德國(guó)式民主及其新問(wèn)題

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現(xiàn)在，德國(guó)已有人提出搞直接民主。但是，對(duì)于如何克服危機(jī)，沒(méi)有人能給出答案。兩大政黨束手無(wú)策，社會(huì)眾說(shuō)紛紜。德國(guó)的民主政治似乎正處于變革的前夜，今后將何去何從，仍難見(jiàn)眉目。

德國(guó)的民主制度和政黨政治是西方較有特色的一種。應(yīng)德國(guó)弗里德里?！ぐ鼗饡?huì)的邀請(qǐng)，筆者隨同一個(gè)代表團(tuán)于2008年11月赴德考察了其政治運(yùn)作狀況。此間，與政治學(xué)專家、高級(jí)公務(wù)員和聯(lián)邦憲法法院法官等舉行了多次會(huì)談，并進(jìn)行了實(shí)地考察，由此比較直接地了解了德國(guó)式民主及其遇到的新問(wèn)題。這里，選其要素，整理成文，以饗讀者。

二戰(zhàn)教訓(xùn)與德國(guó)民主政治的設(shè)計(jì)

德國(guó)現(xiàn)行的民主制度，是二戰(zhàn)結(jié)束后戰(zhàn)勝國(guó)強(qiáng)加給德國(guó)的，同時(shí)也是當(dāng)時(shí)德國(guó)以康拉德·阿登納為首的精英人物反思二戰(zhàn)教訓(xùn)的結(jié)果。因此，德國(guó)政黨政治的設(shè)計(jì)，在許多方面都旨在避免重蹈納粹統(tǒng)治的覆轍?，F(xiàn)在，政黨作為德國(guó)政治活動(dòng)的主體，是民眾與政府的中介，若出現(xiàn)政治煽動(dòng)，政黨則會(huì)削弱或緩解其沖擊。每個(gè)政黨的存在和地位均受憲法的保護(hù)，像1933年希特勒上臺(tái)后取消其他政黨的做法，在目前憲法的框架下已不可能再發(fā)生了。

因?yàn)閼椃ǖ?1條關(guān)于政黨的規(guī)定，有兩款是專門(mén)針對(duì)這一點(diǎn)的。一是規(guī)定“政黨內(nèi)部秩序必須符合民主原則”。希特勒時(shí)期并不是這樣，而是由領(lǐng)袖包辦其黨。二是規(guī)定“政黨宗旨或黨員及追隨者行為有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志聯(lián)邦共和國(guó)的生存，該政黨屬違反憲法”。一戰(zhàn)以后，德國(guó)也曾建立民主體制，但是政黨民主不完善，后來(lái)納粹黨通過(guò)煽動(dòng)宣傳顛覆了民主體制。這一規(guī)定即是為了避免歷史悲劇重演。

為此，德國(guó)專門(mén)設(shè)立了聯(lián)邦憲法法院，若有要推翻國(guó)家民主根基的黨派，聯(lián)邦憲法法院可以裁定它違憲，禁止其存在。迄今有兩個(gè)政黨被禁止過(guò)，一是二戰(zhàn)后納粹黨的后續(xù)組織，該組織沒(méi)有吸取二戰(zhàn)的教訓(xùn)，又要成立領(lǐng)袖制的國(guó)家；二是冷戰(zhàn)高峰時(shí)期的共產(chǎn)黨，不過(guò)冷戰(zhàn)結(jié)束后對(duì)它的禁令就取消了。裁定一個(gè)政黨是否被禁，不是看其違憲的言論，而是看其違憲的行為，起訴時(shí)程序也要符合憲法，因此，這是一個(gè)非常復(fù)雜、嚴(yán)格和緩慢的過(guò)程。國(guó)家民主

德國(guó)的民主強(qiáng)調(diào)人民政治意志的抉擇是自由公開(kāi)的，不僅在大選期間，而且在大選間隔期也必須能表達(dá)其政治意愿。這樣一種要求就使政黨的存在成為必需。政黨參與人民政治意志決策的形成，而大選主要表現(xiàn)為人民對(duì)不同政黨的選擇；在兩次大選期間，人民通過(guò)政黨影響政府決策。因此，國(guó)家民主主要是通過(guò)政黨活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

政黨的建立是自由的，無(wú)須政府批準(zhǔn)，政府沒(méi)有權(quán)力禁止政黨的產(chǎn)生，只是在注冊(cè)方面有一些規(guī)定。政黨一旦產(chǎn)生即受到憲法的保護(hù)。這自然會(huì)造成多個(gè)政黨的存在。對(duì)于任何一個(gè)政黨來(lái)說(shuō)，只是作為一分子參加政權(quán)，不可能壟斷政權(quán)。憲法規(guī)定，政黨享有權(quán)利參與政治決策，所謂參與只是施加影響，不能強(qiáng)加于人。其做法是聽(tīng)取民意，并通過(guò)與民眾的接觸影響民眾。

既然是多黨制，機(jī)會(huì)均等就很關(guān)鍵，否則就不能平等競(jìng)爭(zhēng)。因此，國(guó)家對(duì)政黨是中立的，絕不袒護(hù)或者阻止某個(gè)政黨。若一個(gè)政黨參加大選，只要能得到0.5％以上的選票，就能享受到國(guó)家的資助，并且選票越多，國(guó)家補(bǔ)貼的數(shù)額越大，比如，400萬(wàn)張以上的選票每張獲得的補(bǔ)貼要增加一個(gè)檔次。在大選期間，不管政黨大小，都能免費(fèi)在媒體上作宣傳。聯(lián)邦憲法的用意是讓小黨也能參加政治活動(dòng)。但也不完全如此，法律規(guī)定只有獲得5％以上選票的政黨才能進(jìn)入議會(huì)，少則不能進(jìn)入決策程序，用這種方式來(lái)保證立法運(yùn)作的有效性，并能產(chǎn)生強(qiáng)有力的議會(huì)和政府。

多黨制勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生政黨競(jìng)爭(zhēng)。德國(guó)民主政治的集中體現(xiàn)也是三權(quán)分立，而政黨在行政、立法和司法方面都能起到作用。因此，在實(shí)際的政治運(yùn)作中，政黨競(jìng)爭(zhēng)取代了三權(quán)分立。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力的制衡和牽制，是通過(guò)政黨之間的相互監(jiān)督或黨派競(jìng)爭(zhēng)來(lái)進(jìn)行的。

當(dāng)然，政黨之外也有監(jiān)督和制約力量。一是有很多利益群體，比如工會(huì)、行會(huì)等，可以針對(duì)一個(gè)黨派的決議進(jìn)行抗議。二是大眾媒體表現(xiàn)為直接的民主監(jiān)督，對(duì)政黨和民眾的影響力都非常大。三是直接民主的渠道，比如老百姓提出要求，集合簽名達(dá)到一定人數(shù)，可以作為議案直接送達(dá)議會(huì)表決。

政黨民主

政黨民主是德國(guó)民主制度的重要組成部分。在德國(guó)，政黨不是國(guó)家的部門(mén)，而是社會(huì)的一部分，是基于社會(huì)政治領(lǐng)域的一種組織，它的性質(zhì)相當(dāng)于協(xié)會(huì)，可以作為法人，直接參加訴訟。但是，它又有一種很特殊的地位，對(duì)人民承擔(dān)著一種任務(wù)，對(duì)政府有直接的影響?；趪?guó)家民主的宗旨，這種地位要求其內(nèi)部秩序必須符合民主原則，那些非民主的黨派則不能參加政治運(yùn)作。

出臺(tái)于1967年又經(jīng)過(guò)約30次修訂的《政黨法》規(guī)定：每個(gè)政黨必須有一個(gè)書(shū)面的章程和綱領(lǐng)。章程的形式包含哪些項(xiàng)目有硬性的規(guī)定，但不規(guī)定具體的做法，其背后的理念是透明、公開(kāi)。綱領(lǐng)就是公開(kāi)的，每一個(gè)人都可以根據(jù)其綱領(lǐng)來(lái)要求這個(gè)黨，必要時(shí)還可以訴諸法院。至于黨員和黨本身的關(guān)系，政黨有權(quán)利決定是否接受某個(gè)黨員，無(wú)須做任何說(shuō)明，但是不能強(qiáng)迫一個(gè)人來(lái)參加。對(duì)于一個(gè)公民來(lái)說(shuō)，加入、退出或拒絕都是自由的，并且黨員可以持與黨本身不同的觀點(diǎn)，政黨要保障黨員的權(quán)利，特別是不同意見(jiàn)的表達(dá)。

對(duì)于政黨的組織機(jī)構(gòu)，《政黨法》也有明確的規(guī)定：(1)要有分區(qū)的組織。(2)黨員代表大會(huì)是政黨的最高權(quán)力決策機(jī)構(gòu)，每?jī)赡暾匍_(kāi)一次，通過(guò)此會(huì)，黨員參與黨內(nèi)意見(jiàn)的形成。閉會(huì)期間，由其選出的理事會(huì)(至少3人)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施黨代會(huì)的決議。另外，還可設(shè)監(jiān)督委員會(huì)、調(diào)解委員會(huì)等一些專門(mén)委員會(huì)。政黨的領(lǐng)導(dǎo)人在黨代會(huì)上經(jīng)由代表無(wú)記名投票選舉產(chǎn)生。由此看來(lái)，德國(guó)政黨的民主是一種間接的代表制的民主。憲法、政黨法對(duì)政黨的要求是，其意見(jiàn)的形成必須是自下而上的。在黨代會(huì)上，往往會(huì)有激烈的討論，黨的主席的提案和推薦的候選人不一定都能通過(guò)。

為了減少金錢(qián)因素的不當(dāng)影響，憲法還規(guī)定，政黨必須公開(kāi)說(shuō)明其經(jīng)費(fèi)來(lái)源、使用情況以及財(cái)產(chǎn)狀況。具體來(lái)說(shuō)，政黨的經(jīng)費(fèi)主要有4個(gè)來(lái)源：國(guó)家財(cái)政、黨員黨費(fèi)、公民捐助和黨產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。特別值得一提的是，國(guó)家財(cái)政的支持不是直接撥款，而是根據(jù)大選的結(jié)果進(jìn)行分配的。德國(guó)每年有1.3億多歐元用于政黨活動(dòng)。其分配辦法是根據(jù)政黨所得的選票和公民捐款，國(guó)家按一定的比例予以配給，以此鼓勵(lì)政黨去爭(zhēng)取選民的支持。每個(gè)政黨到年底要公布其財(cái)政報(bào)告，對(duì)于所得捐款，凡超過(guò)1萬(wàn)歐元的，都要公布捐款人姓名和地址，否則就可能遭到3倍的罰款。

國(guó)家與地方分治的聯(lián)邦制

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府下面共有16個(gè)聯(lián)邦州。州是相對(duì)獨(dú)立的，有自己的政

府和議會(huì)。與英法相比，德國(guó)沒(méi)有一個(gè)中央集權(quán)的政府。聯(lián)邦制的設(shè)立，一是基于歷史的原因，直到中世紀(jì)，德國(guó)領(lǐng)土內(nèi)存在的仍是眾多的政治上獨(dú)立的小公國(guó)，到1871年才統(tǒng)一起來(lái)。二是基于權(quán)力分配的原因，國(guó)家與地方分治。盡管聯(lián)邦州與聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置幾乎是一樣的，但是，隸屬關(guān)系并不強(qiáng)，州的權(quán)力是非常大的，諸如文化、教育、治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都由各州負(fù)責(zé)。

有趣的是，德國(guó)憲法規(guī)定，各州居民作為德國(guó)公民必須享有同樣的生活水平。如何實(shí)現(xiàn)呢?主要靠縱的和橫的協(xié)調(diào)?？v的協(xié)調(diào)是指聯(lián)邦與州之間的，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是參議院，小州3席，大州6席，共有69席，它是聯(lián)邦議會(huì)的一部分，凡是牽涉州利益的都有表決權(quán)，比如聯(lián)邦議會(huì)的立法和聯(lián)邦政府的某項(xiàng)改革措施，都要由參議院通過(guò)才可。橫向的協(xié)調(diào)是指州與州之間的，主要是靠不同層次或不同部門(mén)的會(huì)議來(lái)進(jìn)行，比如州長(zhǎng)會(huì)議、州屬的文化部長(zhǎng)會(huì)議、教育部長(zhǎng)會(huì)議等。這些縱橫交錯(cuò)的協(xié)調(diào)表明，德國(guó)的聯(lián)邦制必須不斷地尋找共識(shí)。

每個(gè)政黨在不同的州，力量很不平衡，東西的差別在于原東德地區(qū)政黨數(shù)目較少，南北的差別在于南部主要屬于基民盟的票倉(cāng)。州大選與聯(lián)邦是平行的，各政黨在州進(jìn)行同樣的競(jìng)爭(zhēng)，但是組閣模式與聯(lián)邦并不相同，在聯(lián)邦層面是執(zhí)政黨，在州則不一定是，執(zhí)政與在野因地區(qū)而迥異。州與州之間的區(qū)別也很大，有些州幾十年都是一個(gè)執(zhí)政黨，有的州則經(jīng)常輪替。州長(zhǎng)對(duì)其所在的政黨有很重要的作用，許多聯(lián)邦總理的候選人都是某州的州長(zhǎng)。聯(lián)邦政府的組閣模式往往先在州層面上進(jìn)行嘗試，州聯(lián)合政府的模式是多種多樣的，很多政治學(xué)家把州稱為政治實(shí)驗(yàn)室。

豐富多彩的民間社團(tuán)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，德國(guó)民主進(jìn)程的一個(gè)突出表現(xiàn)是非政府組織或第三部門(mén)的發(fā)達(dá)。特別是近幾年來(lái)，每年新增協(xié)會(huì)1.5萬(wàn)個(gè)，新增基金會(huì)1000個(gè)。德國(guó)的結(jié)社法規(guī)定，只要有7個(gè)人就可以登記一個(gè)協(xié)會(huì)。現(xiàn)在，德國(guó)登記的協(xié)會(huì)有60萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)有1.5萬(wàn)個(gè)，平均每1萬(wàn)人就有700個(gè)社團(tuán)組織。60％的德國(guó)人都是這些組織的成員。與之形成鮮明對(duì)比的是，只有4％的德國(guó)人參加政黨。不過(guò)，在德國(guó)，與英法不同，沒(méi)有一個(gè)各行各業(yè)的總的聯(lián)合會(huì)。

民間社團(tuán)的迅猛增加有多種原因，主要有三種：一是社會(huì)的個(gè)性化加強(qiáng)，利益和興趣出現(xiàn)了很細(xì)的分化；二是國(guó)家在很多領(lǐng)域把權(quán)力下放了，把一些事情讓民間去做；三是公民越來(lái)越不愿參加大的政黨，因?yàn)楹茈y看到效果，而小的組織則可立竿見(jiàn)影，針對(duì)一個(gè)問(wèn)題做一些工作，往往能短期見(jiàn)效。

政黨對(duì)社團(tuán)組織是非常重視的，與一些協(xié)會(huì)的關(guān)系也很密切，一方面許多協(xié)會(huì)都傾向于某個(gè)政黨，另一方面某些協(xié)會(huì)可能是政黨的外圍組織。國(guó)家也逐漸認(rèn)識(shí)到了第三部門(mén)的重要性，現(xiàn)在有一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)這些組織，最近還有一些法律出臺(tái)，一方面支持這些組織工作，比如通過(guò)資助等形式，改善他們的條件，鼓勵(lì)他們參與到社會(huì)建設(shè)中去；另一方面，國(guó)家對(duì)這些組織的志愿者給予一定的優(yōu)惠待遇，鼓勵(lì)更多的人參與其中。

當(dāng)然，作為國(guó)家不愿看到社會(huì)過(guò)細(xì)的分化，因?yàn)檫@樣不能解決問(wèn)題，反而會(huì)帶來(lái)新問(wèn)題，所以，國(guó)家還通過(guò)制定框架，試圖引導(dǎo)這些民間社團(tuán)的工作。

德式民主的成功與危機(jī)

以上是德國(guó)民主制度的幾個(gè)主要方面，不難看出，這樣一套由各種法律規(guī)定的程序和規(guī)則能夠運(yùn)行至今，且得到絕大多數(shù)德國(guó)人的遵守，其當(dāng)初在設(shè)計(jì)方面是下過(guò)深功夫的。目前，沒(méi)有民主觀念的力量已幾乎沒(méi)有可能進(jìn)入德國(guó)的政治生活，即使進(jìn)入了也會(huì)被遏制。

然而，就是這樣一種制度近年來(lái)卻遇到了新的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了新的問(wèn)題，甚至可以說(shuō)是危機(jī)，德國(guó)人自己就稱之為民主政治的危機(jī)。其主要表現(xiàn)在：

第一，政黨格局之變與組閣困難。

德國(guó)自20世紀(jì)50年代形成了兩大(聯(lián)盟黨與社民黨) 一小(自民黨)的政黨格局，到80年代初，打生態(tài)旗號(hào)的綠黨崛起；兩德統(tǒng)一后又形成了打失業(yè)救濟(jì)旗號(hào)的左翼黨，目前，德國(guó)的政黨格局變成了兩大三小。在選民和議會(huì)方面，兩大黨基本上各占1／3，三小黨合起來(lái)約占1／3。

長(zhǎng)期以來(lái)，德國(guó)基本上是一大一小聯(lián)合執(zhí)政，要么是聯(lián)盟黨聯(lián)合自民黨，要么是社民黨聯(lián)合自民黨，但是，2005年德國(guó)大選的結(jié)果，卻打破了這種組閣模式，聯(lián)盟黨的得票率比社民黨僅高出1個(gè)百分點(diǎn)，即使聯(lián)合一個(gè)小黨也不能達(dá)到組閣所需要的票數(shù)。經(jīng)過(guò)艱難的磋商，兩大黨組建了大聯(lián)合政府(歷史上僅有過(guò)一次這種模式)，但是沒(méi)有人對(duì)這種組合滿意。

現(xiàn)在，下一屆政府將如何組閣成為德國(guó)政治學(xué)界討論的熱點(diǎn)。在有些人看來(lái)，三黨聯(lián)合是可能的，但事實(shí)上很難，聯(lián)盟黨除了與自民黨聯(lián)合之外，與其他任何一個(gè)小黨合作都似乎沒(méi)有可能。從大的政治傾向上，社民黨、綠黨和左翼黨都屬于左派黨，似乎易于合作，但實(shí)際上也很難。特別是社民黨和左翼黨的政見(jiàn)分歧很大，且存在著人脈宿怨(社民黨的一部分分離出去加入了左翼黨，且原社民黨的主席成了左翼黨的主席)，因此，社民黨在聯(lián)邦大會(huì)上已排除了與左翼黨合作的可能。更值得注意的是，2007年黑森州選舉的結(jié)果，使新的州政府的組成擱淺，一年多來(lái)都“選”而未決。這也使得2009年德國(guó)的大選結(jié)果及組閣模式更加難以捉摸。

第二，民眾的政治冷漠和全民黨的危機(jī)。

據(jù)艾伯特基金會(huì)的調(diào)查，目前德國(guó)1/3以上的人對(duì)現(xiàn)在的民主表示質(zhì)疑，大選的投票率由原來(lái)的80％下降到50％左右。德國(guó)的民眾對(duì)全民黨越來(lái)越不認(rèn)同，聯(lián)盟黨和社民黨兩個(gè)全民黨的支持率由原來(lái)的40％以上降到了30％左右。這不禁使人產(chǎn)生疑問(wèn)：僅得到50％人民中30％支持的黨還能是全民黨嗎?

全民黨的特點(diǎn)是沒(méi)有一個(gè)唯一的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)，但有一個(gè)基本的政治理念，比如聯(lián)盟黨主張社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社民黨提倡國(guó)家干預(yù)主義。他們都自稱是所有人的黨、全民的黨，代表所有人的利益，自己給自己提供合法性。長(zhǎng)期以來(lái)，他們一直推行“中間路線”，試圖匯總各方面的利益訴求，以爭(zhēng)取盡可能廣泛的支持。然而，問(wèn)題是，某個(gè)政黨是否代表人民的利益，并不是由它自己說(shuō)了算?，F(xiàn)在，越來(lái)越多的德國(guó)老百姓不再相信政黨的宣傳了，而傾向于看一個(gè)政黨解決問(wèn)題的能力。這自然對(duì)輪流或共同執(zhí)政的聯(lián)盟黨和社民黨有很大的沖擊，因?yàn)槊恳淮未筮x之后，他們的承諾都不能完全實(shí)現(xiàn)。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，目前一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題是，原來(lái)的傳統(tǒng)選民或鐵桿選民正在不斷分化和流失。

更令他們感到今不如昔的是，退黨現(xiàn)象嚴(yán)重，黨員隊(duì)伍不斷縮小。由于全民黨自身的形象越來(lái)越不鮮明，其中很左很右的即邊緣派別，認(rèn)為黨已不能代表他們，變得越來(lái)越激進(jìn)，很容易分離出去。比如左翼黨的成立，從某個(gè)方面看，就是社民黨分化的結(jié)果。值得注意的是，左翼黨成為德國(guó)近幾年來(lái)擴(kuò)展最快的黨派，已獲得大約10％的選民支持率，達(dá)到了與自民黨和綠黨平起平坐的地位。民調(diào)顯示，大部分德國(guó)人不相信左翼黨有解決問(wèn)題的能力，但是卻因他們的抗議形象而支持他們，意在逼迫執(zhí)政黨認(rèn)清自己的問(wèn)題。

全民黨危機(jī)的另一個(gè)表現(xiàn)是，民眾對(duì)現(xiàn)有的政黨體制的信念動(dòng)搖，具體表現(xiàn)在對(duì)體制的質(zhì)疑和批評(píng)越來(lái)越多，對(duì)議員、領(lǐng)導(dǎo)人的批評(píng)越來(lái)越激烈，甚至不少人已厭惡政黨。這也有歷史的原因，政黨凌駕于國(guó)家、人民之上，對(duì)德國(guó)人來(lái)說(shuō)刻骨銘心。而在當(dāng)前一些人看來(lái)，政黨是整天吵吵鬧鬧為自己爭(zhēng)利益的一群人，與其所說(shuō)的人民無(wú)關(guān)，因而，他們更信任專家。在既有的德國(guó)民主制度中，知識(shí)精英除了參加政黨之外，并沒(méi)有常規(guī)、直接的渠道參與國(guó)家的治理，德國(guó)出現(xiàn)的這種思想傾向是否意味著今后專家治國(guó)渠道的開(kāi)辟，亦未可知。

現(xiàn)在，德國(guó)已有人提出搞直接民主。但是，對(duì)于如何克服危機(jī)，沒(méi)有人能給出答案。兩大政黨束手無(wú)策，社會(huì)眾說(shuō)紛紜。德國(guó)的民主政治似乎正處于變革的前夜，今后將何去何從，仍難見(jiàn)眉目。