我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變分析

蒲志仲

[摘要]有效率的產(chǎn)權(quán)必須權(quán)能完整，土地產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮。改革開放前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低效率和現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢，原因是土地集體所有和集體勞動(dòng)對(duì)生產(chǎn)力的束縛。經(jīng)過三十年及新一輪以土地產(chǎn)權(quán)制度為核心的農(nóng)村改革，農(nóng)民業(yè)已獲得所_承包土地的包括占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)在內(nèi)的所有者權(quán)能，以農(nóng)民個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)制度已基本建立。土地產(chǎn)權(quán)制度及其他相關(guān)領(lǐng)域的改革，提高了農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和資源配置效率，促進(jìn)了工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)與社-會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地；產(chǎn)權(quán)制度；改革開放；社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化；城鄉(xiāng)一體化

[中圖分類號(hào)]F321

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2009)02-0052-04

資源產(chǎn)權(quán)安排關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮，“土地是財(cái)富之母”，土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮十分關(guān)鍵。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，開啟了改革開放的偉大歷史進(jìn)程。改革開放三十年所取得的巨大成就，與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化密切相關(guān)。三十年后，以深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重要內(nèi)容的新一輪農(nóng)村改革，又成為未來改革開放的新起點(diǎn)。然而，現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的研究文獻(xiàn)，大多局限于所有制或所有權(quán)問題而忽略產(chǎn)權(quán)權(quán)能及其完整性問題，忽略農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)和資本有效配置關(guān)系及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的作用。為此，本文將依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以對(duì)有效率土地產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)作用的理論分析為依據(jù)，對(duì)改革開放以來我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變，包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的原因、土地產(chǎn)權(quán)制度性質(zhì)的變化和改革的績效等進(jìn)行分析，并總結(jié)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變趨勢。

一、分析的理論依據(jù)：有效率土地產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)作用

1、有效率土地產(chǎn)權(quán)是權(quán)能完整的自然人產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利，包括所有、使用、受益和處分權(quán)等四項(xiàng)權(quán)能。其中，所有權(quán)是基礎(chǔ)，它確定了財(cái)產(chǎn)權(quán)利的歸屬；受益權(quán)是所有權(quán)界定的目的，沒有受益權(quán)的所有權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有意義；使用權(quán)和處分權(quán)是財(cái)產(chǎn)價(jià)值和受益權(quán)賴以實(shí)現(xiàn)的手段，包括可轉(zhuǎn)讓使用權(quán)及所有權(quán)在內(nèi)的處分權(quán)是有效率的不減弱產(chǎn)權(quán)的重要條件。財(cái)產(chǎn)所有者產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整的產(chǎn)權(quán)為完全產(chǎn)權(quán)，缺少其中任何一項(xiàng)或幾項(xiàng)則為不完全的產(chǎn)權(quán)。不完全產(chǎn)權(quán)，或權(quán)能殘缺的產(chǎn)權(quán)制度安排是無效率的。

傳統(tǒng)的農(nóng)村土地集體所有制之所以效率低，就是因?yàn)樽鳛閱我凰姓叩募w不可能擁有完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。集體所有制意味著農(nóng)村土地只能由集體所有，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，從而使所有者缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的處分權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，集體所有制還存在委托代理問題。若村級(jí)民主制度和集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制不健全，土地集體產(chǎn)權(quán)利益就容易被代理人侵犯，使集體產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)殘缺。

相對(duì)于公有產(chǎn)權(quán)而言，自然人土地產(chǎn)權(quán)是最有效率的。首先，自然人擁有土地所有權(quán)時(shí)，必然存在包括集體和國家作為公有土地所有者在內(nèi)的多元產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)所有者就擁有包括所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)在內(nèi)的完整產(chǎn)權(quán)權(quán)能。其次，擁有土地所有權(quán)的自然人，具有比集體或國家更強(qiáng)的所有權(quán)行為能力。因?yàn)樽匀蝗俗鳛橘Y源所有者而成為資源收益和財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者時(shí)，有足夠的激勵(lì)去搜集土地最優(yōu)利用方式，找到最能實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營者，并有足夠激勵(lì)確保財(cái)產(chǎn)安全。第三，土地是可分割、可排他和競爭性的私人物品性質(zhì)的自然資源，不是不可分割的和非排他的公共資源按經(jīng)濟(jì)理論應(yīng)建立以自然人所有為基礎(chǔ)的所有權(quán)主體多元化的產(chǎn)權(quán)制度，以避免“公地的悲劇”。

2、土地產(chǎn)權(quán)決定著勞動(dòng)者權(quán)利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)權(quán)制度是“一系列用來確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系”，因此產(chǎn)權(quán)制度安排關(guān)系到每個(gè)人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和權(quán)利。土地是財(cái)富之母，是人類賴以生存和發(fā)展的自然物質(zhì)基礎(chǔ)。在土地、勞動(dòng)和資本三要素中，缺少土地任何生產(chǎn)都不可能進(jìn)行，勞動(dòng)和資本的價(jià)值也就無法實(shí)現(xiàn)。換言之，勞動(dòng)和作為勞動(dòng)創(chuàng)造物的資本只有與土地及其他自然資源相結(jié)合，才能創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度不僅決定了社會(huì)成員的土地產(chǎn)權(quán)，也決定著社會(huì)成員的勞動(dòng)和資本產(chǎn)權(quán)權(quán)能的大小，決定著每個(gè)社會(huì)成員在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位和人與人之間的關(guān)系。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明：無論是私人壟斷或是公有壟斷，只要多數(shù)社會(huì)成員沒有直接的資源產(chǎn)權(quán)，不僅不能實(shí)現(xiàn)資源有效配置，也會(huì)導(dǎo)致收入分配不公平；資源產(chǎn)權(quán)分配越公平，資源配置效率越高，收入的初次分配也越公平。地產(chǎn)權(quán)的壟斷和產(chǎn)品的市場壟斷一樣，也會(huì)阻礙創(chuàng)新和進(jìn)步，使資源配置效率低下。勞動(dòng)者沒有土地(和資本)產(chǎn)權(quán)，則其生存和發(fā)展機(jī)會(huì)便會(huì)受到極大限制，勞動(dòng)者在勞動(dòng)力市場上的競爭會(huì)更加激烈，壟斷土地和資本產(chǎn)權(quán)的廠商會(huì)利用其在勞動(dòng)力市場上的壟斷力量，使勞動(dòng)工資遠(yuǎn)低于勞動(dòng)者對(duì)產(chǎn)品價(jià)值的貢獻(xiàn)，從而使初次分配不公平。

因此，土地產(chǎn)權(quán)制度不僅決定著土地資源的配置效率，也決定著全部資源配置的效率與收入分配的公平性，決定著勞動(dòng)者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮。

二、改革開放前：農(nóng)村土地集體所有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和效率

1、傳統(tǒng)農(nóng)村土地集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)?！案哂衅涮铩笔寝r(nóng)業(yè)社會(huì)的千年夢想，解放區(qū)的土地改革決定了民心向背，加速了解放戰(zhàn)爭勝利的步伐。新中國建立后，全國性的農(nóng)村土地改革消滅了由少數(shù)人壟斷土地所有權(quán)的私有制，建立了土地平均分配的農(nóng)民個(gè)人所有制。農(nóng)民的勞動(dòng)能與自有土地直接結(jié)合，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)積極性，國民經(jīng)濟(jì)得以迅速從戰(zhàn)爭廢墟中恢復(fù)。然而，出于對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效率和兩極分化的擔(dān)憂，對(duì)公有制和集體大生產(chǎn)優(yōu)越性的理想化，通過急風(fēng)暴雨式的合作化運(yùn)動(dòng)農(nóng)村形成了以土地集體所有制為基礎(chǔ)的人民公社集體經(jīng)濟(jì)模式，并持續(xù)到改革開放前。

從產(chǎn)權(quán)權(quán)能角度看，改革開放前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度名義上是集體所有制，實(shí)際上是準(zhǔn)國有制。理由是：第一，農(nóng)村集體土地的使用權(quán)受國家指令性計(jì)劃生產(chǎn)限制，集體土地只能用于指定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。第二，村社集體對(duì)土地(包括集體勞動(dòng))的受益權(quán)，受到國家統(tǒng)購統(tǒng)銷和指令性工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差的限制。第三，集體對(duì)土地沒有處分權(quán)，工業(yè)化發(fā)展需要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)向更高價(jià)值的用途時(shí)，集體土地只能為國家低價(jià)征用，集體享受不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值紅利。所以，村社集體的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能極其有限，土地集體所有制只是名義的，實(shí)質(zhì)上是準(zhǔn)國有制。在傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，村社集體只是作為超級(jí)企業(yè)的國家的最基層生產(chǎn)單位，除集體生產(chǎn)管理、內(nèi)部勞動(dòng)安排和剩余分配權(quán)外，沒有其他土地權(quán)能和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。傳統(tǒng)體制下我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，并不是通常所說的土地集體所有、集體經(jīng)營。

2、農(nóng)村土地集體所有制經(jīng)濟(jì)的低效率及其原因。土地產(chǎn)權(quán)制度決定著社會(huì)成員的勞動(dòng)與資本產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)者的

社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。改革前農(nóng)村土地為集體所有集體使用，城市土地和其他生產(chǎn)要素則以國有國營為主，與此相應(yīng)實(shí)行了城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度。農(nóng)民因此成為政社合一的集體經(jīng)濟(jì)組織的附屬物，沒有自由遷徙權(quán)，沒有自由支配自身勞動(dòng)、與集體組織之外的生產(chǎn)資料相結(jié)合充分實(shí)現(xiàn)其勞動(dòng)價(jià)值的權(quán)利。農(nóng)民與村社集體組織，都沒有自由利用其勞動(dòng)積累形成的資金從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資和經(jīng)營的權(quán)利。傳統(tǒng)體制下集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的有限性及其所決定的農(nóng)民個(gè)人和集體勞動(dòng)和資本權(quán)利的有限性，必然導(dǎo)致社會(huì)資源配置的低效率。更重要的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體勞動(dòng)無法有效測定每個(gè)人的勞動(dòng)績效，因此不可能實(shí)行按勞動(dòng)貢獻(xiàn)分配。同時(shí)，由于平均主義意識(shí)濃厚，勞動(dòng)計(jì)分和勞動(dòng)分配上就根本不可能體現(xiàn)勞動(dòng)能力和勞動(dòng)強(qiáng)度的差距。不能做到按勞分配，農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重影響，磨洋工、出工不出力現(xiàn)象嚴(yán)重，因此集體生產(chǎn)效率始終難以提高。不僅如此，在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差下，村社集體按規(guī)定交納完公糧和余糧任務(wù)后能夠用于集體分配的剩余產(chǎn)品十分有限，農(nóng)民從集體分配所得難以維持溫飽，這進(jìn)一步降低了農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)積極性和集體經(jīng)濟(jì)效率。

顯然，在傳統(tǒng)農(nóng)村土地集體所有制束縛下，農(nóng)村土地和農(nóng)村勞動(dòng)力不可能在社會(huì)范圍實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，從而影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)效率。國家通過價(jià)格剪刀差和社會(huì)資源分配向城市和工業(yè)的傾斜，雖然使工業(yè)總產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重不斷上升，按總產(chǎn)值衡量的工業(yè)化程度不斷提高，但這并沒有帶來農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，工業(yè)發(fā)展甚至連城市新增勞動(dòng)力就業(yè)都不能完全解決。所以，在傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行了20多年后，人們所期待的公有制經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)力發(fā)展和人民生活水平提高方面的優(yōu)越性并沒有體現(xiàn)出來。

三、三十年改革過程：農(nóng)民個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)的重建

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：重建農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的開始。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村土地制度及集體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重缺乏效率，農(nóng)民溫飽問題長期得不到有效的解決，國民經(jīng)濟(jì)在改革前達(dá)到崩潰的邊緣。最終在“文化大革命”結(jié)束、極“左”指導(dǎo)思想被拋棄后，黨中央順應(yīng)農(nóng)民對(duì)改革的急迫要求，以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開啟了延續(xù)至今的改革開放進(jìn)程。從產(chǎn)權(quán)權(quán)能角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能向農(nóng)民的轉(zhuǎn)移，也是重建農(nóng)民個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)的開始。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得了土地的有限使用權(quán)和直接受益權(quán)。有限的使用權(quán)是指承包地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至只能用于種植指定的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)民獲得的土地直接受益權(quán)，也是剩余產(chǎn)品的所有權(quán)和支配權(quán)。在交納農(nóng)業(yè)稅、公糧任務(wù)及村集體提留等履行承包經(jīng)濟(jì)責(zé)任之后，土地產(chǎn)出的剩余歸作為承包者的農(nóng)民所有。在推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制同時(shí)，國家提高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，從而增加了農(nóng)民的受益權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解放了傳統(tǒng)土地集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)模式對(duì)農(nóng)民勞動(dòng)和資本產(chǎn)權(quán)的束縛，拋棄了早已在二千五百年前就已被證明是無效率的農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營重新回到即使在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平高度發(fā)達(dá)的發(fā)達(dá)國家仍然有效的家庭經(jīng)營模式。農(nóng)民有了對(duì)自身勞動(dòng)的自由支配權(quán)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率隨著勞動(dòng)積極性的提高而提高。伴隨著市場開放，農(nóng)民和農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，以及農(nóng)村所積累的資本可流向農(nóng)業(yè)主業(yè)之外的農(nóng)副產(chǎn)業(yè)和已經(jīng)開放的工業(yè)與服務(wù)業(yè)。

2、“三農(nóng)”問題促使農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不斷增加。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在20世紀(jì)80年代，既提高了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率，也促進(jìn)了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善。但是，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)民獲得的土地產(chǎn)權(quán)是相當(dāng)有限的，而給農(nóng)民帶來的收益也十分有限。因此，隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)有限性帶來的“三農(nóng)”問題也不斷加重。“三農(nóng)”問題是社會(huì)長期穩(wěn)定健康發(fā)展所必須解決的關(guān)鍵問題，因此隨著經(jīng)濟(jì)體制市場化的不斷深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，客觀上要求必須賦予農(nóng)民更多土地產(chǎn)權(quán)。所以，從20世紀(jì)90年代確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)以來，農(nóng)民獲得的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能即不斷增加，表現(xiàn)為：

第一，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，開放農(nóng)產(chǎn)品市場。此項(xiàng)改革擴(kuò)大了農(nóng)民對(duì)承包地的使用權(quán)權(quán)能，將使用權(quán)變成了經(jīng)營權(quán)，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制變?yōu)椴宦?lián)產(chǎn)的承包經(jīng)營責(zé)任制。農(nóng)民因此獲得承包地經(jīng)營自主權(quán)，可根據(jù)市場需求自主選擇農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目和種養(yǎng)殖品種。統(tǒng)購統(tǒng)銷的取消，解除了農(nóng)民必須完成國家指定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的責(zé)任，也解除了農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的限制，農(nóng)民可以離開土地到城市及現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門勞動(dòng)就業(yè)，這就意味著農(nóng)民擁有了承包土地拋荒或使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有限處分權(quán)。

第二，穩(wěn)定和延長土地承包關(guān)系。1998年中央提出在原有耕地的承包期上再延長為30年不變，2002年又通過《農(nóng)村土地承包法》以法律形式確保了以家庭承包為主的經(jīng)營制度長期不變，同時(shí)賦予農(nóng)民經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。15年再加30年不變的承包期限，使農(nóng)民獲得了承包地相當(dāng)長期限的穩(wěn)定的承包權(quán)或占有權(quán)，加上合法的農(nóng)業(yè)經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)(即產(chǎn)權(quán)的處分權(quán))，農(nóng)民擁有了承包地一定程度的所有者權(quán)能。穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，減少了制度的不確定性，穩(wěn)定了人們對(duì)未來的預(yù)期，可提高農(nóng)民對(duì)土地投入和保護(hù)土地的積極性，提高土地長期經(jīng)營效率。

第三，取消農(nóng)業(yè)稅、各種政府收費(fèi)和村集體提留。從九十年代到本世紀(jì)初，農(nóng)民除了要向國家交納農(nóng)業(yè)稅，承擔(dān)農(nóng)村教育、水利、道路和公共設(shè)施費(fèi)用之外，還要承擔(dān)縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為追求政績而進(jìn)行的其他建設(shè)項(xiàng)目的集資收費(fèi)。主要按承包地面積征收的各種稅費(fèi)，使農(nóng)民土地的承包經(jīng)營收益極低，甚至為負(fù)。因此，農(nóng)民承包地和勞動(dòng)的受益權(quán)都受到嚴(yán)重?fù)p害，極大地影響了農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營的積極性，大量承包地被拋荒，既影響到國家糧食安全也加重了“三農(nóng)”問題、導(dǎo)致干群沖突。為此，從2005年起國家逐步取消了農(nóng)業(yè)稅、基層政府收費(fèi)和村集體提留，并進(jìn)一步給農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供補(bǔ)貼。受益權(quán)是產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)界定的目的，農(nóng)業(yè)稅、費(fèi)和集體提留的取消，使農(nóng)民獲得了包括所承包地所有權(quán)收益在內(nèi)的全部受益權(quán)或?qū)嵸|(zhì)性的土地所有者權(quán)益，土地集體所有制除了最終控制權(quán)外已沒有實(shí)際經(jīng)濟(jì)意義；土地承包經(jīng)營責(zé)任制中的承包者責(zé)任，除了土地保護(hù)外也沒有了實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)所有者沒有經(jīng)濟(jì)義務(wù)且承包期限相當(dāng)長的土地經(jīng)營權(quán)和合法的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)，使沒有土地所有權(quán)的土地承包者即農(nóng)民個(gè)人擁有了土地所有者的全部土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

3、小結(jié)：三十年農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革成果。經(jīng)過三十年的改革，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能已基本轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能已基本完善，農(nóng)民作為集體土地承包者擁有了土地產(chǎn)權(quán)的全部權(quán)能：承包地較長期的占有權(quán)，受限于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的使用權(quán)或充分自主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)，包括土地所有者收益在內(nèi)的完整的受益權(quán)，以及承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)。目前農(nóng)村土地集體所有的含義，更多的只是最終控制權(quán)意義上的。產(chǎn)權(quán)殘缺、效率低下的土地集體產(chǎn)權(quán)的解體，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能向農(nóng)民的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民個(gè)

人土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不斷完善，提高了土地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。從集體生產(chǎn)到家庭生產(chǎn)，從聯(lián)產(chǎn)承包到經(jīng)營承包，再到對(duì)土地所有者經(jīng)濟(jì)義務(wù)即農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和集體提留的取消。使農(nóng)民擺脫了不合理土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)民人身權(quán)利的束縛，擺脫了傳統(tǒng)體制對(duì)農(nóng)民勞動(dòng)和農(nóng)村資本的限制。

四、邁向未來：新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

1、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在問題。目前為止，盡管農(nóng)民已經(jīng)擁有了承包地比較完全的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，但是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度離有效率產(chǎn)權(quán)制度仍有相當(dāng)距離。主要表現(xiàn)在承包期有限帶來的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和承包地處分權(quán)的有限性，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)農(nóng)民土地權(quán)益受到損害，以及現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)民人身權(quán)利的限制等三個(gè)方面。

盡管從1998年起承包期延長30年，但是承包期仍然有限的。有限的承包期，限制了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不利于土地的保護(hù)和可持續(xù)利用。雖然2002年的《農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，但有限的承包期限制了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場難以形成，從而使經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)難以落實(shí)。農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)，也存在類似的問題。其次，我國正處于工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展階段，每年都有大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泻凸I(yè)建設(shè)用地時(shí)，由政府征用為國有土地后投入開發(fā)建設(shè)。由于按有關(guān)文件計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)過低，農(nóng)民就不能分享城市化和工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值，更有相當(dāng)部分缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力的失地者難以獲得有效的生存保障。同時(shí)，征地發(fā)生在政府與村集體之間，征地補(bǔ)償費(fèi)要經(jīng)由集體之手才能分配到農(nóng)民，難免存在征地補(bǔ)償費(fèi)的流失。征地補(bǔ)償費(fèi)與政府國有土地出讓金的巨大差額，助長了政府的亂征地。土地是農(nóng)民的命根，亂征地和過低的征地補(bǔ)償費(fèi)，使政府、開發(fā)商與農(nóng)民、村集體與農(nóng)民的利益沖突時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響到社會(huì)和諧與穩(wěn)定。再次，土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民人身權(quán)利的制度安排密切關(guān)聯(lián)。目前雖然有二億左右農(nóng)民進(jìn)城打工，但土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)卻十分有限。這不僅與土地承包期短限制了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)，更與現(xiàn)行城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度和農(nóng)民缺乏足夠社會(huì)保障，使進(jìn)城打工甚至定居的農(nóng)民不敢貿(mào)然放棄土地經(jīng)營權(quán)這一最后的生存保障，國家也因此不敢貿(mào)然擴(kuò)大農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)和鼓勵(lì)農(nóng)民行使承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)有關(guān)。因此，農(nóng)民有限的土地產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)利，阻礙了土地資源的有效配置、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，致使城鄉(xiāng)收入分配差距不斷擴(kuò)大，“三農(nóng)問題”難以根本解決，進(jìn)而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展。

2、新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。經(jīng)過三十年的改革開放，城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場化改革已基本完成，通過城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大改革來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重大“利好”已基本出盡，未來經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展只能依賴仍然有巨大改革空間的農(nóng)村改革。因此，在總結(jié)三十年改革開放經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中央推出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(后文簡稱《決定》)。《決定》涉及農(nóng)村改革與發(fā)展的各方面，但從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看最為關(guān)鍵的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革及城鄉(xiāng)一體化改革。

針對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的問題，《決定》一是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，按照有償自愿原則允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；二是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的制度改革，縮小政府征地范圍，完善政府征地補(bǔ)償機(jī)制，允許農(nóng)民通過多種方式參與非公益性項(xiàng)目的土地開發(fā)經(jīng)營，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益。承包關(guān)系的長久不變和允許農(nóng)民多種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民獲得了接近于永佃權(quán)或所有權(quán)所應(yīng)有的承包地長久占有權(quán)或控制權(quán)，農(nóng)民對(duì)承包地的個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能已相當(dāng)完整。農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的制度改革，使農(nóng)民在公益性征地中能得到更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在非公益性建設(shè)用地中能夠保持其土地權(quán)益。獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值，農(nóng)民個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)也因而更完整。

《決定》的根本目是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化是中國未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力，而農(nóng)民個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)的完善則是城鄉(xiāng)一體化的重要保證和重要內(nèi)容。長期以來，基于幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史教訓(xùn)，人們對(duì)農(nóng)民擁有完整土地產(chǎn)權(quán)，特別是擁有土地產(chǎn)權(quán)的自由處分權(quán)后，可能產(chǎn)生大量無地?zé)o業(yè)游民的后果十分擔(dān)心。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化所進(jìn)行的戶籍制度和城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元化體制的改革，以及工業(yè)化和城市化帶來的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移空間，則可充分消除這一擔(dān)憂。農(nóng)民擁有完整和有保障的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)所獲得的收益，可提高農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)和到城市居住的經(jīng)濟(jì)能力。農(nóng)民社會(huì)保障水平的提高和更多農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，可大大提高消費(fèi)與投資需求，給未來二、三十年社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展和現(xiàn)代化水平的提高奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五、結(jié)束語

改革開放以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變趨勢，是改革低效率的土地集體所有制，重建以農(nóng)民個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。三十年來以土地產(chǎn)權(quán)制度為核心的農(nóng)村改革取得了巨大成就：解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)了我國工業(yè)化和城市化及社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程。到目前為止，盡管農(nóng)民以個(gè)人和集體形式擁有了農(nóng)村土地(包括農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地)近乎全部的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，但在法律上農(nóng)村土地仍然為集體所有。未來的改革，將可能是還所有權(quán)于農(nóng)民，建立和完善以農(nóng)民個(gè)人所有為基礎(chǔ)，權(quán)能完整和所有權(quán)主體多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度。