英國公務員培訓教育情況

祁品偉　常全生

一、英國公務員培訓的演進

英國公務員強調規(guī)范管理，提前預防可能事后違反公務員準則事件的發(fā)生。預防的好處在于保證公共政策得到順利貫徹實施，避免官僚主義，辦事拖拉；而且能避免因調查公務員違反準則事件所耗費的時間和費用，為國家減少損失。

基于以上理念，英國政府在1970年成立了公務員學院，其性質是政府機構，隸屬內閣辦公室，專為公務員提供培訓。英國成立公務員學院的原因在于，第二次世界大戰(zhàn)后，英國機構急劇膨脹，人浮于事，文官制度的理念出現(xiàn)偏差。科技社會的發(fā)展使得公共管理人員不能僅具有通識教育基礎，還必須擁有專業(yè)知識才能管理好政府部門，從而提高效率，提供更好服務。1968年出版的《富爾頓報告》對當時這些情況進行了全面概述，促成了英國文官學院的成立。

成立30多年來，文官學院為政府改革和現(xiàn)代化建設發(fā)揮了促進作用，并為英國公共服務和國際公共服務領域提供了支持。

公務員學院的發(fā)展也存在一些問題，其成立的理念是在通識基礎上提供專門培訓，但實際課程還難以擺脫通識教育的束縛。1989年，英國公務員學院改為繼續(xù)發(fā)展機構（Next Steps Agency），政府不再撥款，機構自己維持發(fā)展；1999年，該機構又改為管理政策研究中心（Centre for Management and Policy Studies），加強了與政府的關系，但仍受到其運營模式的限制。管理政策研究中心主要還是提供通識（大部分是在校脫產學習）管理培訓，因而不斷遭到批評。對此，英國在2005年6月決定，成立英國國家行政學院。強調英國國家行政學院本身是公共服務一部分，應該深入了解熟悉政府事務，為國家現(xiàn)在面臨的任務以及將來可能面臨的挑戰(zhàn)從政策理念方面做好準備，從政策方面為現(xiàn)有公務員提供培訓?？萍及l(fā)展以及全球化進程，給各國帶來了新的挑戰(zhàn)，氣候變化、人口流動、老齡化問題、衛(wèi)生、住房和安全威脅等這些十幾年前不存在的問題，現(xiàn)在已成為政府不得不面對的現(xiàn)實問題。英國國家行政學院要為此做好準備。

二、英國公務員培訓的主要機構

——英國國家行政學院

英國國家行政學院現(xiàn)有全職教師75名，另外有500多名協(xié)作同事。每年開設400門課程，培訓3萬名學員。為了在教育培訓市場占有一定地位，英國國家行政學院強調學校能力建設，主要涵蓋以下5個方面：現(xiàn)有員工的發(fā)展、知識能力的加強、協(xié)作同事招新工作、與高校和商學院建立合作關系、與公共行業(yè)研究機構和國外機構建立聯(lián)系。

英國國家行政學院從國際上招募教學人員；與相關學校合作設立有關項目，比如最近該院與伯明翰大學及塔維斯托克學院設立了新的碩士學位項目——引導變化與機構發(fā)展項目。此外，還與華威大學、金斯頓大學、亨利管理學院、以及新西蘭、加拿大等國學校建立合作關系。

英國國家行政學院隸屬英國內閣辦公室，其組織結構如圖1所示。

英國國家行政學院本著少花錢，多辦事的原則，滿足政府和自我發(fā)展需要。英國國家行政學院緊隨國家戰(zhàn)略需要，同時吸取國際公共管理的思想和實踐，以實現(xiàn)從規(guī)模到聲譽、影響的轉變；從產品引導到根據(jù)客戶需求引導的轉變；從通識到專門需要的轉變；從與商學院、大學和公共政策研究部門競爭到與其合作的轉變；從緊隨潮流到研究和領導思想的轉變；從依靠政府投入轉變?yōu)榻梃b商業(yè)模式，促進機構、產品和服務的發(fā)展。

英國國家行政學院的核心是幫助政府機關確定政策并達到既定目標。這需要學院在關注公務員個人需求的基礎上，更加注重政府機關的需要。他們的項目也包含了從初級管理人員到高級管理人員，從政策制訂到實施。這一點，可以從其運營模式看出來（如圖2所示）。

三、英國公務員的選拔錄用與人員流動

英國各行各業(yè)都注重實用性，企業(yè)沒有義務培養(yǎng)人才，政府也沒有義務培養(yǎng)公務員。因此，不論是企業(yè)還是事業(yè)或機關，所有申請者都必須達到要求才能獲得相關職位。由于英國錄用公務員實行嚴格的選拔制度，成為公務員必須達到一定條件。公務員錄用與公司招聘形式類似，一旦出現(xiàn)空缺，就要補充人手，招聘必須通過公開形式招錄。政府公布的招錄內容必須包括：單位名稱、職位、工作地址及薪水、該職位性質（是永久還是臨時或是短期錄用）、要求資格與技能、經(jīng)驗和個性要求、以及選拔程序。目的是為了保證公正、公開錄用，同時充足的信息也可以避免浪費（審查人選的申請是耗時、耗力的，允許不符合條件的人申請是不負責任的）。

英國政府強調給申請人充足時間，所以要求在職者辭職前要提前告知政府，否則像公司離職員工一樣，得不到好的推介，會影響其謀職。在這一點上，英國已經(jīng)形成了傳統(tǒng)，被認為是理所當然的事情，員工已經(jīng)普遍接受，一般不會搞突然離職，也基本不會出現(xiàn)不宣而別的現(xiàn)象。

一般在公務員離開政府前兩周，新員工招錄申請截止。政府機關必須同等對待申請每一階段，按既定標準選報。為此英國文官管理局制定《公務員招錄準則》，以便規(guī)范招錄管理。

英國在錄用階段強調公務員職責和原則，大致分三種：提供公共服務、設計和管理政策、以及管理機關事務。

四、政府對公務員培訓的支持

雖然英國公務員具有較高素質，但仍需不斷培訓。公務員的培訓是公務員本身和政府雙方的需要。時代發(fā)展，形勢不斷變化，公務員會面臨新的任務和挑戰(zhàn)。除了本人需要外，政府、事業(yè)單位也從事業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，規(guī)劃本部門的培訓方案，因此員工需要最好的培訓以獲得提升。只要是有利于員工發(fā)展的培訓，政府都支持，在工作或工作技能方面更是如此。如果公務員發(fā)現(xiàn)更有效的工作方法，他們就會得到所需要的培訓，獲得的成就會得到政府的認可和獎勵。因此政府鼓勵公務員終身學習，進行再培訓。機關事業(yè)單位會專門撥出資金，用于公務員和職員再培訓。

進入英國國家行政學院學習的公務員都是由政府出資的。有些事業(yè)單位也會出資選派本單位人員參加培訓。有一個值得注意的現(xiàn)象是，一些大企業(yè)也會出資將員工送到英國國家行政學院或相關高校進行公共政策培訓，其目的是為了充分了解國家政策，更好地與政府溝通，為企業(yè)服務。學員畢（結）業(yè)后不能自動成為公務員，如果想成為公務員，還需經(jīng)過上面提到的選拔程序。

英國政府盡量不干預企業(yè)運轉，因為企業(yè)腐敗會導致民眾利益受侵犯。然而問題也偶有發(fā)生，英國BAE公司通過賄賂向沙特出售武器、英國數(shù)家航空公司共謀提高燃油稅、英國建筑行業(yè)串通控制建筑價格等，這些都嚴重侵犯了公眾利益，因此政府也加強了對企業(yè)的指導。目前培訓內容中也增加了政府對企業(yè)指導方面的內容。企業(yè)在發(fā)展，運營模式在變化，政府也要發(fā)展以適應形勢的變化，為此英國國家行政學院也必須適應新的需求。

美國安然公司（Enron）欺詐事件發(fā)生后，民眾損失巨大，群情激憤。各國政府更加認為，僅僅從制度來防范是不夠的，有必要加強道德建設，各種教學培訓機構也在商業(yè)MBA課程中加強了道德教育的內容。

五、高校參與

相對英國50多萬名政府公務員來講，每年培訓3萬名學員還是難以滿足需要，由于英國國家行政學院接受能力有限，每年大約只能培訓3萬名學員，公務員的要求又各種各樣，因此，公務員培訓不只局限于國家行政學院。所以，英國高校也成為公務員培訓的主力軍。伯明翰大學在這方面比較積極，接納大量公務員進行培訓，并開設了公共政策MBA課程。

伯明翰大學設立公共政策學院，由4個系組成，即地方政府研究；城市與鄉(xiāng)村研究（住房、人口流動、社區(qū)融合）；衛(wèi)生服務管理（促進更多人納入衛(wèi)生服務涵蓋范圍，老年人關護）；國際發(fā)展研究。

在反腐倡廉方面，由于西方強調政治正確性等原因，英國高校在課程設置和教學中盡量避免使用“腐敗”這一字眼，取而代之的是“審查”（Scrutiny）和“監(jiān)察”（Oversight）這樣的字眼。

在伯明翰大學，公共政策學院有公共服務MBA課程，學員來自海內外。目前本土在校生大多是警察和衛(wèi)生系統(tǒng)人員。這些人因公務在身，無法脫產學習。而來自海外的學員多為1年脫產學習。海外學員中大多來自中國、印度、法國、德國、東歐和俄羅斯等國。

該課程安排學生實習有很大難度，因為政府部門，特別是地方政府，接納實習生都是抱有招募公務員的目的，而學員，特別是海外學員，幾乎不可能報考地方公務員。由于文化習俗等原因，海外學員與政府公務員之間還容易造成矛盾，有些政府機關即使接納學員實習，也要向學員收費。如何安排學生實習也成為學校頭疼的事。好在不論是英國國家行政學院還是普通高校，英國本土學員基本是公務員，基本不存在實習問題，所以對實踐的要求不十分迫切，主要靠學員自己邊學習，邊實踐。極個別學員需要實習也大都自己解決。

六、潛在問題及未來發(fā)展

從了解到的情況，英國國家行政學院雖然努力解決以前存在的問題，但能否實現(xiàn)，能否吸引到足夠學員培訓，還是一個問題。政府各機關發(fā)展要求各有不同，錯綜復雜。英國國家行政學院受規(guī)模限制，很難提供適合不同需要的課程；它本身無法授予學位，對公務員來說又缺乏一定吸引力。雖然它試圖與高校、學術機構和咨詢公司合作開設課程，包括學位課程。這一愿望良好，但能否與高校維持良好關系，保持持續(xù)發(fā)展，尚不得知。我國駐英國使館教育處工作人員在訪問伯明翰大學時了解到雖然伯明翰大學與英國國家行政學院有很積極的合作關系，甚至在共同開設了碩士學位課程，但雙方對于合作仍有疑慮。

這種關系是不穩(wěn)定的，一旦英國國家行政學院為加大吸引力而申請成為能授予學位的院校，就會同現(xiàn)有高校形成競爭局面，未來如何發(fā)展還不能確定。

不過，有一點可以確定，設立行政學院的出發(fā)點有利于促進公務員水平提高，有利于促進社會的發(fā)展。行政學院對在職公務員的培訓，不僅可以增加各方面知識，還可就專門業(yè)務進行培訓，并根據(jù)需要，有針對性地加強某些專門業(yè)務的培訓，比如紀檢監(jiān)察內容、審計內容以及經(jīng)驗交流等。

當然，對公務員培訓不應局限于英國國家行政學院，高校現(xiàn)有資源也很寶貴，可以充分利用，對公務員也具有吸引力。英國高校也通過競標的方式承擔國家公共政策方面的課題研究和教學。在911事件后，英國在2005年發(fā)生了7月7日恐怖襲擊和7月21日恐怖襲擊未遂事件，且連續(xù)發(fā)生，包括劫持飛機，襲擊機場等在內的恐怖活動，引起政府關注。伯明翰大學申請設立“社區(qū)融合”這一項目，并從政府獲得資助。這一項目對“社區(qū)融合”進行研究，并培訓相關政府官員，促進移民融入英國社會，鏟除恐怖分子滋生的根源。

未來英國國家行政學院如何對公務員進行培訓，國家行政學院如何與高校協(xié)作，以及自身如何發(fā)展，英國高校如何參與公務員培訓等，都值得我們進一步跟蹤和研究。

（作者單位：中國駐英國使館教育處）

責任編輯 張 鶴