“陽光法案”的民間推力

王維博

來自基層的種種努力，恰恰是希望一場自上而下的改革

“兩次回復(fù)我都不滿意”

2009年全國兩會，全國人大代表、重慶市人大立法咨詢委員韓德云第四次提出官員財產(chǎn)申報的“立法”議案。與以往不同的是，這一次，律師出身的韓德云把法律“草案”都準(zhǔn)備好了。

“官員財產(chǎn)申報法最早是代人傳呼。”3月14日，韓德云在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說，2006年的全國“兩會”前，他接到外地幾個律師同行的郵件，信中托他在“兩會”上呼吁對官員財產(chǎn)申報進行立法。

韓德云上網(wǎng)查了一下，發(fā)現(xiàn)早在1994年全國人大就有關(guān)于公務(wù)員財產(chǎn)申報立法規(guī)劃，但此后12年，這項法律一直未被提上日程?！爱?dāng)時覺得很有趣，就把它寫進了議案?！?/p>

最初的議案只有幾句話，大意是要求全國人大把它列到立法規(guī)劃中去，盡快推進，云云。

韓德云將個人第一份議案帶到2006年全國“兩會”上的時候，發(fā)現(xiàn)提出同樣議案的并非自己一人。但是由于性直敢言，他多次在小組會上大聲呼吁，最終，這個長著一臉絡(luò)腮胡子的大個子代表成了當(dāng)年同類議案的“領(lǐng)銜人”。

事實上，韓德云的議案并不是首例，早在20多年前的全國“兩會”上，就有代表委員建議國家制定“官員財產(chǎn)申報法”。自那以后，幾乎每年全國“兩會”都會有代表、委員提出有關(guān)議案或提案。

在韓德云提出議案半年后，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會辦公室給他寄來一份書面答復(fù)，在這份只有一頁紙的答復(fù)函中，內(nèi)司委的解釋是“目前制定財產(chǎn)申報法條件尚不成熟，有許多問題需要作進一步論證和研究”。

“答復(fù)太簡單了?！表n德云說，究竟哪些條件不成熟，什么原因阻礙了立法的進程，是人們的觀念不接受，還是缺少哪一個配套制度？第一次的答復(fù)顯然并沒有讓韓德云滿意，他決定第二年再提一次立法議案。

2006年1月1日《公務(wù)員法》公布實施，但關(guān)于財產(chǎn)申報卻只字未提?！白鳛橹袊姓I(lǐng)域的重要法律，沒有財產(chǎn)申報公開制度肯定是一大缺憾?！表n德云說。

“一定要補上這一缺憾。”曾長期留學(xué)國外并獲美國洛杉磯加州大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士的韓德云認(rèn)為，與美、德、韓等發(fā)達國家不同，財產(chǎn)申報法對中國未來公務(wù)員隊伍建設(shè)意義重大。“在中國，針對官員財產(chǎn)的‘申報多由‘紅頭文件和黨內(nèi)規(guī)章約束，從理論上講，其約束力比法律來得小。”

在韓德云看來，從國家的長治久安以及制度建設(shè)的角度考慮，公務(wù)員財產(chǎn)公開始終是一道繞不過去的坎。

韓德云的較真，很快得到了更高層次的回應(yīng)，2007年6月5日，來自監(jiān)察部的答復(fù)中透露了兩次立法未果的來龍去脈。

前后四頁紙的“答復(fù)”說，1994年，《財產(chǎn)收入申報法》被列入八屆全國人大立法規(guī)劃中的第二類，屬于研究起草、成熟時安排審議的項目，由監(jiān)察部負責(zé)研究起草工作。1995年5月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳便印發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，但由于該規(guī)定在申報對象、內(nèi)容、程序及監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等方面不夠完善。1999年，監(jiān)察部又向國務(wù)院上報了《國家公職人員財產(chǎn)申報法》的立法項目，建議列入九屆全國人大立法規(guī)劃，但因時機不夠成熟等種種原因未被列入。

盡管原因與上次的答復(fù)基本相同，但監(jiān)察部對議案未能采納還是列出了四條主要理由。甚至在正式答復(fù)前還讓承辦人給韓德云打來電話，口頭上解釋原因，最后征求韓的意見，“你看這樣答復(fù)能否滿意？”

新的憂慮

2008年的全國“兩會”上，韓德云再次當(dāng)選人大代表。

前幾年的呼吁沒有奏效，韓德云又一次提出相同的議案。他希望能用持久的努力，讓財產(chǎn)申報法進入新一屆人大的立法規(guī)劃。

更為重要的是，新一屆人大提出，到2010年，要基本形成有中國特色的社會主義法律體系——這對普通公眾而言相對抽象，但法律出身的韓德云卻更加擔(dān)心財產(chǎn)申報法的命運。

“基本形成法律體系就意味著國家層面的大法將基本完備?！表n德云說，作為行政法體系中非常重要的法律，如果近兩年內(nèi)財產(chǎn)申報法不能進入立法規(guī)劃，就有可能被徹底邊緣化。

根據(jù)其他現(xiàn)代化國家的經(jīng)驗，當(dāng)人均GDP達到3000美元的時候，恰好是腐敗的高峰期?！爸袊?jīng)過三十年改革開放，人均GDP已從800美元達到3000美元，建設(shè)一個廉潔政府的要求更高了?！表n德云說，從2008年起，他收到各類腐敗問題的投拆信多達數(shù)百封。

自去年全國“兩會”之后，不斷有記者采訪他，他也經(jīng)常被邀請去一些媒體做訪談，由此認(rèn)識了一批學(xué)者，這些都給他今年議案的突破帶來直接動力。

2008年下半年，監(jiān)察部再次給韓德云寄去了一份書面答復(fù)，“但內(nèi)容與2007年差不多，理由也大致相同”。

2009年全國“兩會”，韓德云除了帶來《關(guān)于建立公務(wù)員財產(chǎn)申報法》的議案外，還準(zhǔn)備了一份6000多字的“法律草案”，在他看來，這樣的做法可以引起更多公眾的注意，推動這項制度的出臺。

實際上，早在“兩會“之前，新疆阿勒泰地區(qū)的試點和總理溫家寶與網(wǎng)友的在線交流，便把這一話題推上了前臺，同時也讓公眾參與的熱情空前高漲。

2月28日溫家寶總理與數(shù)十萬網(wǎng)友在線聊天，在回答網(wǎng)友關(guān)于官員財產(chǎn)何時見陽光的提問時稱“這件事情要做得真實而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去，使它收到真正效果。我們正在積極準(zhǔn)備這項工作”。

“總理的表態(tài)透露了兩個信息，一個是要這個制度，第二個是時間表?！表n德云告訴《中國新聞周刊》，他所在的重慶代表團今年的議案建議有兩百多份，討論的主題大多是保增長保就業(yè)等經(jīng)濟熱點，甚至在小組會上他都沒有機會就財產(chǎn)申報法進行發(fā)言，但在會下，媒體關(guān)注卻出奇的高。

從3月2日下午直到3月13日，韓德云已接受了幾十次采訪，光記者的名片就收了五十多張，“這還不算去年參加兩會就認(rèn)識的媒體記者”。

早在兩會之前，韓要提議案的消息便不脛而走，重慶一家報紙甚至提前將他的“草案”登了出來。那個時候離開會還有兩個多星期。

需要更多民間推力

先是有溫總理的表態(tài)，緊接著又有了中紀(jì)委副書記何勇的“正面回應(yīng)”。一系列事實表明：來自民間的聲音正越來越影響著官員財產(chǎn)申報立法的進程。

3月14日下午，自稱“民意代表”的韓德云接受了《中國新聞周刊》的專訪。

中國新聞周刊：你說“草案”也曾吸收新疆阿勒泰的經(jīng)驗？

韓德云：實際上我一直在關(guān)注阿勒泰的試點，但是研究過后，感覺到全國性的立法更要抓緊。從這個角度講，阿勒泰的做法給我們“草案”提供了最初的樣本。

中國新聞周刊：阿勒泰的改革是一個什么樣途徑？

韓德云：是一種自下而上的試點推動模式，這種改革途徑是前三十年中國改革的主要模式，基本上是成功的，很多問題能夠因此突破。但今天的改革已面臨重要的轉(zhuǎn)折，越到深水區(qū)，往往改革牽一發(fā)而動全身，必須在幾個點上同時松動才能平衡利益，這種情況下再用自下而上的突破往往會失敗，甚至產(chǎn)生誤導(dǎo)。

中國新聞周刊：誤導(dǎo)在哪里？

韓德云：主要是失敗以后對決策層產(chǎn)生的負面信息，有些問題不是不能改，是因為途徑選擇錯了，依賴從下而上的途徑不一定能改得了，這樣的后果容易讓人產(chǎn)生不能改的錯覺，這是它最危險的部分。

中國新聞周刊：可能會失敗的原因是什么？

韓德云：一個是阻力大，另一個是合法性不夠。阿勒泰的改革主要靠地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦來推動，它依據(jù)的是地方性文件，是一種強制性制度。然而公務(wù)員法并沒有要求官員財產(chǎn)公開，即使中辦國辦的文件有要求，也沒有要求各地制定具體的細則，說到底是沒有授權(quán)，即合法性有問題。缺乏合法性反過來就會影響它的長期性和強制性，而且容易受人走政息的影響?，F(xiàn)在是阿勒泰地區(qū)、自治區(qū)紀(jì)委支持，如果過段時間換了一個書記會不會被另一個文件所取代了？那豈不是和一千多干部開了一個玩笑？

中國新聞周刊：既然你認(rèn)為地方試點不是最佳途徑，那試點的意義何在？

韓德云：化冰之舉可以引領(lǐng)我們進入一片溫暖的海洋。在改革的途徑選擇還比較模糊的時候，阿勒泰的改革挑開了一層面紗，這就是一個勇氣。途徑錯了，但是內(nèi)容是對的，而且途徑也是對于全國而言的。從另外一個角度看，它釋放了一個強烈信號：即不僅是公眾的呼聲，也是基層的改革愿望，如果這樣的基層越多，越能促使中央作出政治決斷，加快全國性立法。

中國新聞周刊：高層已對你及公眾的呼吁作出回應(yīng)，認(rèn)為進一步推動立法阻力在哪里，還需要哪些推力？

韓德云：技術(shù)層面應(yīng)該不成問題，主要是如何讓既得利益者主動“放下”手中的權(quán)力和利益。官員阻力大是因為官員從屬于不同部門，對公共資源的占有和支配不一樣，因此關(guān)健是要一視同仁，馬列主義的電筒不能只照別人不照自己，實際上就是一個公平的問題。當(dāng)然來自民間的推力也不可或缺，中國今天的規(guī)則制定和遵守已經(jīng)成為一個公眾參與的過程，人大代表只是其中的一個方式，應(yīng)該帶動更多公眾參與，哪怕中途有妥協(xié)，有失敗，但最終會選擇正確的方向。