淺議國(guó)庫(kù)集中收付制度下的代理行問(wèn)題

王曉苑

摘要：自2001年2月28日國(guó)務(wù)院第95次總理辦公會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革案》后，地方財(cái)政部門開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)。本文主要探討的是國(guó)庫(kù)集中收付制度改革中代理行存在的一些問(wèn)題，并提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中收付制度國(guó)庫(kù)單一賬戶代理行

雖然有關(guān)公共財(cái)政一些細(xì)節(jié)問(wèn)題仍存在一定的爭(zhēng)議，但公共財(cái)政是一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政模式已成為理論界的共識(shí)。由于財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革本質(zhì)是在我國(guó)建設(shè)和發(fā)展公共財(cái)政模式的核心內(nèi)容之一，國(guó)庫(kù)管理改革的成敗會(huì)影響到整個(gè)財(cái)政體制改革，而國(guó)庫(kù)集中收付的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)代理行來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所以如何使代理行的業(yè)務(wù)操作更加高效、符合國(guó)庫(kù)管理制度的要求顯得尤為重要。

一、國(guó)庫(kù)集中收付制度及其體系

國(guó)庫(kù)集中收付制度，即“國(guó)庫(kù)單一賬戶制度”(TreasurySindc Account System-TSAS)，是指財(cái)政部門代表政府在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理銀行開(kāi)設(shè)存款賬戶，用于記錄、核算和反映所有財(cái)政性資金的收入和支付，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的全方位、全過(guò)程的監(jiān)控。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系由國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政零余額賬戶、單位零余額賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶和特設(shè)專戶五類賬戶組成。

根據(jù)國(guó)庫(kù)集中收付制度的規(guī)定，財(cái)政部門在人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，一些沒(méi)有人民銀行分支機(jī)構(gòu)的財(cái)政部門，可將賬戶設(shè)在商業(yè)銀行；財(cái)政零余額賬戶設(shè)在商業(yè)銀行，同國(guó)庫(kù)單一賬戶相互配合；預(yù)算單位的零余額賬戶設(shè)在商業(yè)銀行進(jìn)行零余額清算，預(yù)算外資金賬戶和特專戶也在代理行開(kāi)設(shè)。從此體系可以看出，國(guó)庫(kù)集中收付的代理行是中國(guó)人民銀行和商業(yè)銀行，它們?cè)趪?guó)庫(kù)收付體系中是非常重要的。但是人民銀行職能的轉(zhuǎn)變、監(jiān)管任務(wù)的加重、商業(yè)銀行在代理國(guó)庫(kù)模式下開(kāi)展代理業(yè)務(wù)等卻又相繼出現(xiàn)，不利于國(guó)庫(kù)集中收付制度的推行。

二、國(guó)庫(kù)集中收付體系中的代理行改革的難點(diǎn)所在

隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度的試點(diǎn)推行，一些地區(qū)進(jìn)行了有益的實(shí)踐和探索，使我國(guó)的財(cái)政集中收付制度改革取得了初步成效，但也暴露出了一些問(wèn)題，為財(cái)政支付制度改革的全面實(shí)施提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，代理行問(wèn)題就是其中之一。

(一)財(cái)政部門與代理行間的委托代理問(wèn)題

委托代理問(wèn)題是指，因代理人的目標(biāo)函數(shù)與委托人的。目標(biāo)函數(shù)不一致，具有自我利益取向的代理人的行為有可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)，而在信息非對(duì)稱條件下，委托人又難以觀察到這種偏離，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，從而出現(xiàn)代理人行為背離委托人利益的現(xiàn)象，其產(chǎn)生的根源是信息不對(duì)稱，我國(guó)財(cái)政部門與代理銀行之間就是典型的委托代理問(wèn)題。

同一些西方國(guó)家一樣，我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付是由中央銀行——中國(guó)人民銀行代理的，目前的情況是：雖然從總體上說(shuō)，財(cái)政部門和人民銀行在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、根本利益是一致的，但也存在一定的差異，比如國(guó)庫(kù)運(yùn)行目標(biāo)，財(cái)政部門關(guān)注的是財(cái)政體制的建設(shè)，中央銀行則側(cè)重于庫(kù)存資金的安排和運(yùn)用；從兩者的關(guān)系來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門和人民銀行也不存在一般委托代理中的主從關(guān)系，人民銀行的職能超出了代理的權(quán)限范圍，財(cái)政部門也過(guò)分的依賴中央銀行。

(二)中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作強(qiáng)度加大

從國(guó)庫(kù)集中收付體系中人民銀行的地位來(lái)看，中央銀行職能雖有所改變，但對(duì)其監(jiān)管工作有了更高的要求。雖然目前并未明文規(guī)定監(jiān)管是人民銀行的責(zé)任，實(shí)際上卻是由人民銀行承擔(dān)的。從代理支庫(kù)模式開(kāi)始，財(cái)政部門就只是把資金存放于中央銀行，不付費(fèi)、不收息，國(guó)庫(kù)資金的入庫(kù)和支付幾乎完全依靠中央銀行的配合。在國(guó)庫(kù)集中收付制度下，人民銀行國(guó)庫(kù)在按照財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的支付指令，做好與支付業(yè)務(wù)相關(guān)的資金清算工作的同時(shí)，還要對(duì)全國(guó)性銀行清算系統(tǒng)和代理銀行實(shí)施監(jiān)督管理，所有的監(jiān)督工作幾乎都?jí)涸诹酥袊?guó)人民銀行的肩上，而財(cái)政部門和一些國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻并未起到其應(yīng)有的監(jiān)督功能。

(三)國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)作問(wèn)題

盡管在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和維持低通脹率方面中央銀行和財(cái)政部門有著相同的目標(biāo)，但由于兩者的職責(zé)不同，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。若由財(cái)政部門運(yùn)作國(guó)庫(kù)資金，則又過(guò)分的注重安全性和流動(dòng)性，而忽視收益性；但若是由中央銀行和一些商業(yè)銀行來(lái)運(yùn)作國(guó)庫(kù)資金的話，會(huì)產(chǎn)生國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作的協(xié)調(diào)配合問(wèn)題，比如中央銀行可能會(huì)將大量財(cái)政資金用于公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)以貫徹其貨幣政策。

(四)相關(guān)法律、銀行清算系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)建設(shè)有待完善

從各地的試點(diǎn)情況來(lái)看，相關(guān)配套措施沒(méi)有到位也是影響國(guó)庫(kù)集中收付制度的重要因素，如：與國(guó)庫(kù)集中收付制度相關(guān)的法律法規(guī)還未修訂、銀行清算系統(tǒng)和信息系統(tǒng)無(wú)法滿足集中收付的需要等，都是亟待解決的問(wèn)題。

(五)單一賬戶的設(shè)置、國(guó)庫(kù)存款生息等問(wèn)題

目前，有一部分國(guó)庫(kù)單一賬戶是設(shè)置在商業(yè)銀行，這就在一定程度上加大了國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行是自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的金融企業(yè)，在其面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)很可能出現(xiàn)挪用國(guó)庫(kù)資金的現(xiàn)象。而針對(duì)我國(guó)庫(kù)資金存款不收息、操作不付費(fèi)的現(xiàn)象，國(guó)庫(kù)集中收付制度中已經(jīng)進(jìn)行了改革，使財(cái)政部門同其他客戶一樣存款計(jì)息，操作付費(fèi)，但現(xiàn)在的問(wèn)題是國(guó)庫(kù)資金存款如何計(jì)息，利息率應(yīng)設(shè)置在哪個(gè)點(diǎn)上比較合適。

三、相關(guān)政策建議

根據(jù)目前改革試點(diǎn)情況來(lái)看，盡管我國(guó)國(guó)庫(kù)收付制度已逐漸走向成熟，但其中還是存在諸多有待改進(jìn)的地方。

(一)財(cái)政部門與中央銀行間的委托代理問(wèn)題的解決

關(guān)于解決委托代理問(wèn)題，方法主要有兩個(gè)：首先是降低信息不對(duì)稱的程度，因?yàn)槲写韱?wèn)題就是由信息不對(duì)稱引起的；其次是設(shè)計(jì)一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，促使代理人按照委托人的要求行動(dòng)。

1信息不對(duì)稱問(wèn)題

在國(guó)庫(kù)集中收付中，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的方法有很多，如：(1)減少信息傳遞的環(huán)節(jié)。這一點(diǎn)通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度本身即可解決。(2)提高國(guó)庫(kù)制度實(shí)施的透明度，減少溝通間的障礙，如提高預(yù)算編制工作的透明度，使各有關(guān)方都了解預(yù)算內(nèi)容，減少信息不對(duì)稱。(3)重視信息系統(tǒng)的建設(shè)。信息傳遞需要計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持。

2合理有效的激勵(lì)機(jī)制

從委托代理問(wèn)題各個(gè)類型看，財(cái)政部門與中央銀行的委托代理關(guān)系是結(jié)果不確定的情況，即利潤(rùn)不僅由代理人的努力程度決定，還受某些外生因素的影響。(參見(jiàn)[美]埃里克·弗魯博頓[德]魯?shù)婪颉ぼ乔刑亍缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)——個(gè)交易費(fèi)用分析范式》第251～254頁(yè)，姜建強(qiáng)，羅長(zhǎng)遠(yuǎn)譯，上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社2006)如果單從數(shù)學(xué)推理角度可以得出，最優(yōu)解是代理人獲得固定報(bào)酬，委托人承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，而從參與約束可知此時(shí)代理人努力程度為0，此時(shí)結(jié)果卻并非最優(yōu)，只有代理人付出努力才可達(dá)到想要的最優(yōu)

狀態(tài)，所以在解決這個(gè)問(wèn)題時(shí)還應(yīng)采用一些非經(jīng)濟(jì)手段，如一些激勵(lì)手段和激勵(lì)政策，就可以達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

(二)防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，建立健全各項(xiàng)監(jiān)督約束機(jī)制

針對(duì)一部分國(guó)庫(kù)單一賬戶設(shè)在商業(yè)銀行、運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)較大的現(xiàn)象，從目前情況來(lái)說(shuō)可行的辦法就是加大社會(huì)各界監(jiān)管力度。這要從兩個(gè)方面來(lái)著手，一是內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，除通過(guò)立法或契約明確各方的權(quán)力和義務(wù)外，國(guó)庫(kù)部門要定期對(duì)國(guó)庫(kù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，人民銀行國(guó)庫(kù)也要加強(qiáng)對(duì)代理業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)控；二是外部監(jiān)督約束機(jī)制。首先是人民代表大會(huì)要履行自己的監(jiān)督職能；再者審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計(jì)；最后就是社會(huì)公眾，對(duì)于“取之于民”的國(guó)庫(kù)資金，廣大的納稅人在監(jiān)督國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)作上是樂(lè)于“效勞”的。

(三)加強(qiáng)財(cái)政部門與中央銀行的配合

在我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，國(guó)庫(kù)資金也可用于貨幣政策，以發(fā)揮人民銀行的宏觀調(diào)控職能，但要注意國(guó)庫(kù)資金的安全問(wèn)題，因此財(cái)政部門和中央銀行之間應(yīng)當(dāng)建立一種密切的交流和配合機(jī)制，促進(jìn)信息和意見(jiàn)的交流，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門和中央銀行之間的信息共享，使國(guó)庫(kù)資金發(fā)揮作用的同時(shí)，為宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。

(四)完善相關(guān)法律體系，同時(shí)建立現(xiàn)代化財(cái)政管理信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)和銀行支付系統(tǒng)

國(guó)庫(kù)集中收付制度對(duì)現(xiàn)行賬戶體系設(shè)置、財(cái)政資金收繳和支付程序都進(jìn)行了重大改革，并且還涉及到了銀行清算制度，因此需要修訂相關(guān)法律法規(guī)，尤其是會(huì)計(jì)制度，以適應(yīng)國(guó)庫(kù)收付制度改革，為現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度提供法律保障。同時(shí)，我國(guó)還沒(méi)有建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算和資金清算系統(tǒng)，并且計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)程度也較低，不能滿足國(guó)庫(kù)集中收付制度的要求。應(yīng)在財(cái)政部門、中國(guó)人民銀行、代理銀行和預(yù)算單位之間實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，預(yù)算單位申請(qǐng)、財(cái)政部門審核、代理銀行核對(duì)撥款，人民銀行清算等均應(yīng)通過(guò)網(wǎng)上操作來(lái)實(shí)現(xiàn)，這樣不僅能提高財(cái)政資金的使用效率，還能保證財(cái)政資金的安全。

四、結(jié)束語(yǔ)

財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度是我國(guó)財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容之一，作為一個(gè)大的系統(tǒng)性的改革工程來(lái)說(shuō)，國(guó)庫(kù)收付制度改革才剛剛起步，在“十一五”及以后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，我們都有很長(zhǎng)的路要走。但可以肯定的是，建立與公共財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)想適應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度是國(guó)庫(kù)制度改革的最終目的，也是檢驗(yàn)我國(guó)財(cái)政體制改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)。