服務(wù)型政府績效審計評價中ＢＳＣ應(yīng)用的可行性探討

賈云潔　陳希暉

[摘 要] 黨的十七大提出了我國行政管理體制改革的目標是建設(shè)服務(wù)型政府?本文從分析服務(wù)型政府提出的理論背景——新公共服務(wù)理論入手,探討了新公共服務(wù)理論的特征及對我國服務(wù)型政府績效審計評價的影響,借用平衡記分卡原理提出了我國服務(wù)型政府績效審計評價標準的基本構(gòu)架?

[關(guān)鍵詞] 服務(wù)型政府;新公共服務(wù)理論;平衡記分卡;績效審計評價標準

[中圖分類號]F239.1;F272.5[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194(2009)03-0041-03

黨的十七大報告中提出,“加快行政管理體制改革?建設(shè)服務(wù)型政府”?建設(shè)服務(wù)型政府現(xiàn)已成為我國政府改革的重要目標?審計署2006年在2003-2007年規(guī)劃的基礎(chǔ)上,在《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中又進一步提出“全面推進效益審計,到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系”?這必將推動我國政府績效審計的更加廣泛和深入的發(fā)展?但我國政府績效審計在推廣和發(fā)展中卻面臨諸多的難題,其中最大的難點在于績效審計缺乏一套衡量公共部門和政府機關(guān)的評價標準,而如何構(gòu)建服務(wù)型政府績效審計評價標準更是一個新的難點問題?

一?影響我國政府績效審計評價標準確定的因素分析

(一)公共部門產(chǎn)出的特點是績效審計評價標準難以確定的根源

與企業(yè)比較而言,政府及非營利組織是提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的組織,服務(wù)是看不見?摸不著的,對其質(zhì)量考核的難度較大,再次公共機構(gòu)具有目標多元性和目標彈性,并且政府績效審計的對象是多種多樣的,幾乎沒有什么限制,可以涉及與政府或非營利組織有關(guān)的各個方面,行業(yè)領(lǐng)域眾多,相互間專業(yè)的差異極大,而且人們在不同時間?不同區(qū)域?不同環(huán)境下對社會公共資源配置的結(jié)果所寄予的期望值和滿意度也大不相同?因此政府績效審計的評價標準具有不確定性是一種內(nèi)生性的特質(zhì)?

(二)行政管理體制和政府績效管理的落后是影響績效審計評價標準確定的重要因素

政府績效審計的標準來源之一就是“由被審計單位確立的目的和目標”,“被審計單位官員建立的政策和程序”(摘自美國績效審計現(xiàn)場工作準則)?而改革開放以來,雖然我國一直探索有效的行政管理體制改革,但各行政部門職責交叉,機構(gòu)重疊,責任界定不清的問題并沒有得到徹底的解決,政府績效審計產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)是公共受托管理責任,責任界定不清就會導(dǎo)致對責任的履行評價成為空談?再者部門缺乏有效的績效管理,即使有些目標和年度績效考核指標也只是服務(wù)于人事部門考核或上級監(jiān)管要求目的的?并且我國目前對企事業(yè)單位和政府機關(guān)的考核評價過于注重形式,不注重實際效果,過于關(guān)注經(jīng)濟指標,忽視對環(huán)境的影響,忽視對公眾的影響,對于績效審計的借鑒意義非常有限?

(三)預(yù)算管理體制的落后也是績效審計評價標準難以確定的客觀原因

傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種基數(shù)預(yù)算,預(yù)算基數(shù)的形成和增量的決定主要依賴于政治上的討價還價,它通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置,其預(yù)算決策的理性程度較低,往往會導(dǎo)致政府支出的持續(xù)增長?其重點在于強調(diào)預(yù)算資金的投入?分配?使用等過程,對使用結(jié)果較為忽視,只管過程而不管結(jié)果?而按照現(xiàn)代預(yù)算理念,政府預(yù)算并不單單是一個投入的過程,而更重要的是預(yù)算投入所產(chǎn)生的結(jié)果,講求效率,這實質(zhì)上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念?

20世紀70年代美國出現(xiàn)的零基預(yù)算則不再以基期的預(yù)算數(shù)作為下一個預(yù)算年度決策的基礎(chǔ),而是要求政府支出機構(gòu)每年都為它的全部預(yù)算進行辯護,這樣可以清楚地看到政府到底花錢干了哪些事,哪個部門用了多少錢,用在了什么項目上?在預(yù)算編制中就能夠找到目標?成本等相關(guān)信息,因此部門或項目績效評價的標準易于取得?

我國從1993年進行預(yù)算體制改革的探索,由于客觀國情問題,預(yù)算體制改革還遠未到位,因此由于預(yù)算制制度本身的問題也導(dǎo)致了我國績效評價標準難以確定?

(四)我國績效審計實踐的落后是制約績效審計評價標準確定的又一現(xiàn)實因素

我國效益審計實踐有限,20世紀90年代初從國有企業(yè)入手,開始探索中國特色的效益審計之路,至今積累的經(jīng)驗非常薄弱,對于全面推進政府績效審計開展的指導(dǎo)意義非常有限?

西方國家的績效審計有很多經(jīng)驗積累和沉淀可供我國開展績效審計時借鑒,然而新公共服務(wù)理論的發(fā)展使得西方國家也在思考探索績效審計特別是目標定位和評價標準的重新架構(gòu),因此在新公共服務(wù)理論行政管理模式下如何確定適當?科學?系統(tǒng)?可行的績效審計評價標準是國內(nèi)外審計工作者面臨的一個共同的課題?

綜上所述,要制定一套能夠普遍適用的一卡通式的績效審計評價標準,審計人員若寄希望于直接套用現(xiàn)成的績效評價標準,再來實施績效審計,則既不現(xiàn)實,也不可能?但一個明確?統(tǒng)一的建立和選擇績效審計評價標準的思路框架對于績效審計的實踐開展具有很重要的指導(dǎo)意義?

二?平衡記分卡用于服務(wù)型政府績效審計評價的可行性

(一)平衡記分卡原理

1990年,哈佛商學院教授羅伯特·S·卡普蘭和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(管理咨詢公司)總裁大衛(wèi)·P·諾頓提出了一種囊括整個企業(yè)組織活動的績效指標的記分卡理念,即平衡記分卡(Balanced Scorecard)?BSC將企業(yè)績效評價井然有序地分為財務(wù)?顧客?企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及企業(yè)學習與成長等4個維度,而所有的評價方法都旨在實現(xiàn)企業(yè)的一體化戰(zhàn)略?BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位,它以一種深刻而一致的方法描述了戰(zhàn)略在公司各個層面的具體體現(xiàn),實現(xiàn)了財務(wù)與非財務(wù)的平衡?短期與長期的平衡?前置與滯后的平衡?企業(yè)組織內(nèi)外不同群體利益的平衡?2003年(BSCPL)Balanced Scorecard Collaborative Pty Ltd的調(diào)查統(tǒng)計顯示:在全世界范圍內(nèi)有73%的受訪組織正在或計劃在不久的將來實施平衡記分卡?雖然平衡記分卡最初的焦點和運用是改善盈利組織的績效評價,但平衡記分卡在改善政府機構(gòu)和非盈利組織的績效評價上具有更好的效果?

(二)BSC用于服務(wù)型政府績效審計評價標準構(gòu)建的可行性

新公共服務(wù)理論強調(diào)政府應(yīng)從戰(zhàn)略的高度思考問題,行動要具有民主性?具體到我國就是要建立服務(wù)型的政府,落實科學發(fā)展觀?人本管理,促進社會的和諧發(fā)展?而BSC也把戰(zhàn)略放在了組織管理過程的核心地位,平衡記分卡既提出了績效指標的設(shè)置必須能夠落實組織的戰(zhàn)略,又強調(diào)了績效的日常管理(Norton,1996)?BSC將組織戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化成可描述性的關(guān)鍵業(yè)績指標(KPI)體系,橫向?qū)⒅笜朔纸獾截攧?wù)維?客戶維?內(nèi)部運營維?學習與成長維4個關(guān)鍵維度當中,縱向?qū)⒅笜税垂?部門?團隊?個人進行層層分解,以確保組織各層次目標與組織目標相一致?因此平衡記分卡的戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化與細分對于非營利組織的目標多元化和業(yè)務(wù)計劃都有很好的指導(dǎo)作用,組織可通過平衡記分卡開展戰(zhàn)略目標的反饋與學習,既能檢驗?zāi)繕说恼_性,又能對偏差目標作及時調(diào)整?無論從思考問題的高度還是和諧與平衡的追求上,二者都有相同之處?

因此,應(yīng)用BSC原理構(gòu)建我國服務(wù)型政府績效審計評價標準能夠及時?客觀?全面地反映政府戰(zhàn)略目標實施的結(jié)果和程度,其內(nèi)在的因果關(guān)系也為問題分析?審計建議的提出提供了一個邏輯嚴密的追蹤過程?但BSC畢竟是基于企業(yè)戰(zhàn)略績效評價的經(jīng)驗總結(jié),因此應(yīng)用于政府績效評價時必須根據(jù)政府部門的特點進行適當調(diào)整?

三?基于BSC的服務(wù)型政府績效審計評價標準構(gòu)架

(一)評價維度的構(gòu)架

根據(jù)新公共服務(wù)理論的核心理念重新調(diào)整服務(wù)型政府績效評價的維度名稱和邏輯順序?

首先將公民置于政府績效評價的第一個維度?公共服務(wù)型政府的使命的出發(fā)點和落腳點都應(yīng)是公民的滿意,政府改革和管理都應(yīng)是公民導(dǎo)向的,依據(jù)新公共服務(wù)理論政府應(yīng)“服務(wù)于公民,而不是服務(wù)于顧客”,應(yīng)將“追求公共利益”作為價值定位的優(yōu)先順序,因此以“公眾”代替“顧客”,并將其置于評價維度的最高層,以體現(xiàn)與企業(yè)的不同?

然后依次是內(nèi)部流程?學習與成長?公眾的滿意度來源于良好的政府運行流程,流程的有效運行依賴于學習與成長維度的人員素質(zhì)?暢通透明有效的信息系統(tǒng)等的支撐,因此根據(jù)BSC的因果鏈關(guān)系將內(nèi)部流程和學習與成長分別放在公眾維度之下的第二和第三個維度?

最后是財務(wù)維度?將財務(wù)作為最后一個維度是基于以下幾點的思考:首先,公共財政實力決定了公眾服務(wù)需求的供給總體狀況和滿足程度,其次,服務(wù)流程的改進和學習與成長的實現(xiàn)都需在預(yù)算資金的約束下來進行,再次,公共受托責任的有效履行離不開經(jīng)濟性的追求,正如新公共服務(wù)理論強調(diào)“公共行政中公共利益居于主導(dǎo)地位,效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)當喪失,但應(yīng)當被置于民主?社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”?最后,經(jīng)濟?高效的公共行政又能在現(xiàn)有公共財政實力的基礎(chǔ)上提供更多的高質(zhì)量的公共服務(wù),取得最大的公眾滿意度,實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展?這樣,一個基于BSC的服務(wù)型政府績效審計評價標準構(gòu)架就在邏輯關(guān)系上形成了一個自上而下又能自下而上的良性互動系統(tǒng)?

(二)評價指標的設(shè)置

在公眾維度,政府核心的任務(wù)從戰(zhàn)略發(fā)展的角度識別當前環(huán)境下公眾的各種需求以及需求的特性,并提供服務(wù)滿足公眾的需求?因此從政府績效評價的公眾角度看,核心的結(jié)果評價指標的應(yīng)該是公眾滿意度,而公眾的滿意度取決于政府公共服務(wù)的屬性指標?公共服務(wù)屬性指標又可細化為公共服務(wù)的回應(yīng)性(能否識別需求與提供情況)以及及時性(效率)?服務(wù)的便利性?服務(wù)的質(zhì)量?服務(wù)的態(tài)度?服務(wù)的公平性和服務(wù)的民主性(選擇權(quán)?話語權(quán)?服務(wù)質(zhì)量的反饋及處理)等相關(guān)指標?

內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度是決定政府所提供公共服務(wù)的屬性產(chǎn)出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?是政府服務(wù)能力和水平的核心體現(xiàn)環(huán)節(jié)?在保證公共行政結(jié)果理性的同時,也必須關(guān)注公共行政的過程理性?因此從實現(xiàn)政府的使命——社會和諧發(fā)展,公眾滿意,深入落實科學發(fā)展觀的視角看,服務(wù)型政府的運營流程的一般包括:服務(wù)需求的識別?設(shè)計或改造服務(wù)流程?向公眾提供服務(wù)?后續(xù)服務(wù)保障機制(質(zhì)量反饋機制和問責機制)?因此其具體評價應(yīng)考慮以下幾個方面:服務(wù)需求的社會調(diào)查機制,服務(wù)需求的預(yù)測機制;服務(wù)流程設(shè)置的科學性(職責明確,分工合理,部門協(xié)調(diào)配合,執(zhí)行順暢,服務(wù)高效);服務(wù)流程的質(zhì)量保證措施,服務(wù)流程的規(guī)范性,服務(wù)流程的法規(guī)遵循性,服務(wù)流程的人性化,服務(wù)流程的透明化?服務(wù)流程的互動性,服務(wù)流程的電子化水平;服務(wù)反饋渠道和問責機制,同時還要考核突發(fā)事件的應(yīng)急處理機制?

學習與成長維度是支撐內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和提供公共服務(wù),獲得公眾滿意,實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ),因此從服務(wù)型政府改革的需求出發(fā),應(yīng)著力通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)打造高素質(zhì)干部隊伍和人才隊伍,再造政府的行政文化——服務(wù)?民本?互動?熱情?創(chuàng)新?責任;加強信息系統(tǒng)建設(shè)和改造以支持政務(wù)公開?公平?高效的需求;調(diào)整組織架構(gòu),進行管理制度創(chuàng)新,推行績效管理,不斷深化干部人事制度改革,民主?公開?競爭?擇優(yōu),形成干部選拔任用科學機制?因此其評價指標包括:職員的滿意度?職員綜合服務(wù)素質(zhì)的提高?職員的改進建議和采納次數(shù)?信息系統(tǒng)與流程需求的匹配程度?組織文化的改變程度?各種管理制度的設(shè)置的適當性和有效性等?

財務(wù)維度旨在考核政府在提供服務(wù)時應(yīng)樹立成本意識和資源環(huán)境意識,遵循經(jīng)濟性原則,降低施政成本,節(jié)約開支,減少對環(huán)境的破壞和污染,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?因此該維度指標可設(shè)置年度經(jīng)費預(yù)算?行政經(jīng)費占財政支出的比例?年行政成本?人均行政成本?各種資源的有效利用情況?各項行政經(jīng)費控制目標實現(xiàn)情況?各項行政經(jīng)費增長情況?服務(wù)的單位成本和服務(wù)的成本收益分析等指標?

(三)評價權(quán)重的分配

評價權(quán)重的分配會因公共行政價值定位的優(yōu)先順序不同而體現(xiàn)不同的權(quán)重,也會因政府不同階段的發(fā)展重點和部門服務(wù)屬性的不同而有所差別?具體到審計實務(wù)中可采用層次分析法和問卷調(diào)查法等進行,并根據(jù)實踐反饋不斷進行調(diào)整?

總之,平衡記分卡原理為我們進行政府績效審計評價指出了一個科學?靈活的思路框架,面對情況各異的被審對象,我們不能確定統(tǒng)一的指標體系,也不存在統(tǒng)一的權(quán)重,一切因組織而異,沒有固定的模式可以套用,即使同一組織在不同的歷史時期也會有所不同?因為卓越的績效評價系統(tǒng)對每個組織都是獨特的,必須按每個組織的需要和特點“量體裁衣”,這既是開展績效審計面臨的難題也是其魅力之所在?這就需要審計人員在實踐中不斷地探索?總結(jié)和修正,秉承服務(wù)的理念,并就評價問題與被審計單位進行充分溝通?協(xié)商,取得被審計單位的支持與配合,才能更快更好地推進我國績效審計實踐的開展?

主要參考文獻

[1] Denhardt R B,Denhardt J V. The New Public Service:Serving Rather than Steering[J]. Public Administration Review,2000,60(6).

[2] [美]里查德·J·斯蒂爾曼. 美國公共行政重建運動[J]. 北京行政學院學報.1999(4).

[3] [美]歐文·E·休斯. 公共管理導(dǎo)論[M]. 北京:中國人民大學出版社.2001.

[4] 羅伯特·卡普蘭,大衛(wèi)·諾頓. 平衡記分卡——化戰(zhàn)略為行動[M]. 劉俊勇,譯. 廣州:廣東經(jīng)濟出版社,2004.

[5] 李文艷. 服務(wù)型政府績效評估研究[D]. 天津:天津大學管理學院,2005.

[6] 陳超. 我國政府構(gòu)建平衡積分卡績效管理系統(tǒng)研究[D]. 長春:吉林大學,2007.