人口老齡化背景下居家養(yǎng)老的社區(qū)服務(wù)平臺建設(shè)
——蘇州市滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院的運(yùn)作機(jī)理及其可復(fù)制性研究

陸怡婷

(蘇州大學(xué)社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

當(dāng)前，“未富先老”所帶來的養(yǎng)老問題已成為全社會關(guān)心和重視的焦點(diǎn)。蘇州是全國率先進(jìn)入人口老齡化的城市之一，據(jù)蘇州市民政局老齡辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截至2009年年初，全市有老年人口121.2萬人，占戶籍人口的19.2%。早在2007年，單身老人家庭已占全部老年家庭的23.56%，老人與子女同住的僅占36.78%①。隨著城市生活居住條件的改善與代際贍養(yǎng)觀念的轉(zhuǎn)變，代際分居成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象，家庭結(jié)構(gòu)的變化與隨之而來的家庭養(yǎng)老功能的弱化亦無法避免。缺乏精神慰藉、生活無人照料等問題困擾著日益增多的空巢老人。

在家庭與社會養(yǎng)老紛紛遭遇尷尬之時(shí)，居家養(yǎng)老成為一種具有中國特色的為解決城市老年型人口養(yǎng)老問題而形成的系統(tǒng)的、典型的養(yǎng)老新模式。所謂居家養(yǎng)老,是按照老年人意愿，不離開熟悉的社區(qū)內(nèi)的住所，由社會提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障，由社區(qū)提供全方位、多層次養(yǎng)老服務(wù)保障的一種社會化養(yǎng)老模式。它不僅能夠有效應(yīng)對由于家庭核心化與空巢老人的不斷增多所帶來的家庭養(yǎng)老功能弱化的困境，還能夠突破機(jī)構(gòu)養(yǎng)老因財(cái)政掣肘與傳統(tǒng)觀念限制而產(chǎn)生的種種局限。更為可貴的是，居家養(yǎng)老的針對性服務(wù)有效滿足老年人的需求特殊性，將老年人的情感因素、傳統(tǒng)觀念、生活習(xí)慣均納入養(yǎng)老服務(wù)之中。

一、傳統(tǒng)居家養(yǎng)老的服務(wù)模式

公共服務(wù)的提供，有政府部門直接提供、委托政府其他部門、契約外包、經(jīng)營特許權(quán)、補(bǔ)助、抵用券、市場供給、志愿服務(wù)、自我協(xié)助、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)等十種方式②。居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，比較突出的模式主要有：

1.發(fā)放補(bǔ)助。一般可分為直接補(bǔ)助和抵用券補(bǔ)助。如大連市“家庭敬老院”實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的辦法，即區(qū)政府出資，每月向老人資助一定數(shù)額的養(yǎng)護(hù)費(fèi)。抵用券補(bǔ)助的方法也曾普遍推廣，如上海市2003年推出“居家養(yǎng)老服務(wù)券”制度，由政府出資購買服務(wù)或提供優(yōu)惠，補(bǔ)貼均以提供勞務(wù)服務(wù)的形式兌現(xiàn)。抵用券“以票券換服務(wù)”的理念已經(jīng)落后于目前信息化管理的潮流，其服務(wù)的開展與追蹤缺乏規(guī)范與效率。而不管是直接補(bǔ)助還是抵用券補(bǔ)助，均來源于政府單一渠道的撥款，相對于未來居家養(yǎng)老在更高層面的推廣，只能是“杯水車薪”，社會養(yǎng)老資源也因此無法得到合理使用。

2.自我協(xié)助。如北京市“無圍墻敬老院”，由樓門組長、聯(lián)絡(luò)員和社區(qū)積極分子組成助老服務(wù)小組，按照個(gè)人特長和志愿的原則，對本單元需要照料的老人結(jié)成一幫一或二幫一服務(wù)對子。自我協(xié)助的方式盡管能夠在最大程度上發(fā)揮社區(qū)自身的人力優(yōu)勢，但非系統(tǒng)化的服務(wù)、模棱兩可的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、有效動(dòng)力機(jī)制的缺乏決定了這種模式無法挑起居家養(yǎng)老服務(wù)的大梁。

3.政府部門直接提供服務(wù)。如寧波市的“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”，凡是轄區(qū)內(nèi)高齡、獨(dú)居的困難老人，都可享受到由政府出資購買的每人每年2 000元的上門服務(wù)，所需資金列入政府年度財(cái)政預(yù)算。政府部門直接提供服務(wù)在加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，使得社會組織與團(tuán)體在養(yǎng)老保障服務(wù)的參與過程中處于被動(dòng)地位，無法有效發(fā)揮自身優(yōu)勢。

綜上所述，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式因缺乏有效的產(chǎn)業(yè)鏈與動(dòng)力機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)與信息化的管理，發(fā)展受到了很大的局限。

蘇州市滄浪區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院這一新型的社區(qū)居家養(yǎng)老模式在結(jié)合各地探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開始凸現(xiàn)其養(yǎng)老優(yōu)勢。虛擬養(yǎng)老院以政府為發(fā)起人，引導(dǎo)營利與非營利社會力量以加盟的方式參與到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中來，通過221養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息化管理，并以經(jīng)過ISO9001質(zhì)量體系認(rèn)證的服務(wù)實(shí)現(xiàn)具體操作的標(biāo)準(zhǔn)化，從而為廣大老年群體提供一個(gè)信息化管理的服務(wù)平臺，以實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。

二、蘇州市滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院社區(qū)服務(wù)平臺的運(yùn)作機(jī)理

蘇州市滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院社區(qū)服務(wù)平臺的運(yùn)作機(jī)理見圖1。

圖1 虛擬養(yǎng)老院社區(qū)服務(wù)平臺運(yùn)作機(jī)理

(一)運(yùn)作目標(biāo)

滄浪區(qū)家庭結(jié)構(gòu)小型化和人口老齡化趨勢明顯，居家養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求相對充足，“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。它通過政府的牽頭與引導(dǎo),以社區(qū)為依托，以信息化為手段，以“初期體驗(yàn)、產(chǎn)生依賴、實(shí)現(xiàn)需求、形成市場、發(fā)展產(chǎn)業(yè)”為總體目標(biāo)，溝通老人,面向市場，融入社會，實(shí)現(xiàn)多方對話、合作共贏。

(二)運(yùn)作流程

虛擬養(yǎng)老院采用會員制的準(zhǔn)入制度，將全區(qū)年滿60周歲的老人分為A、B、C三個(gè)類別，分別提供無償、低償和有償服務(wù)，服務(wù)涉及家政便民、醫(yī)療保健、物業(yè)維修、人文關(guān)懷、娛樂學(xué)習(xí)、應(yīng)急求助等6大類53項(xiàng)。老人的信息維護(hù)與服務(wù)需求通過“居家樂”221養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，這一管理流程可以凝練為“基于2種數(shù)據(jù)，生成2張工單，出具1份收費(fèi)清單”的信息化管理過程。同時(shí)，系統(tǒng)支持電話虛擬網(wǎng)，會員家庭間及會員家庭與服務(wù)中心間可無時(shí)限免費(fèi)通話。在政府的引導(dǎo)下，具體服務(wù)職能由服務(wù)平臺選擇信譽(yù)好與服務(wù)質(zhì)量高的加盟企業(yè)開展，以經(jīng)ISO9001質(zhì)量體系認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)為老人提供專業(yè)化服務(wù)。

(三)理論分析

隨著政府退居幕后、宏觀引導(dǎo)，更多的社會機(jī)構(gòu)與組織參與到提供虛擬養(yǎng)老服務(wù)的隊(duì)伍中來。加盟企業(yè)、非盈利組織、志愿者團(tuán)體等的參與真正實(shí)現(xiàn)了多方對話，有效地整合了社會資源。在政府指導(dǎo)下進(jìn)行市場運(yùn)作的虛擬養(yǎng)老院，以一家兼具服務(wù)實(shí)力與管理水平的民辦非企業(yè)單位作為主運(yùn)營商，吸收其他具有良好聲譽(yù)的經(jīng)營戶加盟，同時(shí)積極吸納非盈利性質(zhì)的志愿團(tuán)體提供老年服務(wù)保障，很好地詮釋了福利多元主義的兩個(gè)主要理念——分權(quán)與參與。

(四)范式意義

結(jié)合上述分析，虛擬養(yǎng)老院服務(wù)平臺的運(yùn)作機(jī)理可以提煉為：宏觀上，通過政府在幕后的扶持與引導(dǎo)，立足服務(wù)平臺，吸納各類社會營利與非營利組織參與，以市場化為探索方向，以產(chǎn)業(yè)化為發(fā)展目標(biāo)；微觀上，信息化管理與標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)貫穿整個(gè)服務(wù)體系之中。虛擬養(yǎng)老院的新型運(yùn)作機(jī)理賦予了居家養(yǎng)老模式新的意義。

1.創(chuàng)新政府管理模式。虛擬養(yǎng)老服務(wù)的探索凸顯了政府探索職能轉(zhuǎn)變與建設(shè)服務(wù)型政府的積極作為，該模式的科學(xué)性使政府和社會兩個(gè)層面的職能與資源都得到了充分發(fā)揮，有效降低了政府的養(yǎng)老成本；同時(shí)也有利于深化民眾的公民意識，促進(jìn)公民社會的建立。

2.有利于形成養(yǎng)老綜合產(chǎn)業(yè)鏈。從微觀上說，政府、社會以及老人家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)都有所減輕，并為下崗再就業(yè)人員創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位；從宏觀上說，更重要的經(jīng)濟(jì)意義在于，虛擬養(yǎng)老院將市場化機(jī)制、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中來，這與發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的途徑是不謀而合的。由兼具服務(wù)實(shí)力與管理水平的民辦非企業(yè)單位作為主運(yùn)營商，有利于將自發(fā)的民間性的救助行為整合為健全的社會服務(wù)事業(yè)；將分散的社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)發(fā)展為組織規(guī)范的實(shí)體化社區(qū)服務(wù)企業(yè)，將隨意的市場化社區(qū)服務(wù)實(shí)體引導(dǎo)為品牌化的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，這些都加快了社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化步伐。

3.挖掘企業(yè)與民間組織的社會效益潛力。虛擬養(yǎng)老的模式通過多方對話、共同參與，有效整合了社會資源，將盈利性的企業(yè)與公益性的民間組織共同納入到社會服務(wù)網(wǎng)中，使養(yǎng)老的交易成本顯著降低，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。由于有效促進(jìn)了養(yǎng)老這一民生問題的解決，該模式得到了老年家庭與社會各界的熱烈歡迎，有利于整個(gè)社會的和諧發(fā)展。

4.發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化、信息化服務(wù)的優(yōu)勢。221養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)作為服務(wù)平臺運(yùn)作的核心，通過現(xiàn)代信息化的手段實(shí)施先進(jìn)的服務(wù)管理理念，優(yōu)化整合服務(wù)平臺的管理者與服務(wù)商的資源配置，有效提高了服務(wù)效率，使政府的實(shí)時(shí)監(jiān)管成為可能。同時(shí)，在操作層面上，該系統(tǒng)還具有開放與兼容的IT基礎(chǔ)架構(gòu)，能夠減少不同平臺間交互操作的難度，支持更大范圍的信息集成和系統(tǒng)開放。此外，在實(shí)地考察中，最為老人們稱道的是服務(wù)人員的效率與認(rèn)真——很多時(shí)候請服務(wù)人員喝杯茶水他們也不肯——原因正是標(biāo)準(zhǔn)的存在。虛擬養(yǎng)老服務(wù)通過了國家ISO9001質(zhì)量體系認(rèn)證，對各項(xiàng)服務(wù)都有量化的標(biāo)準(zhǔn)，克服了傳統(tǒng)居家養(yǎng)老服務(wù)的一大弊端。

由以上分析，我們認(rèn)為，蘇州市滄浪區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院服務(wù)平臺運(yùn)作模式的可復(fù)制性集中體現(xiàn)在以下四方面：

第一，政府以創(chuàng)新的服務(wù)理念為先導(dǎo)，與民間組織、非營利機(jī)構(gòu)等第三部門攜手，共同實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老福利的供給。

第二，運(yùn)用現(xiàn)代通信技術(shù)，以完善的信息管理系統(tǒng)軟件為養(yǎng)老服務(wù)提供強(qiáng)大支撐。

第三，憑借通過國家ISO9001質(zhì)量體系認(rèn)證的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)量化服務(wù)質(zhì)量。

第四，以市場化為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)化為發(fā)展路徑，尋求養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)接與完善。

三、關(guān)于進(jìn)一步提高滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院模式的可復(fù)制性的思考

“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院正式開展服務(wù)的時(shí)間不足兩年，目前已在全區(qū)推廣。在推廣過程中，一些具體問題也引人注目：

首先，專業(yè)的人力資源供給跟不上服務(wù)擴(kuò)展的腳步。在我們的調(diào)查中，相當(dāng)一部分老人多次反映自己想增加服務(wù)，無奈受服務(wù)人員人數(shù)的限制只能作罷。截至2008年12月，居家樂養(yǎng)老服務(wù)平臺的服務(wù)人員已由一年前的32名增加到107名，但要覆蓋滄浪全區(qū)近6萬老人，加之一對一服務(wù)形式的局限，這一數(shù)字所能承載的服務(wù)價(jià)值相當(dāng)有限。其次，服務(wù)范圍的擴(kuò)張加劇了信息管理的難度。在隨機(jī)訪問中，不乏有新遷入的完全不知曉居家養(yǎng)老情況的老人，因老人意外住院而使服務(wù)人員吃了閉門羹的情況也不鮮見。從居家養(yǎng)老的角度來說，老年人群體的特殊性在于其患病入院與死亡的概率相對較高，同時(shí)也具有一定的流動(dòng)性，這類信息往往很難及時(shí)反映到管理系統(tǒng)中，造成數(shù)據(jù)更新與管理的困難。

結(jié)合滄浪區(qū)推廣的實(shí)踐，我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)更大范圍的應(yīng)用，該模式仍需解決以下問題：

1.虛擬養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容有待進(jìn)一步擴(kuò)展。從問卷的反映情況看，在參與者所享受的服務(wù)中，家政便民類居絕對主導(dǎo)地位，而人文關(guān)懷類、娛樂學(xué)習(xí)類只分別占5%和4%，比例明顯偏低。涉及老年人的精神文化生活的服務(wù)需求無法得到有效滿足，服務(wù)內(nèi)容有待擴(kuò)展。

2.虛擬養(yǎng)老的服務(wù)面相對狹窄。根據(jù)政策的精神，滄浪區(qū)的特定弱勢老年群體得以享受政府補(bǔ)貼的虛擬養(yǎng)老服務(wù)，但到目前為止，參與有償服務(wù)的老人并不多。從問卷反映的情況看，因價(jià)格較高不愿承受的占69%，可見服務(wù)的費(fèi)用問題仍是制約虛擬養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)一步推廣的巨大障礙。突破服務(wù)收費(fèi)的制約瓶頸，一方面有賴于政府的財(cái)政“輸血”，另一方面，以產(chǎn)業(yè)化拓寬虛擬養(yǎng)老的“造血”渠道才是發(fā)展的長久之計(jì)。

3.虛擬養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化程度仍有可提高的空間。由于“鄰里情”虛擬養(yǎng)老服務(wù)自費(fèi)服務(wù)的參與度低，整體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也低于市場平均水平，因而其日常運(yùn)行仍需要依靠政府撥款作為財(cái)政支持，其他社會組織、個(gè)人籌資渠道以及自主經(jīng)營能力還有待進(jìn)一步開發(fā)與拓展。

此外，加盟企業(yè)的參與力度有所萎縮，僅有數(shù)家涉及后事服務(wù)與糧油配送等服務(wù)的企業(yè)相對活躍，主要的家政料理類服務(wù)幾乎由居家樂服務(wù)中心包攬，而中心獨(dú)立招聘、培訓(xùn)以及派遣服務(wù)人員的增長還無法跟上服務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的腳步。截至2008年12月，居家樂養(yǎng)老服務(wù)平臺流失員工143名。盡管正式員工的絕對數(shù)量增幅達(dá)到了234%，但隨著虛擬養(yǎng)老服務(wù)在整個(gè)滄浪區(qū)推廣開來，服務(wù)人員的需求量越來越大。此外，人員的增長勢必對員工的考核與培訓(xùn)機(jī)制提出更高的要求。

以“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院的發(fā)展與探索為個(gè)案研究，我們對完善居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)平臺建設(shè)提出了以下建議：

1.明確服務(wù)中心的平臺地位。必須明確的是，居家樂養(yǎng)老服務(wù)中心是一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)的平臺，是在政府與街道社區(qū)之間的養(yǎng)老信息交換媒介，在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，接受政府的政策扶持與引導(dǎo)，監(jiān)督與管理。同時(shí)，它也是在需要虛擬養(yǎng)老服務(wù)的老年群體與市場之間的一座橋梁，通過借助現(xiàn)代發(fā)達(dá)的通信系統(tǒng)，讓老年群體與市場各取所需，實(shí)現(xiàn)共贏，將產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路走得更好。因此，服務(wù)中心應(yīng)積極探索市場化的實(shí)現(xiàn)路徑，以政府推薦與市場需求為雙向引導(dǎo)，通過專業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制，選擇兼具實(shí)力與聲譽(yù)的服務(wù)企業(yè)加盟，更有效率地為老年人群提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)，政府也應(yīng)努力將更多的養(yǎng)老配套機(jī)構(gòu)納入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體系統(tǒng)管理，建立整個(gè)社區(qū)養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)鏈，從而形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)與品牌效應(yīng)。

2.完善服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu)，拓展服務(wù)對象。為此必須做到以下幾點(diǎn)：

(1)注重有形服務(wù)與無形服務(wù)、分散服務(wù)與集中服務(wù)的結(jié)合。

一方面，要增加服務(wù)人員對老人心理服務(wù)的比重，并適當(dāng)添加老人與子女的交流的內(nèi)容。另一方面，應(yīng)注重增加集體服務(wù)項(xiàng)目，如集體午餐供應(yīng)、集體性的文化體育活動(dòng)，一來增強(qiáng)老人群體間的互動(dòng)，二來可以以更低的服務(wù)成本獲得同等甚至更優(yōu)的服務(wù)效果。

(2)加大宣傳力度，適當(dāng)降低補(bǔ)貼門檻。

要實(shí)現(xiàn)“初期體驗(yàn)、產(chǎn)生依賴、實(shí)現(xiàn)需求、形成市場、發(fā)展產(chǎn)業(yè)”，進(jìn)一步拓展服務(wù)對象是必要的，政府可適當(dāng)加強(qiáng)補(bǔ)貼的扶持力度，適當(dāng)降低享受補(bǔ)貼的門檻。同時(shí)，加大宣傳力度，形成虛擬養(yǎng)老的輿論氛圍，打響品牌，為未來的深度與廣度發(fā)展打好基礎(chǔ)。

(3)完善系統(tǒng)運(yùn)行。

居家樂211服務(wù)系統(tǒng)是一個(gè)極具有開發(fā)潛力的電子平臺。目前，它還側(cè)重于社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的研究開發(fā)，在相關(guān)延伸產(chǎn)品研究開發(fā)上還明顯不足。要注重研究如何使系統(tǒng)主動(dòng)與老人家庭自身的養(yǎng)老彼此輔助、相互加強(qiáng)，并加強(qiáng)鼓勵(lì)老年人社會參與、開發(fā)老年人力資源方面的研究，以充分發(fā)揮信息化服務(wù)平臺的核心作用。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于蘇州市滄浪區(qū)民政局內(nèi)部工作資料《滄浪區(qū)家庭養(yǎng)老院發(fā)展情況調(diào)查》，2007年。

②張成福、黨秀云:《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第62頁。

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