充分發(fā)揮法律、審計、社會和輿論監(jiān)督的作用，提高監(jiān)督效果。當(dāng)前，要發(fā)揮財政、審計、社會中介等專職機構(gòu)的作用，建立起嚴(yán)格規(guī)范的融事前、事中、事后監(jiān)督檢查為一體，經(jīng)常性監(jiān)督檢查與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查體制，確保非稅收入依法征收、依法管理。

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[4]誰能動部門的奶酪？規(guī)范非稅收入成財政改革重點[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/05-06/929373.shtml.

[責(zé)任編輯王建國]