政府投資項目審計應(yīng)把握的幾個重點(diǎn)

陳明娟

摘要：做好政府投資項目審計，首先，應(yīng)對工程項目的建設(shè)程序有一個全面的了解。其次，根據(jù)各階段的不同特點(diǎn)，有針對性地開展審計，做到有的放矢，才能收到明顯的成效，降低審計風(fēng)險。最后，對項目建設(shè)過程中及建成后的效益情況進(jìn)行綜合分析評價。

關(guān)鍵詞：政府；投資項目；審計

中圖分類號：F830.59文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號:1673-291X(2009)06-0087-02

《審計法》規(guī)定，加強(qiáng)政府投資項目審計是國家審計的法定職責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是各地黨委政府加快“全面建設(shè)小康社會，構(gòu)建和諧社會”步伐，政府投資的力度在提升，政府和公民對投資審計的期望也在加大。但通過以往的審計，發(fā)現(xiàn)項目投資建設(shè)過程中建設(shè)程序執(zhí)行不嚴(yán)格、成本核算不規(guī)范、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象還時有發(fā)生。因此，審計部門必須自覺地圍繞黨委、政府的中心工作，認(rèn)真履行好審計職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)政府投資項目審計。

一、工程項目建設(shè)的基本程序

工程項目建設(shè)有嚴(yán)格的管理程序，建設(shè)程序的依次履行是工程建設(shè)逐步完成的過程，該過程一般可分為項目立項（編制估算）、初步設(shè)計（編制概算，報批項目計劃）、施工圖設(shè)計（編制預(yù)算）、工程招投標(biāo)、工程施工、竣工結(jié)算及決算、項目竣工驗收轉(zhuǎn)資產(chǎn)七個階段。

二、開展審計的重點(diǎn)

開展投資項目審計時，應(yīng)著重從項目的建設(shè)程序、基建財務(wù)、工程結(jié)算三個方面進(jìn)行重點(diǎn)審計。

（一）建設(shè)程序?qū)徲?/p>

1.投資決策的科學(xué)性和合理性。一是審查投資立項決策程序是否規(guī)范、有效。重點(diǎn)審查項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計的審批是否嚴(yán)格遵守審批程序。如去年對某市500萬元以上的57個政府性投資項目進(jìn)行了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有24個項目未編報項目建議書；10個項目未編報可行性研究報告；3個項目未編報初步設(shè)計和概算，決策程序有待于進(jìn)一步規(guī)范。二是審查承擔(dān)政府投資決策咨詢業(yè)務(wù)、項目可行性研究業(yè)務(wù)、項目評估業(yè)務(wù)的各種中介機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性和超脫性，對項目的論證是否充分，可行性研究是否確實(shí)可行。三是審查行使項目最終決策權(quán)的有關(guān)部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項目評估的科學(xué)結(jié)論。

2.計劃管理。國家建設(shè)項目要求“不準(zhǔn)搞計劃外項目，不得擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，任意變更建設(shè)項目的主要工程內(nèi)容，如因特殊任務(wù)或情況變化，需要增加投資，調(diào)整工程內(nèi)容時，應(yīng)按審批權(quán)限報上級計劃管理部門批準(zhǔn)?！钡趯徲嫻ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)，項目建設(shè)中違反計劃管理的表現(xiàn)形式有：一是超計劃投資，主要是擴(kuò)大建筑面積和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)引起的超計劃投資；二是計劃外項目，主要是批復(fù)概算外增加建設(shè)內(nèi)容及未經(jīng)報批擅自改變建設(shè)內(nèi)容；三是計劃執(zhí)行不利，主要是未完成概算批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容或擅自變更減少建設(shè)內(nèi)容。上述情況需要審計人員認(rèn)真查閱項目前期資料，并與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行對比分析得出結(jié)論。如在審計某河道治理工程時，審計人員通過查閱可研報告、環(huán)境影響評價報告、批復(fù)概算等資料，發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位未完成概算批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容，主要表現(xiàn)為未按概算要求對河道底泥進(jìn)行徹底清理，造成河道內(nèi)殘存的底泥重金屬含量明顯超標(biāo)，對水環(huán)境造成了污染。

3.“四制”管理。按照有關(guān)文件規(guī)定，國家建設(shè)項目實(shí)行項目法人責(zé)任制度、招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度和合同管理制度。因此，我們在審計工作中重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容是，建設(shè)項目是否確定了項目法人，工程建設(shè)中的設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料及設(shè)備采購是否訂立了合同，合同金額達(dá)到招標(biāo)規(guī)定的金額（設(shè)計、監(jiān)理、施工等招投標(biāo)的起點(diǎn)金額各地均有相應(yīng)規(guī)定）后是否進(jìn)行了招標(biāo)，項目法人（業(yè)主）或代建單位選擇承擔(dān)設(shè)計、監(jiān)理、施工任務(wù)的單位是否具有相應(yīng)的資質(zhì)等級；同時還應(yīng)對合同條款的完整性進(jìn)行審查，即合同金額與招標(biāo)金額是否一致，合同是否明確具體的工程內(nèi)容，是否明確合同外工程調(diào)整的條件、計價方式和計算依據(jù)，工程進(jìn)度款支付是否明確規(guī)定付款時間、控制接口及付款比例，是否明確索賠程序，索賠的支付、爭議的解決方式等。如在對某公共建筑的基坑土石方工程合同管理情況進(jìn)行審計時，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件明確規(guī)定“結(jié)算工程量超投標(biāo)工程量5%以內(nèi)的，結(jié)算單價按投標(biāo)單價的95%，結(jié)算工程量超投標(biāo)工程量5%以外的，結(jié)算單價按投標(biāo)單價的90%”，但建設(shè)方與施工方簽訂的建設(shè)工程合同關(guān)于工程價款結(jié)算的條款卻未包括將該項規(guī)定。在審計過程中，審計人員根據(jù)合同解釋的優(yōu)先順序，按照招標(biāo)文件的規(guī)定，對超出投標(biāo)工程量的項目單價進(jìn)行了調(diào)整。

（二）基建財務(wù)

基建財務(wù)包括資金來源和支出兩個方面。按照財政部印發(fā)的《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》，建設(shè)成本包括建筑安裝工程投資支出、設(shè)備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出。建筑安裝工程和設(shè)備投資支出屬工程結(jié)算審計的范疇，應(yīng)結(jié)合施工合同、圖紙、工程變更記錄、預(yù)算及費(fèi)用定額等數(shù)據(jù)進(jìn)行審計。其他投資支出是指建設(shè)單位按項目概算內(nèi)容發(fā)生的構(gòu)成基本建設(shè)實(shí)際支出的房屋購置，以及取得各種無形資產(chǎn)和遞延資產(chǎn)發(fā)生的支出。因此基建財務(wù)審計應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項目資金來源和待攤投資支出科目。

《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》對待攤投資支出的內(nèi)容和范圍進(jìn)行了界定：“待攤投資支出是指建設(shè)單位按項目概算內(nèi)容發(fā)生的，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)分?jǐn)傆嬋虢桓妒褂觅Y產(chǎn)價值的各項費(fèi)用支出，包括建設(shè)單位管理費(fèi)、土地征用及遷移補(bǔ)償費(fèi)、可行性研究費(fèi)、招標(biāo)投標(biāo)費(fèi)等。建設(shè)單位要嚴(yán)格按照規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)控制待攤投資支出，不得將非法的收費(fèi)、攤派等計入待攤投資支出”。因此，在審計過程中，要嚴(yán)格審查各類費(fèi)用入賬是否符合上述規(guī)定。此外，由于工程建設(shè)項目審計對審計人員駕馭財務(wù)與工程兩個專業(yè)知識的技能和審計經(jīng)驗提出了更高的要求，因此在提高現(xiàn)有審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、拓展知識面的同時，做好財務(wù)與工程兩個專業(yè)的合理分工與協(xié)調(diào)配合顯得十分重要，審計項目實(shí)施前要對工程建設(shè)項目的專業(yè)要求進(jìn)行全面分析，合理安排財務(wù)審計與工程管理審計人員知識結(jié)構(gòu)的分工與合作，為工程建設(shè)項目審計的順利實(shí)施奠定相應(yīng)的專業(yè)基礎(chǔ)。

（三）工程結(jié)算

工程量清單計價規(guī)范頒布實(shí)施后，中國工程計價的模式，也由量價合一的靜態(tài)定額計價逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榱績r分離的工程量清單動態(tài)計價。實(shí)行工程量清單計價后，工程結(jié)算審計重點(diǎn)也由過去從審核工程量、審查定額套用、審查差價計算等轉(zhuǎn)為審查工程招標(biāo)文件、工程建設(shè)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、施工合同約定條款、設(shè)計變更及現(xiàn)場簽證數(shù)據(jù)等方面。常用審計方法有：

1.觀察法。指審計人員對被審計的工程建設(shè)項目進(jìn)行實(shí)地察看，通過眼見為實(shí)，取得第一手審計資料作為審計證據(jù)。通過現(xiàn)場觀察辨別工程的真實(shí)性是建設(shè)項目審計最常用的方法之一，也是審計過程中很重要的一個環(huán)節(jié)，因為工程量的落實(shí)需要到現(xiàn)場去觀察，利用各種先進(jìn)測量儀器丈量、測算，然后再與工程結(jié)算書比較，從而發(fā)現(xiàn)有無虛列工程量的舞弊行為。如在某高速公路跟蹤審計中，采用路面取芯機(jī)、光電測距儀、GPS衛(wèi)星定位測量系統(tǒng)等工程檢測儀器作為輔助審計手段，對部分標(biāo)段路基的原地面測量結(jié)果進(jìn)行了實(shí)地復(fù)測，通過現(xiàn)場檢驗、試驗,審查出部分項目存在工程質(zhì)量隱患以及部分施工單位原始計量資料存在弄虛作假等問題，通過試驗數(shù)據(jù)審減工程造價約1 500萬元。

2.計算法。審計人員對工程建設(shè)項目中的各項數(shù)據(jù)進(jìn)行驗算或者另行計算。此種方法的目的在于驗證被審計單位提供的決算資料及計算結(jié)果的正確性。當(dāng)計算結(jié)果與被審計單位的記錄不一致時，審計人員一般應(yīng)再次驗證計算過程。必要時，與被審計單位有關(guān)部門和人員進(jìn)行溝通，溝通不一致時，應(yīng)以審計人員的計算結(jié)果為準(zhǔn)。

3.審查復(fù)核法。對被審計單位提供的和審計人員收集到的各種資料，運(yùn)用審計人員的專業(yè)技術(shù)知識與經(jīng)驗，在審查其提供資料的真實(shí)性、完整性、合法性和一致性的基礎(chǔ)上復(fù)核并進(jìn)行合理的計算、驗證、分析與推斷。如對工程量計算結(jié)果的審查復(fù)核，結(jié)合圖紙審查復(fù)核有無多計、重計、漏計工程量，有無人為錯算、多算情況。通過審計人員理性的審查復(fù)核與分析判斷做出具有證明力的審計結(jié)論。

三、關(guān)注效益情況

目前，政府在履行職責(zé)過程中，對公共資源的使用和管理，存在著損失浪費(fèi)和低效益現(xiàn)象，特別是投資領(lǐng)域暴露出了一些不容忽視的問題，如投資績效很不理想，低水平重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重的損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失，建設(shè)市場秩序不規(guī)范，投資效益差、效率低等。因此，審計機(jī)關(guān)必須調(diào)整投資審計工作的目標(biāo)和重點(diǎn)，強(qiáng)化對公共資金流程過程與使用效果和投資績效的監(jiān)督與評價，確保公共資金合法、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)提高投資績效。如在某市政道路綜合整治工程審計中，通過現(xiàn)場踏勘，發(fā)現(xiàn)兩個標(biāo)段的綠化工程較施工圖紙所要求施工的數(shù)量缺失苗木285株，灌木268平方米，價值22.8萬元，使工程未能達(dá)到預(yù)期效果，影響了項目環(huán)境效益。

[責(zé)任編輯吳迪]