國(guó)際化視野下的中國(guó)金融監(jiān)管法律體系及其完善

王寶杰

[摘要]首先，本文從國(guó)際化的視角回顧了我國(guó)金融監(jiān)管法律體系的發(fā)展進(jìn)程以及對(duì)金融全球化的反應(yīng)。其次，從縱橫兩個(gè)維度分析了我國(guó)的金融監(jiān)管法律體系結(jié)構(gòu)。最后，指出我國(guó)金融監(jiān)管法律體系在對(duì)經(jīng)營(yíng)綜合化國(guó)際潮流應(yīng)對(duì)、信息披露規(guī)范、金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)范、國(guó)際金融監(jiān)管法律合作等四個(gè)方面存在的不足，并提出了相應(yīng)的完善措施。

[關(guān)鍵詞]金融；監(jiān)管；國(guó)際化；法律制度

[中圖分類號(hào)]F832.0[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-1962(2009)04-0020-03

始于華爾街的次貸危機(jī)在金融全球化浪潮的推動(dòng)下，已經(jīng)越過(guò)美國(guó)國(guó)境，蔓延到全球各主要金融市場(chǎng)，演變成全球性的金融危機(jī)。造成此次金融危機(jī)的原因是多方面的，但無(wú)論如何，金融監(jiān)管不力是一個(gè)不容辯駁的事實(shí)。面對(duì)金融全球化和全球化的金融危機(jī)，如何未雨綢繆，有針對(duì)性地強(qiáng)化我國(guó)的金融監(jiān)管。完善我國(guó)的金融監(jiān)管法律體系，提高金融監(jiān)管的有效性，成為擺在我們面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又嚴(yán)峻的課題。

一、金融全球化對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管法律體系的影響與改變

上世紀(jì)90年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化特別是金融全球化進(jìn)程的加快成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展最鮮明和最重要的特征，可以毫不夸張地說(shuō)，金融全球化已成為推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)和國(guó)際金融向縱深發(fā)展的先導(dǎo)性力量(趙長(zhǎng)峰著：《國(guó)際金融合作：一種權(quán)力與利益的分析》，世界知識(shí)出版社2006年版，第166頁(yè))。金融全球化在推動(dòng)生產(chǎn)國(guó)際化和資本國(guó)際化，提高世界生產(chǎn)發(fā)展水平，促進(jìn)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)。也讓金融風(fēng)險(xiǎn)在全球擴(kuò)散變得更為容易和迅捷，加大了金融市場(chǎng)的監(jiān)管難度。在不可逆轉(zhuǎn)的金融全球化趨勢(shì)推動(dòng)下，世界各國(guó)在完善國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的同時(shí)，開(kāi)始重視金融監(jiān)管法律的國(guó)際合作，搭建金融監(jiān)管合作國(guó)際平臺(tái)，尋求建立適合大多數(shù)國(guó)家的金融監(jiān)管規(guī)則。金融監(jiān)管開(kāi)始進(jìn)入國(guó)際合作時(shí)期。作為一國(guó)監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行金融監(jiān)管重要工具之一的金融監(jiān)管法律體系也由此開(kāi)始呈現(xiàn)出國(guó)際化的特征。

自新中國(guó)成立至上世紀(jì)八十年代之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)國(guó)內(nèi)沒(méi)有形成真正的金融業(yè)，當(dāng)然也就無(wú)所謂現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管，更遑論國(guó)際化的金融監(jiān)管法律體系的構(gòu)建。上世紀(jì)80年代初，我國(guó)開(kāi)始對(duì)金融體制和監(jiān)管體制進(jìn)行改革，中國(guó)人民銀行于1984年1月1日起開(kāi)始專門行使中央銀行職能，成立中國(guó)工商銀行。經(jīng)營(yíng)人民銀行過(guò)去承擔(dān)的工商信貸和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，在金融體系上初步實(shí)現(xiàn)了中央銀行與商業(yè)銀行的分離。1986年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》，隨后《金融信托投資機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》和《城市信用社管理暫行規(guī)定》、《銀行管理暫行條例》、《現(xiàn)金管理暫行條例》等行政法規(guī)和規(guī)章相繼頒布，現(xiàn)代化的金融監(jiān)管法律體系隨之開(kāi)始構(gòu)建。

上世紀(jì)90年代后，隨著金融體制改革力度的逐步加大和國(guó)家對(duì)金融監(jiān)管工作重視程度的逐步提高，國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管立法進(jìn)程也逐漸加快，立法機(jī)關(guān)先后制定頒布了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《票據(jù)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》和《反洗錢法》等法律。以這幾部法律為基礎(chǔ)，眾多的金融監(jiān)管行政法規(guī)和規(guī)章也紛紛出臺(tái)，圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入、公司治理和內(nèi)部控制、任職和從業(yè)資格、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)退出等方面規(guī)范金融監(jiān)管。經(jīng)過(guò)二十多年的努力，以《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《證券法》等法律為核心，以《人民幣管理?xiàng)l例》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《外匯管理?xiàng)l例》、《貸款通則》、《金融違法行為處罰辦法》等行政法規(guī)和規(guī)章為主體，金融司法解釋為補(bǔ)充的現(xiàn)代化金融監(jiān)管法律體系初步建立。金融監(jiān)管法律體系的構(gòu)建，為我國(guó)金融監(jiān)管提供了基本的法律依據(jù)，為維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定、促進(jìn)金融業(yè)的健康發(fā)展提供了必要法律保障。

與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程也逐步加快，尤其是在2001年12月11日中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，按照人世協(xié)議，到2006年底，中國(guó)金融業(yè)要對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)全面開(kāi)放，在這種“開(kāi)放倒逼改革”形勢(shì)下，中國(guó)金融監(jiān)管開(kāi)始向國(guó)際化靠攏，建立與國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則接軌的金融監(jiān)管法律體系的改革開(kāi)始加速，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是參照國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則，制定了一系列的監(jiān)管法規(guī)，或在制訂監(jiān)管法律時(shí)充分考慮到了有關(guān)的國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則。如在外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方面，先后制定了《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《外資銀行管理?xiàng)l例》、《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》、《境外金融機(jī)構(gòu)投資人股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》等一系列法規(guī)、規(guī)章；在制訂《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》時(shí)，充分借鑒和吸收了國(guó)際先進(jìn)的金融監(jiān)管理念和通行的做法，特別是巴塞爾委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中的主要內(nèi)容，明確規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則等等。這些監(jiān)管規(guī)則一方面充分吸收了國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的合理成分，另一方面也體現(xiàn)了我國(guó)入世時(shí)的承諾。

二是立法機(jī)關(guān)或監(jiān)管部門根據(jù)金融經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，將與國(guó)際監(jiān)管慣例和規(guī)則明顯不符的部分監(jiān)管法律法規(guī)進(jìn)行了修訂。如在修訂《商業(yè)銀行法》時(shí)，將與WTO協(xié)議“禁止在銀行業(yè)準(zhǔn)入中采用經(jīng)濟(jì)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)”相悖的原第12條“審查商業(yè)銀行設(shè)立申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”刪除，并在原第43條后增加了“但國(guó)家另有規(guī)定的除外”，為綜合經(jīng)營(yíng)留下了發(fā)展空間；在修訂《保險(xiǎn)公司最低償付能力及監(jiān)管指標(biāo)管理規(guī)定》時(shí)，參照國(guó)際慣例提高了對(duì)保險(xiǎn)責(zé)任準(zhǔn)備金的要求，完善了償付能力預(yù)警指標(biāo)體系、償付能力報(bào)告制度，提出了對(duì)償付能力不足公司“分類指導(dǎo)”的監(jiān)管原則和各種具體監(jiān)管措施等。

二、我國(guó)金融監(jiān)管法律體系存在的不足

目前我國(guó)的金融監(jiān)管法律已經(jīng)進(jìn)入規(guī)范化和國(guó)際化的良性發(fā)展軌道，但對(duì)照金融監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際慣例來(lái)檢視我國(guó)的金融監(jiān)管法律體系，不難發(fā)現(xiàn)其中所存在的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．對(duì)信息披露的重視程度不夠。有效的信息披露是加強(qiáng)市場(chǎng)約束的必要條件，以《巴塞爾新資本協(xié)議》為代表的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則高度重視信息披露環(huán)節(jié)，將信息透明和市場(chǎng)約束視作銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的第三大支柱，其實(shí)質(zhì)就是要強(qiáng)調(diào)銀行信息透明度在分配資金和控制風(fēng)險(xiǎn)上的作用。而我國(guó)目前關(guān)于信息披露的規(guī)范只有在《巴塞爾新資本協(xié)議》頒布前制訂的中國(guó)人民銀行《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等個(gè)別金融規(guī)章，以及在《會(huì)計(jì)法》、《資本充足率管理辦法》、《股份有限公司會(huì)計(jì)制度》等其他法律法規(guī)中的一些零星規(guī)定，這些規(guī)定不僅零散、而且缺乏可操作性，與國(guó)際通行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和做法相去甚遠(yuǎn)。

2．金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)范的缺失。即使在最有效的金融監(jiān)管體制下，也會(huì)有金融機(jī)構(gòu)因各種原因陷入困境而被市場(chǎng)所淘汰，而金融機(jī)構(gòu)退出涉及眾多的投資者、存款人及其他利益相關(guān)者，稍有不慎就會(huì)影響到金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和社

會(huì)安定，所以世界各國(guó)普遍比較重視對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出的監(jiān)管，退出監(jiān)管規(guī)范也是各國(guó)金融監(jiān)管法律體系中必備的組成部分，不少國(guó)家對(duì)此還專門加以立法，如日本的《金融再生法》、《早期健全金融機(jī)構(gòu)法》；美國(guó)《1991年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》等。長(zhǎng)久以來(lái)，在我國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐中存在著監(jiān)管部門努力確保每一個(gè)金融機(jī)構(gòu)不破產(chǎn)、不倒閉的錯(cuò)誤傾向，從而忽視了對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的規(guī)定。我國(guó)目前對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的規(guī)定主要散見(jiàn)于《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)中，規(guī)定既不系統(tǒng)，制度設(shè)計(jì)也過(guò)于簡(jiǎn)單和原則，并且缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出后的補(bǔ)救制度，如存款保險(xiǎn)制度等等?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著國(guó)外金融機(jī)構(gòu)的大舉進(jìn)入。行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇以及國(guó)際金融形勢(shì)的復(fù)雜化，金融機(jī)構(gòu)的退出、國(guó)外金融機(jī)構(gòu)退出波及國(guó)內(nèi)分支機(jī)構(gòu)的問(wèn)題將會(huì)屢見(jiàn)不鮮，而市場(chǎng)退出制度規(guī)定的不足在將直接影響金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的規(guī)范進(jìn)行，妨礙優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)機(jī)制的建立，不能有效保護(hù)投資人、存款人等各方利益，進(jìn)而影響金融市場(chǎng)乃至社會(huì)的安全與穩(wěn)定。

3．現(xiàn)有金融監(jiān)管法律體系和監(jiān)管體制對(duì)綜合化經(jīng)營(yíng)的國(guó)際潮流應(yīng)對(duì)不足。隨著金融自由化和國(guó)際化的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的相互滲透。傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)界限日趨模糊，金融機(jī)構(gòu)逐步從分業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡到綜合經(jīng)營(yíng)。以美國(guó)1999年11月通過(guò)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》為標(biāo)志，國(guó)際金融業(yè)進(jìn)入綜合經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展階段。世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的金融業(yè)均已過(guò)渡或正在逐步過(guò)渡到綜合經(jīng)營(yíng)階段，綜合經(jīng)營(yíng)逐漸成為國(guó)際金融發(fā)展的大勢(shì)所趨。而統(tǒng)一監(jiān)管的體制充分適應(yīng)了綜合經(jīng)營(yíng)的模式。綜觀國(guó)際社會(huì)，世界大多數(shù)國(guó)家由于受綜合經(jīng)營(yíng)的影響，大都采用統(tǒng)一監(jiān)管或正向統(tǒng)一監(jiān)管過(guò)渡。而我國(guó)目前所實(shí)行的根據(jù)既定金融機(jī)構(gòu)的形式和類別進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)方式，既不適應(yīng)我國(guó)“入世”后對(duì)眾多外資綜合性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的客觀要求，也存在不能及時(shí)、有效發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)我國(guó)金融業(yè)務(wù)的現(xiàn)代化和國(guó)際化極為不利。

4．國(guó)際金融監(jiān)管法律合作不足。雖然我國(guó)在金融監(jiān)管的國(guó)際協(xié)調(diào)與合作方面有了很大進(jìn)步，但與迅猛發(fā)展的金融經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和日益上升的國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位相比。我國(guó)在參與金融監(jiān)管國(guó)際合作方面還不夠充分和全面，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作機(jī)制還不夠完善，在監(jiān)管信息交流和共享，制止內(nèi)幕交易、追查跨境金融犯罪等方面經(jīng)常處于無(wú)法可依的尷尬境地。這在一定程度上影響了我國(guó)金融業(yè)的國(guó)際化進(jìn)程。

三、我國(guó)金融監(jiān)管法律體系的完善

隨著WTO五年過(guò)渡期的結(jié)束，外資金融機(jī)構(gòu)紛紛在我國(guó)落地生根，我國(guó)的金融監(jiān)管面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。為此，我國(guó)應(yīng)立足金融國(guó)際化，認(rèn)真研究國(guó)際監(jiān)管規(guī)則和國(guó)際慣例，準(zhǔn)確把握金融監(jiān)管法律的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，在充分考慮我國(guó)的社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法律環(huán)境和現(xiàn)實(shí)國(guó)情等因素的基礎(chǔ)上。對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善，以此保障我國(guó)金融業(yè)國(guó)際化進(jìn)程的平穩(wěn)與安全。

1．加強(qiáng)信息披露，提高市場(chǎng)約束力。應(yīng)充分借鑒《巴塞爾新資本協(xié)議》中關(guān)于信息披露的有關(guān)內(nèi)容，制定出符合我國(guó)國(guó)情的金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行信息披露法規(guī)，明確信息披露的最低標(biāo)準(zhǔn)、信息披露的內(nèi)容、信息披露的方式、信息披露的手段，統(tǒng)一信息披露的各項(xiàng)指標(biāo)口徑等。同時(shí)，在新企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度進(jìn)一步向國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則靠攏；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)虛假披露信息和不及時(shí)披露信息等違規(guī)行為的處罰力度，以保證信息披露的真實(shí)和及時(shí)，以提高信息的透明度和可信度。增強(qiáng)市場(chǎng)的約束力。

2．完善金融機(jī)構(gòu)退出監(jiān)管。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步健全金融機(jī)構(gòu)的退出監(jiān)管法律制度，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況和《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等法律制定詳細(xì)可行的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的制度框架，這一制度框架應(yīng)包括金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)解散、接管等退出方式的適用范圍、條件、處理程序以及存款保險(xiǎn)制度等機(jī)構(gòu)退出后的補(bǔ)救制度等等。

3．順應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，推行統(tǒng)一監(jiān)管。綜合經(jīng)營(yíng)不僅是國(guó)際金融業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨，同時(shí)也是我國(guó)業(yè)已客觀存在的現(xiàn)實(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化和金融改革的推進(jìn)，我國(guó)金融業(yè)實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營(yíng)也只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。在這種情況下，金融監(jiān)管模式向國(guó)際化的標(biāo)準(zhǔn)看齊，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管將是我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的必然選擇。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)平穩(wěn)、逐步地實(shí)施監(jiān)管體制改革，制定、完善相應(yīng)的監(jiān)管法律法規(guī)。而與統(tǒng)一監(jiān)管體制相配套的就是要成立相應(yīng)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照我國(guó)目前實(shí)際情況，可考慮借鑒法國(guó)將四大監(jiān)管部門合并成立“全國(guó)金融委員會(huì)”的嘗試(李成編著：《金融監(jiān)管學(xué)》，高等教育出版社，2007年7月版，第54頁(yè))，在銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上成立金融監(jiān)管委員會(huì)，將原來(lái)由三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的監(jiān)管權(quán)力集中到一個(gè)綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管(為加強(qiáng)信息溝通和協(xié)調(diào)監(jiān)管，我國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)早在2000年就建立起三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，但三方聯(lián)席會(huì)議并不具有決策的權(quán)力和職能，溝通和協(xié)調(diào)效果也不甚明顯)。

4．積極參與國(guó)際、區(qū)域以及雙邊等多層面的金融監(jiān)管合作。我國(guó)應(yīng)積極通過(guò)巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管組織等國(guó)際組織加強(qiáng)與其他成員國(guó)的合作與交流，并就監(jiān)管信息的交流與共享、打擊跨境金融犯罪等問(wèn)題簽署“諒解備忘錄”、互助協(xié)定等法律協(xié)議，提高金融監(jiān)管合作的有效性和約束力。

責(zé)任編輯劉學(xué)俠