關(guān)于完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的法律思考

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，是社會(huì)保障基本理念、實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)和發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。本文指出，要將農(nóng)村社會(huì)保障納入全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，以《憲法》為根本依據(jù)，加快社會(huì)保障立法工作，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、一元化的社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障制度 法律體系

社會(huì)保障制度體現(xiàn)了人類文明，是人道主義和社會(huì)公正的標(biāo)志。農(nóng)村社會(huì)保障制度有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保持社會(huì)的穩(wěn)定。目前，我國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度勢在必行。

我國農(nóng)村社會(huì)保障的立法狀況

新中國建立后，在城鎮(zhèn)職工和國家機(jī)關(guān)干部中建立了統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度。但當(dāng)時(shí)由于種種原因，農(nóng)村社會(huì)保障主要依靠集體經(jīng)濟(jì)的力量來保障，只形成了對(duì)“五保戶”的社會(huì)救濟(jì)以及對(duì)特殊人群的社會(huì)福利，直到1957年才逐漸提出農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這時(shí)的農(nóng)村社會(huì)保障，只是一種較低水平上的保障。到了“文革”，社會(huì)保障體系受到了劇烈的沖擊，發(fā)展停滯。

十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了原有的集體生產(chǎn)制，家庭成了基本的生產(chǎn)單位，集體經(jīng)濟(jì)逐步解體，廣大的農(nóng)民幾乎不享有任何社會(huì)保障，承受著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

1992年，民政部頒發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，并在全國農(nóng)村有條件的地區(qū)推開，但它不僅面小，而且政府不承擔(dān)直接財(cái)力支持的責(zé)任，集體補(bǔ)助又常常落空，社會(huì)保險(xiǎn)演變?yōu)椤皞€(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)”，結(jié)果使得很多農(nóng)民年老時(shí)真正能領(lǐng)到的養(yǎng)老金很低，根本解決不了養(yǎng)老問題。

總之，相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，我國農(nóng)村社會(huì)保障既沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍較大的社會(huì)保障法律制度，如作為社會(huì)保障法核心的《社會(huì)保障法》至今仍未出臺(tái)，又沒有國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，就是部門規(guī)章也只在部分地區(qū)試行。

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性

（一）是社會(huì)保障基本理念的內(nèi)在要求

所謂社會(huì)保障，指的是國家以普遍的名義，以全社會(huì)的名義，對(duì)社會(huì)成員實(shí)行的從生育、疾病、工傷事故、失業(yè)、養(yǎng)老直至死亡這一生命過程的各種保障措施，使“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨(dú)皆有所養(yǎng)”。社會(huì)保障制度的建立、實(shí)施，體現(xiàn)了人道主義，是人類社會(huì)從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)之后生產(chǎn)更進(jìn)一步社會(huì)化的產(chǎn)物。

社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)中的一項(xiàng)基本人權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22條規(guī)定：“所有公民，作為社會(huì)成員之一， 都享有社會(huì)保障權(quán)”；第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享受其本人及其家屬所需的生活水平，舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會(huì)服務(wù)均包括在內(nèi)，于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時(shí)，有權(quán)享受保障?！?966年聯(lián)合國大會(huì)通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定：“本盟約締約國確認(rèn)人人享有社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)?！庇纱艘?guī)定可見，社會(huì)保障權(quán)已成為一項(xiàng)基本人權(quán)，得到了世界的普遍認(rèn)可。

社會(huì)保障權(quán)作為公民基本權(quán)利，具有普遍性，強(qiáng)調(diào)一切社會(huì)成員都享有社會(huì)保障權(quán)，國家實(shí)施社會(huì)保障的范圍應(yīng)包括所有社會(huì)成員，不是只有一部分人享有社會(huì)保障權(quán)，另一部分人則被排除在外。社會(huì)保障權(quán)作為公民的基本權(quán)利，應(yīng)該直接為憲法和法律所規(guī)定，公民社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)的范圍、程度、方式也都由法律規(guī)定，國家和社會(huì)有責(zé)任保障其實(shí)現(xiàn)，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體單位和個(gè)人都不得非法限制和取消公民的社會(huì)保障權(quán)。

（二）是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要制度保障

和諧社會(huì)的核心是社會(huì)各個(gè)方面經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)。而社會(huì)各方面經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，既是實(shí)現(xiàn)誠信友愛、安定有序的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)人和自然和諧相處的基礎(chǔ)。社會(huì)保障制度是協(xié)調(diào)社會(huì)不同階層、不同群體經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要制度。通過養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，從制度上實(shí)現(xiàn)收入的代際轉(zhuǎn)移，弱化代際之間的經(jīng)濟(jì)利益矛盾和代際沖突；通過醫(yī)療、生育、工傷保險(xiǎn)等制度，以互助共濟(jì)的方式，滿足勞動(dòng)者的醫(yī)療需求，保證勞動(dòng)力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)；通過社會(huì)救助、失業(yè)保險(xiǎn)等方式，將社會(huì)財(cái)富的一部分轉(zhuǎn)移給缺乏收入獲取能力的社會(huì)貧困人口，可以縮小社會(huì)不同階層的收入差距，避免社會(huì)矛盾的激化；通過社會(huì)福利的方式，在保障特殊社會(huì)群體(包括殘疾、孤兒、孤老等)基本生活需要的同時(shí)，不斷改善全體社會(huì)成員的物質(zhì)和精神生活條件，使社會(huì)成員分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。我國城鄉(xiāng)差距的日益擴(kuò)大帶來了不安定因素，擴(kuò)大了收入分配差距。如果任其擴(kuò)大，將對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。進(jìn)一步社會(huì)保障制度，無疑對(duì)推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

（三）是發(fā)展社會(huì)主義農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求

1.土地提供的就業(yè)保障不充分，農(nóng)村居民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生且加劇。我國人多地少，土地為農(nóng)村居民所提供的就業(yè)保障不充分。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的不斷提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的數(shù)量必然增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年底，我國農(nóng)村已有勞動(dòng)力約4.8億，其中有1.6億在當(dāng)?shù)貜氖锣l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)實(shí)際需要?jiǎng)趧?dòng)力約1.7億，這樣就有1.5億的富余勞動(dòng)力。在我國13003.92萬公頃（19.51億畝）耕地中，坡度大于25度的陡坡耕地為607.15萬公頃（0.91億畝），按照國家有關(guān)規(guī)定，25度以上的陡坡耕地應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地逐步退耕還林、還草，以改善生態(tài)環(huán)境。這樣的話，土地對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納數(shù)量將減少700萬以上。由于農(nóng)村勞動(dòng)力文化程度、勞動(dòng)技能偏低，農(nóng)村勞動(dòng)力供大于求的矛盾將在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)下去，甚至?xí)絹碓郊怃J。

2.農(nóng)民收入水平下降。從1997年到2000年，農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際年增長率逐年下降，2000年甚至降低到2.1%；而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入?yún)s保持著高速的增長。2001年到2003年，農(nóng)村居民人均純收入增長速度回升，但是仍然沒有超過5%；而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際年增長率卻保持在8.5%以上，2002年甚至達(dá)到了13.4%。實(shí)際上，自上個(gè)世紀(jì)80年代中期農(nóng)民收入增長放緩后，1997 年以來，農(nóng)民收入已連續(xù)7年低速增長，不及城鎮(zhèn)居民收入增量的1/5 ；城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，由上世紀(jì)80年代中期的1.8∶1左右，擴(kuò)大到2003年的3.2∶1。 如果把醫(yī)療、教育、失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進(jìn)去，差距更加懸殊。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和政府轉(zhuǎn)移支付的力度加大，農(nóng)民收入水平近年有所提高，但整體水平仍落后城鎮(zhèn)居民生活水平。

3.家庭保障功能逐漸弱化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和計(jì)劃生育工作的深入進(jìn)行以及現(xiàn)代觀念的沖擊，我國農(nóng)村過去三代同堂的大家庭逐漸被父母和子女居住的現(xiàn)代小型核心家庭所取代，家庭結(jié)構(gòu)不斷簡化，家庭規(guī)模漸趨縮小。我國農(nóng)村居民家庭平均每戶常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人，每個(gè)勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)人口（含本人）也由2.26人減少到1.57人，農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能受到巨大沖擊。據(jù)北京大學(xué)在山東、安徽兩省對(duì)3610戶農(nóng)民家庭抽樣調(diào)查資料表明，農(nóng)民家庭的養(yǎng)老功能正在退化。

4.完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須實(shí)行科學(xué)種田，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，要有兩個(gè)基本前提：一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠穩(wěn)定地進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民家庭收入來源主要依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是要有可靠的社會(huì)保障能夠幫助他們抵御未來生、老、病、死、傷、殘等事故風(fēng)險(xiǎn)，免除他們的后顧之憂。否則，即使他們能夠穩(wěn)定地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并獲得穩(wěn)定的高收入，也不會(huì)放棄土地使用經(jīng)營權(quán)。土地是農(nóng)民抵御未來風(fēng)險(xiǎn)最基本、最可靠的保障。由此可見，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本前提。

總之，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，補(bǔ)償家庭保障功能，是廣大農(nóng)村勞動(dòng)者的迫切需要，是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展的客觀要求，我國應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的契機(jī)，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善。

構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律體系

社會(huì)保障實(shí)質(zhì)是一種法律保障。從世界各國的情況來看，完備的社會(huì)保障制度的建立都是立法在前。有關(guān)法律完備了，公民的社會(huì)保障意識(shí)增強(qiáng)了，社會(huì)保障制度才有可能建立和完善。因此，以立法方式謀求長期解決社會(huì)保障問題，應(yīng)是社會(huì)保障制度改革的首要基礎(chǔ)工作。

社會(huì)保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，農(nóng)村社會(huì)保障必須納入全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。因此，必須加快社會(huì)保障立法工作，逐步形成統(tǒng)一的社會(huì)保障法律體系、管理和實(shí)施體系、運(yùn)作體系。

（一）《憲法》是形成和完善社會(huì)保障法律體系的根本依據(jù)

憲法，是我國的根本大法，是一切其他法律的制定依據(jù)，具有最高的法律效力?！稇椃ā返谑臈l規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@些規(guī)定為制定和完善社會(huì)保障法律體系提供了根本依據(jù)，我國應(yīng)根據(jù)憲法精神，加快制定和完善與之相配套的社會(huì)保障法律體系。

（二）逐步建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法律體系

構(gòu)建完善的社會(huì)保障法律體系是我國市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。社會(huì)保障法律體系應(yīng)包括以下層次：第一層次是根據(jù)憲法制定相應(yīng)的《中華人民共和國社會(huì)保障法》。作為社會(huì)保障的基本法，應(yīng)對(duì)社會(huì)保障的對(duì)象、范圍，社會(huì)保障基金的籌集和管理，公民的社會(huì)保障權(quán)利和義務(wù)，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能，公民享受社會(huì)保障的程序，侵害公民社會(huì)保障權(quán)利行為的處置等等做出具體的規(guī)定。第二層次是社會(huì)保障的主干法。在社會(huì)保障基本權(quán)利法案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和完善勞動(dòng)保險(xiǎn)法、醫(yī)療保險(xiǎn)法、老年保障法、軍烈屬保障法等等專門的社會(huì)保障立法體系。第三層次是中央政府制定的行政法規(guī)、實(shí)施細(xì)則、各個(gè)部門的規(guī)章以及一些地方性的法規(guī)。這些法律法規(guī)構(gòu)成我國社會(huì)保障的法律體系。

（三）制定切合城鄉(xiāng)、地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的實(shí)施細(xì)則

由于我國幅員遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平差別較大，在全國統(tǒng)一的法律體系下，由各省、市、自治區(qū)制定實(shí)施細(xì)則，但是基本規(guī)定不能改變。在立法過程中，一方面，要面對(duì)農(nóng)村與城市之間的差別，地區(qū)間的差別，社會(huì)保障立法應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民的公民權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益。另一方面，要遵循普遍性與平等性原則。城鄉(xiāng)一體化是大勢所在，要考慮到農(nóng)民流動(dòng)及收入增加的需要給予一定的彈性政策，逐步做到城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障格局，考慮社會(huì)環(huán)境的可容受程度，力戒急于求成思想，要逐步、穩(wěn)妥、有序地完善社會(huì)保障法律體系。

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作者簡介：

申長永（1964-），男，湖北隨州人。襄樊職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，主要從事法律和政治理論課教學(xué)與研究。