新農(nóng)村建設(shè)中金融創(chuàng)新的法律思考

呂志祥　高兵桃

中圖分類號(hào)：F830.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：新農(nóng)村建設(shè)需要完善的農(nóng)村金融服務(wù)體系，但我國(guó)農(nóng)村金融體系不健全，金融服務(wù)供給不足，因此，加強(qiáng)農(nóng)村金融創(chuàng)新，建立一個(gè)有效的農(nóng)村金融服務(wù)體系迫在眉睫。法制是現(xiàn)代金融的基石，所以，要建立農(nóng)村金融創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制，必須相應(yīng)地加快農(nóng)村金融法制建設(shè)的進(jìn)程。本文在分析現(xiàn)行農(nóng)村金融體制缺陷的基礎(chǔ)上，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村金融法律制度提出了初步構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè) 金融創(chuàng)新 金融體制 金融法

新農(nóng)村建設(shè)中金融創(chuàng)新的重要性和緊迫性

我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，這20個(gè)字的目標(biāo)充分表明，我們要建設(shè)的新農(nóng)村，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的新農(nóng)村，是農(nóng)村“三個(gè)文明”共同發(fā)展的新農(nóng)村，是富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。顯然，新農(nóng)村建設(shè)的中心任務(wù)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。通過推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，可以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。在這一過程中，金融對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持作用就顯得非常明顯。新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都需要完善的金融服務(wù)，農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)、投資辦廠等均需資金購(gòu)買配套的生產(chǎn)資料，農(nóng)民生活中蓋房、成親、購(gòu)買耐用消費(fèi)品也有資金需求。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)以及農(nóng)村工農(nóng)企業(yè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)也將加快速度，與此相適應(yīng)，房地產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等產(chǎn)業(yè)也將迅速發(fā)展，這些都離不開農(nóng)村金融的支持和服務(wù)。顯然，農(nóng)村金融已直接影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活和新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。

但是，我國(guó)農(nóng)村金融體系不健全，業(yè)務(wù)單一，管理粗放，金融服務(wù)供給不足，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融體系已很難適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需求。更為嚴(yán)重的是，在這種體制安排下，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的活動(dòng)主要是為城市工業(yè)發(fā)展動(dòng)員儲(chǔ)蓄，其邏輯結(jié)果必然是農(nóng)村地區(qū)成為城市和工業(yè)發(fā)展的凈資金提供者。因此，改革現(xiàn)行農(nóng)村金融體制，進(jìn)行金融創(chuàng)新，建立一個(gè)有效的農(nóng)村金融服務(wù)體系具有緊迫性。

所謂金融創(chuàng)新是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中金融要素的重新組合，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需要，同時(shí)獲得潛在的金融利潤(rùn)，它包括金融制度創(chuàng)新、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、經(jīng)營(yíng)理念創(chuàng)新、組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新等多方面的創(chuàng)新。金融創(chuàng)新是以傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)為依托，不斷開發(fā)出新的業(yè)務(wù)品種、新的金融工具，使銀行服務(wù)領(lǐng)域不斷深化，服務(wù)方式不斷更新，服務(wù)功能不斷提升的過程。胡錦濤總書記在2007年指出：金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，與人民群眾切身利益息息相關(guān)。要全面推進(jìn)金融改革發(fā)展，著力加強(qiáng)現(xiàn)代金融體系和制度建設(shè)，創(chuàng)新金融組織體系和發(fā)展模式，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)新金融調(diào)控和監(jiān)管方式。要把農(nóng)村金融改革發(fā)展作為金融工作的重點(diǎn)，健全農(nóng)村金融基礎(chǔ)服務(wù)體系，充分發(fā)揮各類農(nóng)村金融組織作用，加快建立健全適應(yīng)“三農(nóng)”特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。由此可見，國(guó)家非常重視金融創(chuàng)新，并將農(nóng)村金融改革和發(fā)展看作金融工作的重點(diǎn)。這無疑為創(chuàng)新農(nóng)村金融體系，提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量指明了方向。此前，金融在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用并沒有完全發(fā)揮出來，很重要的一個(gè)方面是金融創(chuàng)新不夠，在國(guó)家全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過程中，只有進(jìn)行金融創(chuàng)新，農(nóng)村金融體系才能更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

現(xiàn)行農(nóng)村金融體制的缺陷

金融創(chuàng)新需要良好的體制環(huán)境，但是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融體制的一些缺陷和不足卻不利于金融創(chuàng)新的開展。我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的主體是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用合作社，作為主要面向中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的金融機(jī)構(gòu)，它們共同形成了一種商業(yè)金融、政策金融與合作金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融格局。但是由于內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的不完善和缺乏外部政策環(huán)境的支持，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融體制的缺陷非常明顯。

（一）農(nóng)村商業(yè)性金融供給不足

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，商業(yè)性金融應(yīng)當(dāng)是金融體系的主要力量。但是，由于大部分商業(yè)銀行已從農(nóng)村撤出或不愿涉足農(nóng)村，我國(guó)農(nóng)村商業(yè)性金融供給嚴(yán)重不足。由于農(nóng)業(yè)具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)高等特征，甚至中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村的分支行機(jī)構(gòu)也大為縮減。據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，2006年底，我國(guó)貸款余額22.5萬億元，金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款僅為1.32萬億元，占5.9%；金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款僅為6222億元，占2.8%。許多農(nóng)戶和企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，往往因缺乏資金而難以啟動(dòng)，甚至不可持續(xù)。國(guó)有商業(yè)銀行收縮在農(nóng)村領(lǐng)域的戰(zhàn)線以后，農(nóng)村金融資源已主要向郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)信社集中，而縣級(jí)郵政儲(chǔ)蓄的絕大部分資金不發(fā)放貸款，而轉(zhuǎn)存中國(guó)人民銀行或直接上劃省級(jí)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，直接流出了農(nóng)村。雖然中國(guó)人民銀行以轉(zhuǎn)貸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)再貸款方式將部分資金又返還給了農(nóng)村領(lǐng)域，但非常有限。農(nóng)村資金的大量外流使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

（二）農(nóng)村政策金融功能不全

由于資金來源不穩(wěn)定，撥補(bǔ)資金常常不能按時(shí)到位，農(nóng)發(fā)行實(shí)際上不得不主要通過向商業(yè)銀行發(fā)行金融債券和向中央銀行借款來籌集資金，使籌資成本上升，與農(nóng)發(fā)行的優(yōu)惠貸款形成了巨大的利差缺口。而農(nóng)發(fā)行的資金主要是為支持糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品流通各環(huán)節(jié)的營(yíng)運(yùn)需要，以流動(dòng)資金貸款為主體的收購(gòu)、調(diào)銷和儲(chǔ)備貸款。由于糧食企業(yè)從農(nóng)發(fā)行獲得貸款后，沒有還貸的激勵(lì)和壓力，很容易產(chǎn)生較高比例的不良貸款，進(jìn)而影響到中央銀行再貸款資金的回收。同時(shí)，農(nóng)發(fā)行僅是在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用，其業(yè)務(wù)功能單一地退化成“糧食銀行”。農(nóng)發(fā)行作為我國(guó)唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，目前只承擔(dān)國(guó)有糧棉油流通環(huán)節(jié)的信貸業(yè)務(wù)，金融功能不全，無力從事農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支農(nóng)事業(yè)，極大地制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和新農(nóng)村建設(shè)。

（三）合作性金融支農(nóng)乏力

農(nóng)信社作為農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶，在支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，有著義不容辭的責(zé)任。1996年至今，我國(guó)的農(nóng)信社改革經(jīng)歷了艱辛的探索和實(shí)踐，取得了突破性的進(jìn)展和階段性的成效，農(nóng)信社的資本充足率大幅提高，不良貸款率下降，資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大。但是，長(zhǎng)期困擾農(nóng)信社發(fā)展的體制、風(fēng)險(xiǎn)和隊(duì)伍建設(shè)等深層次矛盾并未得到根本解決，產(chǎn)權(quán)不明晰、缺乏有效的激勵(lì)與約束機(jī)制、內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重等問題仍然存在。經(jīng)營(yíng)理念陳舊、管理人才匱乏、金融品種單一、科技力量薄弱、電子化程度低、服務(wù)手段落后、員工文化素質(zhì)較差、信貸營(yíng)銷能力不足等問題一直制約著農(nóng)信社和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)信社的官辦體制加股份的方法加快了其性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，很多農(nóng)信社逐漸背離了服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)方向，成為農(nóng)村資金非農(nóng)化的一個(gè)重要渠道，不利于新農(nóng)村建設(shè)。

保障金融創(chuàng)新的農(nóng)村金融法制建設(shè)構(gòu)想

金融是在商品生產(chǎn)和商品交換的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，是商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展與完善的產(chǎn)物，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。但是，金融并非“獨(dú)立王國(guó)”，完善的金融法制是金融正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，決定著金融創(chuàng)新的命運(yùn)。換句話說，金融創(chuàng)新不能離開法制的框架，法制應(yīng)該與金融創(chuàng)新同步進(jìn)行。任何意義的金融創(chuàng)新，都必須從制度方面加以詮釋才有真正的效力。但是我國(guó)現(xiàn)有的金融法制基本上是針對(duì)城市金融而出臺(tái)的，對(duì)農(nóng)村金融這一龐大的市場(chǎng)卻沒有專門的法律規(guī)范和保護(hù)。加快農(nóng)村金融立法，改變無法可依的狀況，已成為新農(nóng)村建設(shè)中創(chuàng)新金融體系的強(qiáng)烈要求。

（一）修訂《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》

現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》是1995年通過并經(jīng)2003年修訂，該法的頒布實(shí)施極大的促進(jìn)了商業(yè)銀行的發(fā)展及其穩(wěn)健的運(yùn)行。但是，相對(duì)于我國(guó)幅員遼闊以及城鄉(xiāng)“阻隔”的現(xiàn)實(shí)，該法顯得過于僵硬。譬如該法第13條規(guī)定：“設(shè)立全國(guó)性商業(yè)銀行的注冊(cè)資本最低限額為十億元人民幣。設(shè)立城市商業(yè)銀行的注冊(cè)資本最低限額為一億元人民幣，設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的注冊(cè)資本最低限額為五千萬元人民幣。注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)審慎監(jiān)管的要求可以調(diào)整注冊(cè)資本最低限額，但不得少于前款規(guī)定的限額。”從國(guó)內(nèi)外銀行的運(yùn)營(yíng)情況看，全國(guó)性商業(yè)銀行抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，但往往對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)則較?。坏貐^(qū)性商業(yè)銀行抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較小，但往往非常有利于本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在美國(guó)，商業(yè)銀行可向聯(lián)邦政府注冊(cè)成為國(guó)民銀行，也可向州政府注冊(cè)成為州立銀行。州立銀行（約占美國(guó)商業(yè)銀行的70%）主要為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，雖然其規(guī)模較小，但數(shù)量龐大，能較好滿足各地特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的需要。美國(guó)的《社區(qū)再投資法》明確規(guī)定，州立商業(yè)銀行不得隨意跨州經(jīng)營(yíng)，其資金首先應(yīng)滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)還要撥出一部分專項(xiàng)資金用于銀行所在地黑人和貧窮居民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要，從而進(jìn)一步提高了州立商業(yè)銀行在欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。所以，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該及時(shí)修改《商業(yè)銀行法》，使之具有一定程度的“靈活性”，以利于不同地區(qū)金融創(chuàng)新的需要。譬如對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行注冊(cè)資本的規(guī)定就應(yīng)該更加靈活，如規(guī)定在村設(shè)立的農(nóng)村商業(yè)銀行的注冊(cè)資本不得低于50萬元，在鎮(zhèn)設(shè)立的農(nóng)村商業(yè)銀行的注冊(cè)資本不得低于100萬元等，使之與我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r更加吻合。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行設(shè)置較低標(biāo)準(zhǔn)的法定存款準(zhǔn)備金率，對(duì)其庫(kù)存現(xiàn)金和備付金也作較低的要求。

（二）制定《中華人民共和國(guó)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》

國(guó)外政策性銀行都是依法成立的，如日本開發(fā)銀行就是依據(jù)《日本開發(fā)銀行法》成立的，德國(guó)復(fù)興銀行就是依據(jù)《德國(guó)復(fù)興銀行法》成立的。這些法律明確規(guī)定了政策性銀行的地位、業(yè)務(wù)范圍、資金來源和運(yùn)用等，排除了外部非理性的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)政策性銀行的干預(yù)，使他們的權(quán)利和地位得到了法律保障，為政策性銀行自主決策和健康運(yùn)行創(chuàng)造了順暢的外部環(huán)境。

我國(guó)的政策性銀行是依據(jù)1993年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）成立的。而《決定》僅為國(guó)務(wù)院批復(fù)的文件，不具有“公開性”，不能作為政策性銀行在國(guó)內(nèi)外開展業(yè)務(wù)的法律依據(jù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行至今沒有單獨(dú)的立法，法律建設(shè)的滯后，已成為農(nóng)發(fā)行自身發(fā)展的“瓶頸”。無法可依導(dǎo)致的后果是農(nóng)發(fā)行的財(cái)政支持不足，資金來源不穩(wěn)定；業(yè)務(wù)過于單一，難于分散風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部機(jī)制不完善，舊體制的痕跡還存在，風(fēng)險(xiǎn)觀念還未取代計(jì)劃意識(shí)。農(nóng)發(fā)行在經(jīng)營(yíng)管理水平上與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)差距很大，主要表現(xiàn)為銀行功能不健全，適應(yīng)市場(chǎng)能力不強(qiáng)，管理粗放，效率不高。農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，不同于商業(yè)銀行，應(yīng)該獨(dú)立制定《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》，對(duì)農(nóng)發(fā)行的設(shè)立宗旨、經(jīng)營(yíng)原則、業(yè)務(wù)范圍、法律責(zé)任等做出規(guī)定，確立界定政策性虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行立足于農(nóng)村政策性金融領(lǐng)域，根據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)宏觀政策的變化、金融體制改革的深化以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的實(shí)際，重新進(jìn)行金融職能定位。除充分發(fā)揮農(nóng)發(fā)行的補(bǔ)充性職能外，更要大力發(fā)揮其倡導(dǎo)性職能，間接地吸引民間或私人金融機(jī)構(gòu)從事符合新農(nóng)村建設(shè)政策意圖的放款，引導(dǎo)資金的流向，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。

（三）制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村合作金融法》

我國(guó)現(xiàn)行金融法律體系中缺乏以保護(hù)農(nóng)村金融這一相對(duì)弱勢(shì)領(lǐng)域的專門法律規(guī)范。由于還沒有一部關(guān)于農(nóng)村合作金融方面的法律，被稱為農(nóng)村金融主力軍的農(nóng)村信用合作社，長(zhǎng)期以來體制多變，除了法律適用上參照《商業(yè)銀行法》的某些規(guī)定外（《商業(yè)銀行法》第93條規(guī)定：“農(nóng)村信用合作社辦理存款、貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù)，適用本法有關(guān)規(guī)定”），主要靠行政辦法進(jìn)行管理，合作金融改革缺乏權(quán)威的法律作為保障，難免造成了改革的隨意性與盲目性，這也是我國(guó)農(nóng)村合作金融參與者的所有者權(quán)益經(jīng)常受到嚴(yán)重侵犯和參與管理積極性不高的重要原因。因此，有相當(dāng)一部分農(nóng)信社管理失控，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)連年下降，不良資產(chǎn)數(shù)額增大，成為目前金融業(yè)中一個(gè)非常薄弱的環(huán)節(jié)。

加快農(nóng)信社立法，改變無法可依的狀況，已成為當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展的強(qiáng)烈要求。農(nóng)村合作金融的發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它能否健康發(fā)展，需要法律的保護(hù)；有無專門立法也是國(guó)家農(nóng)村合作金融是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標(biāo)志。通過立法來推動(dòng)農(nóng)村合作金融發(fā)展，使合作金融的參與者從法律中明確各自的基本權(quán)利、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，形成相互制約和促進(jìn)的關(guān)系，也可較好地避免決策中容易出現(xiàn)的追求部門利益或任意性問題。通過制定并實(shí)施《農(nóng)村合作金融法》，明確農(nóng)信社作為公益法人的性質(zhì)、地位、組織形式和權(quán)利義務(wù)，明確農(nóng)信社機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、終止的原則與條件，明確社員與股金構(gòu)成及農(nóng)信社財(cái)務(wù)分配，確立農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持實(shí)行入股社員民主管理，規(guī)范社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層各自的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)范圍，用法律手段規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)信社制定章程。

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