委托—代理視角下的農(nóng)地征用困境

黃　敏

摘 要：城鎮(zhèn)化能否健康可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于土地資源的合理利用。而現(xiàn)階段我國建設用地的需求量迅猛上升，耕地面積減退迅速，農(nóng)地使用狀況非常不樂觀，農(nóng)民土地權(quán)益無法得到有效保障?？梢越柚小砝碚摰姆治鲆暯顷U述我國農(nóng)地征用過程中各利益主體之間的關(guān)系，結(jié)合現(xiàn)實情況就當前農(nóng)地征用委托—代理失靈的困境進行制度分析。并以此為依據(jù)，優(yōu)化我國土地征用制度，從而探索擺脫農(nóng)地征用的困境的方法。

關(guān)鍵詞：委托—代理 農(nóng)地征用 制度分析 制度優(yōu)化

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)02-021-03

解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重。在前不久召開的黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，農(nóng)村改革發(fā)展問題再一次成為會議的核心內(nèi)容，而土地問題更是成為農(nóng)村改革工作的焦點。伴隨著城鎮(zhèn)化進程的深入和新農(nóng)村工作的推進，建設用地的需求量急速增長，農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進入土地交易市場的頻率也逐年增長。然而，由于農(nóng)村土地的一級市場由國家完全壟斷，征地是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為建設用地的唯一途徑。土地作為一種稀缺資源需求旺盛，加上我國相關(guān)法律法規(guī)等方面的有待完善，使在農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)了管制失靈、利益分配不公平等一系列土地問題。因此，從我國的征地現(xiàn)狀出發(fā)，分析農(nóng)地征用困境，找出征地困境的法律制度根源，對實現(xiàn)我國保有18億畝耕地的目標具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)地征用現(xiàn)狀

近年來，農(nóng)地征用權(quán)的使用頻率在全國各地逐年攀升，耕地減退非常迅速。據(jù)資料顯示，20世紀90年代的10年間，全國城鄉(xiāng)建設用地增加2640萬畝，其中81％來自于對耕地的占用，達2138萬畝。進入21世紀，中央政府對耕地的減少越發(fā)敏感，嚴格控制農(nóng)地征用權(quán)的使用，多次修改相關(guān)法規(guī)，但是效果并非立竿見影。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示：2006年全年實際建設占用耕地16.7萬公頃，查出往年建設未變更上報的建設占用耕地9.1萬公頃，當年凈減少耕地30.6萬公頃。而到了2007年，全年耕地占用面積達18.83萬公頃，上漲幅度為13%。目前，我國相關(guān)法律制度上的不完善，對征地使用權(quán)的使用限制和監(jiān)督力度欠缺，地方財政對土地的相關(guān)收益和融資過度依賴是征地權(quán)被濫用、農(nóng)地面積銳減的主要原因。

同時，由于中央政府對耕地占用的嚴格控制，依靠征地使用權(quán)獲取土地已經(jīng)滿足不了對土地的旺盛需求。于是便出現(xiàn)了“以租代征”、“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”等五花八門的違規(guī)用地方式，而地方政府違規(guī)分拆批地、越權(quán)批地，默許或支持違法用地等案件也層出不窮，有些地方政府甚至成為違規(guī)用地的主體。2005年10月～2006年10月，衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查監(jiān)測的結(jié)果顯示：90個城市中，違規(guī)違法用地約1.3萬宗，涉及土地面積24萬畝，分別占同期新增建設用地宗數(shù)和面積比例的51%和22%。土地違法形勢非常嚴峻。2007年9月到2008年1月開展的全國土地執(zhí)法百日行動中共清查出土地違法案件3.17萬件，涉及土地面積336.4萬畝?？梢姡M管中央政府力圖限制農(nóng)地被過度征用，但在豐厚的土地收益面前，農(nóng)地征用違規(guī)操作現(xiàn)象不但沒得到有效控制，反而愈演愈烈。

綜上所述，建設用地需求量的迅速增長，導致我國基本農(nóng)田流失嚴重,這不符合“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。筆者試圖從委托—代理的視角探析我國現(xiàn)階段農(nóng)地征用過程中各主體之間的利益關(guān)系，從中了解導致農(nóng)地征用困境的原因，以達到優(yōu)化農(nóng)地征用制度，降低農(nóng)地征用的違規(guī)操作概率，提高農(nóng)地保護機制運行效率的目的。

二、農(nóng)地征用過程中的委托代理失靈

委托—代理理論研究的是參與人雙方，其中一個參與人（委托人）為了讓另一個參與人（代理人）按照自己的利益選擇行動而賦予代理人一定權(quán)利的一類問題。該理論的基本假設是：委托人與代理人雙方存在利益沖突，各自按照自身效益最大化的原則選擇行動；同時，參與人之間存在信息的非對稱性，委托人往往不能直接觀測代理人的行動，容易激勵代理人為了追求更多的個人效益而產(chǎn)生機會主義傾向，利用委托人授予的權(quán)利損害委托人的權(quán)益。在現(xiàn)行的相關(guān)法律制度安排下，農(nóng)轉(zhuǎn)非使各主體之間的利益分配關(guān)系發(fā)生變化，從而在各地區(qū)導致了不同程度“委托—代理失靈”。

1.農(nóng)地征用過程中的利益主體關(guān)系。征地過程中的利益相關(guān)主體主要涉及到中央政府、地方政府、村委會、用地單位和被征地農(nóng)民。其中,中央政府負責制定征地的相關(guān)法律法規(guī)；地方政府和村委會在行使征地權(quán)力的同時，也在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地市場上扮演土地供給者的角色；而農(nóng)民在征地實施以后則失去了原有的土地保障功能；用地單位是土地使用權(quán)的購買者，與地方政府及村委會之間存在利益誘導關(guān)系。這五個利益主體在農(nóng)地征用過程中的關(guān)系可以具體由以下的圖表來反映。

根據(jù)《土地管理法》第四十五條的規(guī)定：“征收土地除基本農(nóng)田和35公頃以上的耕地，其他征收的農(nóng)地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并負責辦理相關(guān)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權(quán)?！敝醒胝霓r(nóng)地征用政策目標的實施需要借助于地方基層政府，中央政府和地方政府之間形成了行政上的委托—代理關(guān)系。村委會作為國家行政體系的神經(jīng)末梢，它執(zhí)行由國家和上級地方政府下達的行政命令，直接反映國家和上級政府的意志。再看《土地管理法》第二章第十條的規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。可見，中央制定的法規(guī)賦予了村委會農(nóng)地征用過程中的代理權(quán)，被征地農(nóng)民與村委會之間形成了一種委托—代理關(guān)系。在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地市場上用地單位作為土地使用權(quán)的購買者，與地方政府或村委會之間進行土地交易和協(xié)商的過程中存在利益上的誘導關(guān)系。當被征地農(nóng)民的土地權(quán)益遭到侵犯時，可以通過合法的方式向中央政府和地方政府訴求，但結(jié)果往往不盡人意。

2.委托—代理失靈導致農(nóng)地征用困境。我國《土地管理法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！比欢?，在我國現(xiàn)行的行政體制中，集體分為鄉(xiāng)、村、組三級，土地所有權(quán)到底屬于哪一級法律并沒有明確規(guī)定。我國的農(nóng)民普遍處于社會、政治、經(jīng)濟的底層，不能形成有效的經(jīng)濟組織。在農(nóng)地征用過程中無法行使法律賦予的土地產(chǎn)權(quán)，于是，農(nóng)村集體組織其實就是一個抽象的、形同虛置的權(quán)利主體。村集體經(jīng)濟組織在法定體制中的缺位和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的抽象定義，使村委會在現(xiàn)實中成為農(nóng)村中最重要、最關(guān)鍵的利益主體。它在現(xiàn)實中扮演著不同的角色：首先，它承擔上級政府所要求完成的行政工作，是政府的代理人；其次，它履行對集體財產(chǎn)的管理職責，是集體財產(chǎn)管理者?？梢姡逦瘯环矫媸巧霞壵拇砣?，同時又兼顧著農(nóng)民的利益，是農(nóng)民權(quán)利的代表，雙重的代理身份使村委會陷入了嚴重的委托—代理困境：一方面，作為政府代理人，必須執(zhí)行上級政府的任務，這符合基層組織的利益導向；另一方面，作為農(nóng)民權(quán)利的代表，必須維護村民的切身利益，這是保障其代理人位置的長久之道。在農(nóng)地征用問題上，地方政府憑借國家強制力量決定了是否施行農(nóng)地非農(nóng)化。而分散的農(nóng)民集體，他們對國家的征用制度安排沒有發(fā)言權(quán),在農(nóng)地征用過程中沒有參與權(quán)與談判權(quán)。在利益權(quán)衡之后，一些村干部在缺乏維護失地農(nóng)民權(quán)益的有效激勵的情況下，造成農(nóng)民的土地權(quán)利被忽視，甚至連微薄的補償費用也被層層截留。因此，農(nóng)民集體與村委會之間雖然符合委托—代理理論的基本假設：二者之間存在利益沖突，且信息不對稱，但委托人的權(quán)利完全喪失。所以，村委會與農(nóng)民集體的這種關(guān)系并非實際意義上的委托代理關(guān)系，而是一種越權(quán)替代關(guān)系。

三、農(nóng)地征用委托—代理困境的制度分析

我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度，是20世紀80年代初形成的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題主要是產(chǎn)權(quán)不明晰、承包期不穩(wěn)定、征地權(quán)限界定模糊等。以下逐一對各個制度因素進行闡述。

1.城鄉(xiāng)割據(jù)的土地制度顛倒了土地流轉(zhuǎn)的交易主體。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)非農(nóng)建設用地市場處于分割狀態(tài)：城市國有土地市場規(guī)則較為完備，法律規(guī)范較為完善，土地市場相對公開、透明；與城市土地市場不同，農(nóng)村集體土地嚴禁所有權(quán)市場，只是適當開放二級土地市場，禁止開發(fā)商與農(nóng)民的直接土地交易?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”必須經(jīng)過當?shù)卣饔棉r(nóng)地的過程，首先對土地的所有權(quán)性質(zhì)進行轉(zhuǎn)化，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)化為國家所有，再由地方政府按照出讓國有土地的標準將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給用地單位。在土地市場上，政府負責向開發(fā)商提供土地，它扮演了要素供給者的角色，按照市場價格理論，當收益大于成本時，地方政府傾向于增加土地供給。土地作為稀缺資源需求非常旺盛，開發(fā)商會采取一切可能的手段來獲得土地的使用權(quán)，這就增大了開發(fā)商尋租的概率。因此，對農(nóng)村土地的使用，國家采取的是土地征用方式，而不是購買方式?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益為本地區(qū)積累資金的同時，也驅(qū)使地方政府征地欲望膨脹。與此形成對比的是，本來應該作為農(nóng)村土地交易市場主體之一的農(nóng)民卻只能在土地變?yōu)閲杏玫刂?，被給予一些微薄的補償價值，再加上政府的層層截留，農(nóng)民得到的補償更是所剩無幾。

2.殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)混淆了委托—代理關(guān)系。雖然《土地管理法》規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民集體所有，而“屬于農(nóng)民集體所有”的土地所有權(quán)界定并不準確，集體是一個抽象的概念，土地產(chǎn)權(quán)缺乏具體的歸屬對象。這種抽象的產(chǎn)權(quán)界定方式，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)形同虛設，實際上使農(nóng)村土地成為無主的公共資源，任由代理人根據(jù)自己的偏好，利用國家尚未完善的征地法規(guī)，對土地資源進行無節(jié)制的開發(fā)。土地征用權(quán)是國家賦予政府至高無上的權(quán)力，它凌駕于法律制度之上又受法律保護且具有強制性。該權(quán)力的特殊性質(zhì)使征用權(quán)被濫用的可能性非常大，因此，憲法規(guī)定了行使土地征用權(quán)的限制條款：必須對土地的原所有者給予“合理的補償”。不明晰的產(chǎn)權(quán)界定方式同時造成了另一個普遍存在的問題：即，廣大失地農(nóng)民得不到所謂的“合理的征地補償”。沒有了法律的產(chǎn)權(quán)保護，失地農(nóng)民的權(quán)益也無法被保障，他們的利益被其他利益團體赤裸裸地瓜分了。

3.征地使用權(quán)限界定模糊增加了征地權(quán)力的使用概率?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，但何為“公共利益”在各相關(guān)法律中并沒有明確的界定。因此，目前的法律條例只有征地授權(quán)，而沒有征地權(quán)力的限制。而2004年《土地管理法的修改法案》又將征地范圍從公共利益進一步擴大到了以非公共利益為目的的其他用地需求，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”?？梢?，征地用途的范圍在法律上被進一步泛化，激勵了地方政府行使征地權(quán)力的傾向，加劇了耕地流失的速度。

4.農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)沒有在法律制度中得到體現(xiàn)。我國《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！边@一規(guī)定表明了農(nóng)民只具備在農(nóng)地被征用以后補償安置方案的接受權(quán)。因此，農(nóng)村土地雖然歸農(nóng)村集體所有，但是農(nóng)民卻在農(nóng)地征用之前沒有知情權(quán)，在征用過程中沒有參與權(quán)，對土地補償費用沒有商榷權(quán)，所有這些事前與事中的權(quán)力被村級組織全權(quán)取代。農(nóng)民被排除在征地程序之外，地方基層政府越過農(nóng)民直接與開發(fā)商達成征地協(xié)議的同時封鎖了信息，使社會監(jiān)督機制無法實施，大大節(jié)約了地方政府與用地單位進行土地違規(guī)交易的成本。

四、如何走出農(nóng)地征用困境

委托—代理理論的另一個核心內(nèi)容是委托人如何設計一個合理的激勵約束機制來解決委托—代理風險問題，盡量化解委托人與代理人之間的利益沖突。在給予代理人合理數(shù)量的報酬，防范出現(xiàn)代理人道德風險的同時，委托人必須要制定有效的規(guī)則，使之有利于委托人對代理人行為的監(jiān)督，并對代理人行為做出客觀、準確的評價，從而平衡雙方的信息掌握量。而在我國農(nóng)地征用的委托—代理關(guān)系中，代理主體的代理權(quán)是國家法律賦予的，農(nóng)民雖然是名義上的委托人，但是，由于制度約束以及產(chǎn)權(quán)歸屬的虛設使委托人的權(quán)利幾乎消失殆盡。要解決我國的農(nóng)地征用困境問題必須首先著眼于土地制度上的改革，在此基礎上再考慮各種激勵約束機制以輔助合理土地制度的順利實施。

1.整合城鄉(xiāng)非農(nóng)建設用地市場。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！笨梢?，我國建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場的理念已經(jīng)開始萌芽。但在很長一段時間內(nèi)，征地將依然是取得農(nóng)地使用權(quán)的重要方式。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地市場要求對征收土地的用途做出嚴格的限定。對于公益性和非公益性的不同土地使用性質(zhì)，要采取不同的用地方式。只有公益性項目才可以征地，而征地的補償應借鑒城市土地占用的補償方法，按照所有權(quán)市場的價格進行補償，即提高目前的征地補償標準。具體的做法可以是，以市場為基礎，參照當前土地市場的價格給各個補償項目制定合理的補償價格，以保證補償價格的公平性。對于非公益性質(zhì)的建設用地，要使用農(nóng)村集體土地嚴格按照土地市場原則進行交易，具體的出讓方式可以是：競標、拍賣、掛牌等方式。

2.明確農(nóng)村土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體。法律應該明確界定哪一級政府或哪些組織對農(nóng)村土地擁有所有權(quán)，確保產(chǎn)權(quán)主體明確到位。在我國現(xiàn)階段的社會、政治背景下可以繼續(xù)保持集體所有權(quán)形式，但是必須以法定形式賦予農(nóng)民集體真正的所有權(quán)，即必須賦予農(nóng)民土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。同時，在堅持土地農(nóng)民集體所有的前提下，依法將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能與所有權(quán)主體進行分離，集體只保留對土地的終極所有權(quán)，并通過一定的收益權(quán)體現(xiàn)。十七屆三中全會上通過的《決定》中提出：“要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！钡獜母旧媳ＷC農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體利益，應該進一步賦予農(nóng)民完全的土地使用權(quán)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的基礎上，農(nóng)民作為經(jīng)營使用者，可以對土地使用權(quán)出售、交換、繼承、抵押等，并且享有土地收益的占有權(quán)。與此同時，應該繼續(xù)加強國家宏觀調(diào)控權(quán)，為保障農(nóng)民的土地權(quán)益，依法對土地進行宏觀規(guī)劃和管理。

3.在法律上消除農(nóng)民在農(nóng)地征用中的進入壁壘，規(guī)范土地征用程序?！锻恋毓芾矸ā坊蜣r(nóng)地征用的其他相關(guān)法規(guī)條例應該明確賦予農(nóng)民土地征用的知情權(quán)與參與權(quán)，建議對征地提出申請時，先由計劃被征地范圍的農(nóng)民集體表決同意之后，再提交給相關(guān)部門進行審批。這樣，就能夠避免政府官員包攬整個征地程序，排除農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)的行為，從而改變農(nóng)民在農(nóng)地征用過程中只有事后接受權(quán)的被動局面。與此同時，廣大農(nóng)民的親身參與對政府官員的違規(guī)行為可以起到比較廣泛的社會約束作用，這就加大了違規(guī)交易的成本，也有利于監(jiān)管機構(gòu)對信息的采集和保持信息的真實性。

4.筆者“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地收益的分配制度。建議在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過程中，地方政府只辦理審批、轉(zhuǎn)移登記手續(xù),從宏觀調(diào)控方面加以管理；財稅部門辦理稅收繳納手續(xù)。以消除集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暗箱操作及其帶來的弊端。這樣,非公益性項目用地土地增值部分就歸集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶所有,地方政府不干預協(xié)議、招標、拍賣等具體過程,從而制止濫占亂用耕地和多重層面滋生腐敗的現(xiàn)象，合理補償就能直接到位,不被截留，使集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的土地權(quán)益獲得保障。

5.轉(zhuǎn)變基層集體組織的職能。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展?！贝逦瘯腔鶎愚r(nóng)民群眾自治性組織。它的職責只能是協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，幫助農(nóng)民進行生產(chǎn)勞動，不能干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營。要將村民委員會的職能切實轉(zhuǎn)變到為農(nóng)民服務、搞好社區(qū)治理的軌道上來。加強其社區(qū)服務職能，弱化其經(jīng)濟管理職能，從而充分尊重農(nóng)民集體依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。

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(作者單位：四川師范大學經(jīng)濟與管理學院 四川成都 610068)

(責編:賈偉)