公共危機(jī)中影響政府信息公開的因素及其消解

謝吉晨

[摘要]在危機(jī)管理中，信息的及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、權(quán)威的發(fā)布對(duì)于消除危機(jī)以及由此引發(fā)的社會(huì)恐慌具有重要意義。政府部門是否如實(shí)公開信息，要受到公共危機(jī)產(chǎn)生的原因、制度的健全程度、官員的認(rèn)知能力、道德水平、危機(jī)信息的性質(zhì)和績效考核指標(biāo)體系等因素的制約。要消除政府對(duì)于公共危機(jī)信息的壟斷，需要進(jìn)一步健全危機(jī)信息公開的法律和制度、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)處理能力、健全政府績效考核指標(biāo)體系和完善責(zé)任追究制度。

[關(guān)鍵詞]公共危機(jī)；政府；信息公開；消解

[中圖分類號(hào)]C93[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1002-7408(2009)01-0022-03

我國學(xué)界對(duì)于公共危機(jī)研究起步較晚，但自從2003年SARS危機(jī)后，公共危機(jī)管理成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。并逐漸發(fā)育為一門顯學(xué)。特別是2008年上半年，在經(jīng)歷了特大雪災(zāi)、阜陽口手腳病、汶川地震等危機(jī)事件之后，加強(qiáng)公共危機(jī)管理研究成為政界、學(xué)界、社會(huì)公眾普遍共識(shí)。危機(jī)信息管理是危機(jī)管理中的重要組成部分，政府對(duì)危機(jī)信息的及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、權(quán)威的發(fā)布有著特殊的意義，一方面可以消除由危機(jī)所引發(fā)的社會(huì)恐慌，穩(wěn)定社會(huì)秩序；另一方面還可以獲取公眾的理解與支持，最大限度地動(dòng)員社會(huì)的人力、物力、財(cái)力，有效地消除危機(jī)所帶來的負(fù)面影響。但是從我國的實(shí)踐來看，危機(jī)發(fā)生后，信息不公開的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為此，我們必須深入分析影響政府信息公開的因素，并針對(duì)這些影響因素提出解決方案。

一、影響政府公開危機(jī)信息的因素

政府是公共利益的維護(hù)者，安定秩序的守望者，在公共危機(jī)中，政府還應(yīng)該是信息的收集、整理和權(quán)威發(fā)布者。但是有著特殊利益和價(jià)值訴求的政府部門及其工作人員是否如實(shí)公開信息以及公開程度，要受到如下因素的制約：

1．公共危機(jī)產(chǎn)生的原因。公共危機(jī)的誘發(fā)因素可以簡單歸結(jié)為三個(gè)方面，一是由于自然因素所引發(fā)的公共危機(jī)，這類危機(jī)又稱之為天災(zāi)，如地震、海嘯、暴風(fēng)雪等；二是由管理者的主觀過錯(cuò)所直接引發(fā)的公共危機(jī)，這類危機(jī)又叫人禍，如哈爾濱停水危機(jī)、甕安縣打砸燒事件等；三是公共危機(jī)最初誘因是客觀因素，但由于管理者的主觀過錯(cuò)而加重了公共危機(jī)，這類危機(jī)又叫天災(zāi)加人禍，如SARS危機(jī)、安徽阜陽手足口疾病危機(jī)等。對(duì)于第一種，由于管理者主觀上沒有過錯(cuò)或者過錯(cuò)很少，無需承擔(dān)由此而帶來的政治、法律責(zé)任，在這種情況下通常會(huì)主動(dòng)發(fā)布危機(jī)信息，借以疏導(dǎo)危機(jī)中心的壓力并爭(zhēng)取社會(huì)的同情與外部支援；而后兩種，由于管理者在主觀上存在過錯(cuò)，受“理性經(jīng)濟(jì)人”自利性的影響，管理者會(huì)傾向于掩蓋事實(shí)、封鎖信息，甚至在極端情況下歪曲事實(shí)，“以謊言辟謠言”，企圖把負(fù)面影響降到最低限度，尤其是在相關(guān)制度不健全、被發(fā)現(xiàn)率比較低的情況下。

當(dāng)前我國所發(fā)生的公共危機(jī)事件，有相當(dāng)數(shù)量的是由于管理人員對(duì)工作不負(fù)責(zé)任、玩忽職守，或違反國家的政策、法律、法規(guī)造成的。在一些事件的直接原因背后還可能隱藏著權(quán)錢交易、貪贓枉法的現(xiàn)象。正因?yàn)槿绱?，“一些部門與單位的管理人員、政府負(fù)責(zé)人極力掩蓋事實(shí)的真相就成為一種本能的反應(yīng)，媒體不介入正是這些人所期望的。特別是2001年國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》之后，由于加大了對(duì)責(zé)任者的查處與懲治力度，為逃避責(zé)任而隱瞞、遮蓋等現(xiàn)象屢見不鮮?！?/p>

2．制度的健全程度。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為：所謂制度，是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式。因此從這個(gè)意義上來說制度是帶有根本性的。危機(jī)信息管理的制度健全程度包括兩層含義，其一，政府信息公開的制度，在這種制度中明確規(guī)定信息公開的責(zé)任主體、范圍、方式、程序、時(shí)間等等，這為公開信息提供法律依據(jù)?？上驳氖墙衲?月1日，《政府信息公開條例》在全國的施行，打造公開透明的陽光政府，已經(jīng)是法律的堅(jiān)決要求，“公開是原則，不公開是例外”，成了新的信息發(fā)布準(zhǔn)則。其二，責(zé)任追究制度，如果有關(guān)部門違反了信息公開的相關(guān)規(guī)定，隱瞞、遮蓋危機(jī)信息，甚至是“以謊言辟謠言”，加重了危機(jī)所帶來的負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，這是保障信息公開的外在壓力。政府部門長期奉行“暗箱操作”行為模式，天生就缺乏及時(shí)公開信息的內(nèi)在動(dòng)力，在這種模式下，公共權(quán)力充滿著神秘性、單向性、強(qiáng)制性，公眾被排斥在權(quán)力之外，政府部門可以利用這種信息不對(duì)稱掩蓋自身的失誤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。尤其是當(dāng)一些危機(jī)是由于政府自身行為失當(dāng)所引起時(shí)，公開信息意味著自曝“家丑”，影響到政府的切身利益，影響到當(dāng)政者的政治前途的情況下，集體沉默是他們通常的選擇，“不知道”、“無可奉告”是他們慣用的語言。在動(dòng)力缺失的情況下，就需要一種外在壓力作為彌補(bǔ)，落實(shí)責(zé)任追究制度，使得政府隱瞞信息要比及時(shí)公開信息付出更為沉重的代價(jià)，在這種情況下，兩害相權(quán)，政府部門偏向于選擇公開。

3．官員的認(rèn)知能力、道德水平。官員對(duì)危機(jī)信息的認(rèn)知能力包括：第一，官員是否能夠認(rèn)識(shí)到信息對(duì)于處理危機(jī)的重要意義、是否能夠認(rèn)識(shí)到及時(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的發(fā)布危機(jī)信息是對(duì)公眾知情權(quán)的尊重；第二，官員能否及時(shí)把依法公開的信息與需要保密的信息加以甄別；第三，也是最為重要的，公共危機(jī)的發(fā)生往往具有突然性和難以預(yù)見性，所帶來的破壞性影響的完全顯現(xiàn)需要一個(gè)過程，政府部門在危機(jī)狀態(tài)下也面臨許多約束條件，如時(shí)間緊迫、信息有限、人力資源緊缺、技術(shù)支持匱乏等等，在這種狀態(tài)下迅速做出抉擇，搜尋并發(fā)布社會(huì)所期望的信息往往要承受巨大的壓力，在一定程度上必須依靠自己的直覺判斷，這就要求決策者具有良好的知識(shí)結(jié)構(gòu)，更高的心理素質(zhì)、認(rèn)知能力、領(lǐng)導(dǎo)魄力等，相關(guān)官員是否具備了這些能力呢?危機(jī)管理研究在我國起步較晚，理論準(zhǔn)備不足，大多數(shù)官員缺乏危機(jī)管理的理論與實(shí)踐，更為重要的是自上而下的集權(quán)管理模式，使得下級(jí)習(xí)慣性處于等待的狀態(tài)：危機(jī)發(fā)生后，向上級(jí)層層請(qǐng)示，等待上級(jí)層層下達(dá)指示，下級(jí)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性與主動(dòng)性，這是為什么危機(jī)發(fā)生后政府反應(yīng)遲緩的原因之一，也更加凸顯了加強(qiáng)政府官員危機(jī)管理培訓(xùn)的必要性、緊迫性。

官員的道德水平對(duì)信息公開有著直接的影響。官員如果恪守為人民服務(wù)的宗旨，遵守職業(yè)道德，把實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的利益作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，具有勇于承擔(dān)責(zé)任的政治勇氣，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，就更有可能及時(shí)、全面、權(quán)威的發(fā)布危機(jī)信息；如果僅是追求一己私利，著眼于自己的政治前途，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，尤其是當(dāng)危機(jī)是由政府自身的行為失當(dāng)所引發(fā)的時(shí)候，就會(huì)選擇隱瞞甚至是不惜歪曲事實(shí)，或者只公開正面信息掩蓋負(fù)面信息，或者干脆把負(fù)面信息轉(zhuǎn)化為正面信息。

4．危機(jī)信息的性質(zhì)。信息從性質(zhì)上可以劃分為正面信息和負(fù)面信息。顯而易見，不同性質(zhì)的信息對(duì)于政府部門及其官員所產(chǎn)生的影響也是不同的。正面的信息有利于提高公眾對(duì)政府的認(rèn)同感，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)，有利于樹立領(lǐng)導(dǎo)干部的良好形象；負(fù)面信息則恰好相反，由此，

“控負(fù)”就成為政府的習(xí)慣性思維，“報(bào)喜不報(bào)憂”成為危機(jī)信息傳播中的潛規(guī)則。從每次危機(jī)之后的新聞發(fā)布會(huì)上或者當(dāng)?shù)氐拿襟w上，我們能夠獲得的更多的是領(lǐng)導(dǎo)干部如何親臨一線、靠前指揮、身先士卒，動(dòng)員了多少人力、物力、財(cái)力，全體人民是如何不怕困難頑強(qiáng)拼搏的，當(dāng)然我們需要用這些正面的信息來鼓舞士氣，凝聚社會(huì)的力量戰(zhàn)勝災(zāi)難，但是。如果僅僅是停留在這一層面上還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！岸嚯y興邦”，我們還需要深入思考危機(jī)發(fā)生的原因是什么?所帶來的負(fù)面影響有哪些?本次危機(jī)所帶來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是什么?應(yīng)該如何杜絕類似的危機(jī)再次發(fā)生等等，只有把這一些理清了，我們才能真正從這類災(zāi)難中走出來，但是這些所謂的“負(fù)面”信息、理性的聲音往往被地方政府所謂的“主旋律”信息所湮沒。

5．政府績效考核指標(biāo)體系。政府績效考核指標(biāo)是地方政府行動(dòng)的指揮棒。在我國政府績效考評(píng)中，經(jīng)濟(jì)總量、人均GDP、人均純收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以其易量化、可比較而成為地方干部考察選拔任用中的首選；樓、堂、廳、館、所、道路等形象工程、政績工程、面子工程以其直觀性受到領(lǐng)導(dǎo)的追捧；基礎(chǔ)性工程、民心工程以其投資多、見效慢而備受冷落。對(duì)于危機(jī)管理、信息公開等，由于理論研究的滯后，還難以在政府績效考核指標(biāo)體系中得以體現(xiàn)，于是乎出于地方保護(hù)主義和個(gè)人政治前途的考慮，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，尤其當(dāng)危機(jī)是由主觀過錯(cuò)所引起時(shí)，地方政府首先想到的就是“捂”，即以各種理由進(jìn)行搪塞，拒絕公開真相，等到掩蓋不下去了，才不得不對(duì)外公布。我國政府績效考核這種長期以來對(duì)考核標(biāo)準(zhǔn)的扭曲，“使得地方政府缺乏有效的危機(jī)管理意識(shí)，‘控負(fù)，成為危機(jī)傳播中政府的習(xí)慣性思維，尤其是危機(jī)事件局限于某一地區(qū)時(shí)，僥幸瞞天過海的心理往往占據(jù)上風(fēng)。在這種情況下，人民的知情權(quán)必然成為犧牲品。”

二、公共危機(jī)消解的途徑

“問題和解決問題的手段同時(shí)產(chǎn)生”。針對(duì)上述影響政府公開信息的因素，要想有效的消除政府部門對(duì)公共危機(jī)信息的壟斷，及時(shí)、全面、權(quán)威發(fā)布危機(jī)信息，可以從以下幾個(gè)方面著手：

1．健全危機(jī)信息套開的法律和制度?！靶畔⒐_既是尊重公民知情權(quán)的需要，也是維護(hù)政府形象和強(qiáng)化政府責(zé)任心的需要，同時(shí)還是社會(huì)穩(wěn)定的需要”，尤其是在公共危機(jī)中。公共危機(jī)信息的及時(shí)、客觀、權(quán)威的發(fā)布需要相關(guān)法律和制度作為保障，正如鄧小平所說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗倪@個(gè)意義上說，制度更帶根本性?！闭畔⒐_的健康、有序發(fā)展離不開一個(gè)完善、統(tǒng)一的法律和制度保障。

在國外，美國有《信息自由法》、英國有《信息公開法學(xué)案》、日本有《情報(bào)公開法》等等，這些法律對(duì)政府信息化發(fā)展起著重要的保障和規(guī)范作用。回觀我國，盡管今年5月1日《政府信息公開條例》頒布實(shí)施，為政府信息公開、保障公民知情權(quán)、建設(shè)透明型政府奠定了良好的基礎(chǔ)，但是我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到這個(gè)條例目前還只是行政法規(guī)，一些措辭還帶有模糊性，如條例規(guī)定“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”、“需要公眾廣泛知曉或參與的”，但問題是，誰來界定哪些信息是“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”，哪些又是“需要公眾廣泛知曉或參與的”?如果是政府自己來界定，那是不是又變成話語權(quán)壟斷?并且《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)范疇，還沒有上升到法律的地位，在它上面還有更多的上位法，如《保密法》等。按照立法的一般規(guī)律，本應(yīng)按照政府信息公開的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公開條例》，然而由于種種原因，最終在法律尚未修改的前提下就頒布實(shí)施了信息公開條例。而《保密法》是20多年前制定的，如果兩者有沖突怎么辦?如果真正要做到信息公開，就應(yīng)該先考慮把它提升到法律的高度。在立法過程中，可以參照日本信息公開立法的做法，分階段、分步驟地?cái)U(kuò)大政府信息公開的主體和范圍。同時(shí)，要完善緊急狀態(tài)下的相關(guān)制度，包括行政程序法制、行政強(qiáng)制法制、政府信息公開法。

2．培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)信息處理能力。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行培訓(xùn)是適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的客觀需要。當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重于思想政治教育，基本內(nèi)容包括馬克思主義原理、黨和國家的方針、政策、社會(huì)倫理道德、理想教育等，目的在于培養(yǎng)管理者的政治素質(zhì)，力求通過學(xué)習(xí)，使管理者懂得馬克思主義的基本原理、觀點(diǎn)和立場(chǎng)，掌握黨和國家的方針、政策，遵紀(jì)守法，培養(yǎng)高尚的道德情操，樹立遠(yuǎn)大的理想，這些都屬于“德”的范疇，“德”是為政者的靈魂，是必不可少的，但是僅僅有“德”也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。新時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該是德才兼?zhèn)涞?，因此，除了進(jìn)行上述內(nèi)容的培訓(xùn)外，還必須緊緊圍繞廣大干部履行崗位職責(zé)的需要，有針對(duì)性地開展崗位必備知識(shí)和能力的培養(yǎng)，與本職工作密切相關(guān)的新理論的培養(yǎng)。

當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型期，舊體制的弊端尚未完全消失，新體制的優(yōu)點(diǎn)尚未完全顯現(xiàn)，兩種體制所產(chǎn)生的矛盾將會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)存在，這種新舊體制的不協(xié)調(diào)很有可能就是一些公共危機(jī)產(chǎn)生的誘因。一些國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也表明，在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值突破1000美元之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就進(jìn)入到一個(gè)關(guān)鍵階段，原來社會(huì)隱藏的矛盾將會(huì)顯現(xiàn)，如兩極分化、社會(huì)公平問題等，這些問題如果處理不當(dāng)，將會(huì)引發(fā)社會(huì)公共危機(jī)。此外，在我國，權(quán)力還缺少必要的制約，公權(quán)淪為私器、與民爭(zhēng)利、以權(quán)謀私現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，某些地方領(lǐng)導(dǎo)工作方法簡單、粗暴。甚至在極端情況下沿襲階級(jí)斗爭(zhēng)思維，用人民民主專政的手段來對(duì)待人民群眾的正當(dāng)利益訴求，不僅不是社會(huì)良好秩序的維護(hù)者，反而成為公共危機(jī)的誘發(fā)者。貴州甕安縣6·28事件，從一起單純的民事案件釀成一起嚴(yán)重的打、砸、搶、燒群體性事件，就與權(quán)力沒有很好的履行其職責(zé)，偏離公共性，導(dǎo)致社會(huì)矛盾長期積累、多種糾紛相互交織有密切聯(lián)系。危機(jī)醞釀過程中，當(dāng)?shù)卣膊]有就相關(guān)信息向社會(huì)及時(shí)、權(quán)威發(fā)布，疏通社會(huì)矛盾。當(dāng)處在危機(jī)中心的群眾獲取不到他們所需要的信息時(shí)，各種謠言便大行其道，由此引發(fā)的社會(huì)恐慌以及對(duì)政府的不滿情緒也隨之而來，危機(jī)的爆發(fā)也就成為不可避免。因此公共危機(jī)管理理論應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)題中之義，尤其是我們這樣缺少危機(jī)管理理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國家。把危機(jī)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的內(nèi)容，讓廣大的干部明白公共危機(jī)管理的重要性和必要性，學(xué)會(huì)處理危機(jī)的理論與方法。增強(qiáng)工作的針對(duì)性和時(shí)效性；學(xué)會(huì)危機(jī)信息處理方式，用行動(dòng)踐行“公開是原則，不公開是例外”信息發(fā)布準(zhǔn)則；學(xué)會(huì)與媒體打交道的方法，充分發(fā)揮媒體的溝通橋梁與紐帶作用。

3．健全政府績效考核指標(biāo)體系，完善責(zé)任追究制度?，F(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入危機(jī)頻發(fā)、破壞性升級(jí)與國際互動(dòng)發(fā)展的時(shí)期。大量突發(fā)性危機(jī)事件隨時(shí)可能發(fā)生，令人猝不及防。危機(jī)事件的處理對(duì)事發(fā)地的干部是一個(gè)考驗(yàn)，所以，有必要將公共部門績效管理的理論與技術(shù)方法引人危機(jī)管理領(lǐng)域，用以提升公共部門危機(jī)管理的績效和水平。改變以前干部績效考核和選拔任用中的泛GDP傾向，把公共危機(jī)管理納入政府績效考核指標(biāo)體系。具體說來。一是考核地方政府的危機(jī)化解能力。消除危機(jī)所產(chǎn)生的負(fù)面影響的最好的辦法是消除危機(jī)本身，所以，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者就應(yīng)該鍛煉一雙慧眼，善于識(shí)別危機(jī)的慧眼，為此，就要轉(zhuǎn)變思維，變等問題上門為查找問題，變堵為疏，把危機(jī)消除在萌芽狀態(tài)。就像貴州甕安縣所發(fā)生的打砸燒公共危機(jī)事件一樣，如果當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)有危機(jī)意識(shí)，善于化解各種矛盾的話，也不至于演化為大規(guī)模的暴力事件。二是考核地方政府的危機(jī)處理能力。并不是所有的危機(jī)都可以消除，對(duì)于那些無法消除且已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)，除了動(dòng)員社會(huì)力量化解危機(jī)外，還要建立新聞發(fā)布會(huì)、通氣會(huì)之類的制度，每天將危機(jī)處理的進(jìn)展情況及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、權(quán)威地向社會(huì)發(fā)布，解答公眾的疑惑，面對(duì)社會(huì)公眾的疑問應(yīng)慎用“不知道”、“無可奉告”等字樣。危機(jī)結(jié)束后，由政府以外的第三方來組織媒體和公眾對(duì)政府在危機(jī)處理過程中信息公開程度做出評(píng)價(jià)，并依據(jù)這一評(píng)估獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，對(duì)于危機(jī)中惡意隱瞞、歪曲信息的官員要依法嚴(yán)懲。

三、余論

汶川地震為今年5月1日開始在全國施行的《政府信息公開條例》做了最好的注腳，但是我們不能由此就認(rèn)為打造公開透明的陽光政府指日可待，因?yàn)橥话l(fā)災(zāi)害背景下的信息公開，僅是個(gè)特例，并不等同于常態(tài)下的政府信息公開；信息公開良好的開始，也絕對(duì)不是信息壟斷的終結(jié)。《政府信息公開條例》運(yùn)行的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，在《條例》實(shí)施的頭兩個(gè)月，各地的“第一案”紛紛遭遇信息不公開、訴訟不立案的尷尬，“信息不存在”、“屬于內(nèi)部信息”、“影響社會(huì)穩(wěn)定”，成了不少政府部門在新法實(shí)施兩月來推托信息公開的最常用理由。因此，我們有理由相信，只要影響地方政府公開信息的因素一日不消除，權(quán)力還會(huì)侵犯權(quán)利，公眾的知情權(quán)就還會(huì)受到侵犯。但是汶川地震畢竟為信息公開開了個(gè)好頭，信息公開已經(jīng)起步，有起步就是進(jìn)步。相信，道路是曲折的，前途是光明的。

[責(zé)任編輯：王潤秋]