農村土地制度改革大有文章

黨國英

最近一個時期，中央有關部門負責人對地方官員在土地制度改革方面的過度反應做了一些回應，提出了這方面工作應注意的一些問題。我認為，他們的意見值得社會各界充分重視。

如何理解《決定》關于農村土地政策調整的基本原則？

我國農村土地的基本制度保持不變，國家的18億畝耕地的“紅線”不能碰，這兩個方面沒有放松。但《決定》對“統(tǒng)分結合的雙層經營體制”作了新的解釋，提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這是松的表現(xiàn)?？傮w上說，中央提出的完善農村土地管理制度的原則“產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”是一種結構性的政策調整，并不是整體上的松或緊。

《決定》提出完善土地管理制度的“16字原則”是解開集體建設用地流轉等難題的根本思路。今后，相關法律修改應依據這個思路來完成。對這個原則的理解，我以為用途管制應該是核心；離開了用途管制，產權明晰說不清楚。當然，在用途管制以外，產權明晰還有其他相對獨立的意義。完整地理解“16字原則”需要對以下幾點有深入認識：

第一，應該把農民的土地承包權看做產權。講明晰產權，就是要把農民的土地承包權做“實”，使農民擁有相對完整的土地財產權。對于沒有承包到戶的商業(yè)性集體建設用地，如果農民愿意并經過一定程序形成農民的決議，也應該通過股份制的辦法使農民享有“按份共有”產權，并享有收益權。經農民同意，村集體才可以將商業(yè)性建設用地的地租收益用做集體公益性支出。

第二，政府規(guī)劃是界定土地產權的重要因素。從理論上說，產權明晰是相對的。完整的土地產權應該包括使用權和收益權這兩項基本權利。但在任何國家，土地的使用權會受到國家的土地用途管制的限制，所以土地使用權實際上在國家與法律意義上的所有者之間發(fā)生了分割。更廣義地看，土地使用權還會受到地方政府或社區(qū)規(guī)劃的制約。土地產權要明晰，各級政府的土地利用規(guī)劃必須嚴格、穩(wěn)定、規(guī)范，否則產權明晰就失去了意義。

第三，強調產權明晰，必須承認土地的收益權，而收益權必須體現(xiàn)為交易的出價權。講一個人擁有某項財產的產權，但在財產的交易中他卻沒有出價權，反而把出價權交給了不擁有產權的一方，那就談不上產權明晰。這意味著，按照產權明晰的原則，今后在土地征用中不可以由國家單方面對土地定價。顯然，這意味著國家的相關法律要作出重大修訂，也意味著今后在集體建設用地轉移權利以及耕地變建設用地的時候，利益分配關系將發(fā)生重大變化。不可以嘴上說明晰產權，卻實際上把最重要的出價權留在政府手中。

為什么要堅持保護18億畝耕地？

人們對保護18億畝耕地必要性的認識并不統(tǒng)一。但從技術潛力看，再經過20年的努力，用13億畝比較好的農田產出一萬三千億斤乃至更多糧食來，滿足今后人口增長的需要，不是太難的一件事情?？紤]到其他因素，再多用一些土地來生產糧食也不是沒有可能。但這不是反對保護18億畝耕地的理由。

保護耕地有兩個重要理由。一是我們并不缺少建設用地資源；二是糧食生產不嫌耕地多。我國大部分大城市的人口密度不到4000人／平方公里；而且號稱最少土地資源的東部地區(qū)的城市人口密度還小于中西部的平均水平。環(huán)渤海以及長三角、珠三角地區(qū)實際上都不缺建設用地。如果盤活農村村莊占地和現(xiàn)有建設用地，可供建設的土地更是幾十年也用不完。而我國糧食生產一直采用投入密集型的生產方式，環(huán)境壓力很大，使中國人為解決吃飯問題付出了很大的環(huán)境代價。所以，保護18億畝地有充分的理由。但在以往體制下，保護耕地只有中央一方面的積極性；不僅地方政府希望在空間上擴大城市，連農民也加入了擴大占用建設用地隊伍，因為農民把農村土地看成了“公地”。全國農戶平均占用村莊土地1.2畝左右，利用水平很低。

黨的十七屆三中全會通過的《決定》將賦予農民穩(wěn)定并長久不變的土地承包權，這將使廣大農民不再有“公地”意識，農民對土地利用的短期行為將發(fā)生極大改變。這意味著保護耕地除了有中央政府的積極性之外，又創(chuàng)造出了農民的積極性。過去多有學者的研究報告稱，農民群眾反對中央的“增人不增地、減人不減地”的政策。如果單從統(tǒng)計數字看，的確是這樣，我自己的調查也有同樣的結果。但這是一種假象。農民希望“增人增地、減人減地”，是因為他們把耕地看成了“公地”。其實，不論中國人還是外國人，也不論城里人還是鄉(xiāng)里人，面對公共財產，都有平均分配的要求。如果與農民深入討論，就會發(fā)現(xiàn)，如果農民有了關于耕地的財產權意識，就決不會要求平均分配，也不會反對國家政策。

十七屆三中全會以后，會不會在農村普遍出現(xiàn)“大農場”，并導致大量農民離開土地？

我以為，如果地方政府不在“規(guī)模經營”這樣的目標上去搞拔苗助長，這種事情不容易發(fā)生，我們不必過分憂慮。

如果真正實行深化農村土地改革的“16字原則”，不會有大量城市人到農村去“種莊稼”。真正立志搞農業(yè)的是少數。害怕的是“項莊舞劍，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市資本的投機便會大大消解。沒有多少人會拿只能用來耕作的土地去搞投機。

從經濟規(guī)律上看，農民是否愿意把耕地轉讓或出租給城市資本，并不取決于城市資本家的意愿，而取決于農民放棄土地經營的機會成本，當這個機會成本小于他轉換職業(yè)的預期收入時，農民可能轉出土地；當機會成本大于預期收入時，他就不會轉出土地。如果預期收入是城市工作的平均收入，那么，種糧農民的機會成本大約是經營50畝大田作物的收入。這個分析表明，農民不會盲目地放棄農業(yè)經營，土地不會隨意地轉到種糧大戶手里。

進一步分析，地方政府會不會普遍地用拔苗助長的辦法推動農民搞規(guī)模經營？我看可能性不大。短期內一些地方政府可能做這種事情，但很快會引起麻煩。中央政府必定會采取措施加以約束，地方政府就會有所收斂。 （作者：中國社會科學院農村所研究員）