對行政公正的相關法律問題研究

劉　娟

摘 要：行政公正是行政法的基本原則，是法律精神的內在要求，是民眾對法治的必然要求。在我國現(xiàn)階段條件下，隨著人們民主公正意識的覺醒，行政機關行使行政權時能否做到公正，關系到社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關鍵詞：行政公正 行政權 行政機關 行政自由裁量權

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-107-02

行政公正就是公正向行政領域的滲透，包括實體公正和程序公正，實體公正是確立人民權利和義務所遵循的價值標準，它強調結果的正當性和合法性。程序公正是程序運作過程中遵循的價值標準，它強調法律決定過程的公正性。行政公正之所以引起關注，并非源自于人們的主觀情感，而是由于現(xiàn)代社會存在著行政不公正的現(xiàn)象。

一、行政公正的解析

行政公正從字面上可以解構為兩部分：一部分為“公”，這是要求行政機關行使行政權應沒有偏私，天下為公，沒有私利，完全把公共利益放在第一位；另一部分為“正”，它要求行政機關行使行政權時對所有人一視同仁，沒有偏心。這種解構法也就使得行政公正可以劃分為兩種：一種是存在于行政相對人之間的公正，即兩個處于同樣狀況的行政相對人是否被適用了同樣的行政行為。這是一種可見的、具體的比較，是行政公正中的顯性部分。另一種公正就是行政主體與行政相對人之間的公正。這一種公正的判斷是抽象的，它與第一種公正判斷的標準截然不同。對于兩個處于同樣狀況的行政相對人是否被適用了同樣的行政行為的比較，結果是顯而易見的。對于第二種公正即行政主體與行政相對人之間的公正的判斷，則沒有這樣明顯，它是抽象判斷的結果，它的判斷標準是行政主體行使行政權是不是基于公共利益出發(fā)，即有沒有天下為公，有沒有徇私利而為。這是掩藏于一個行政行為背后的東西，是行政公正的隱性部分。這兩種行政公正不僅判斷的標準不一樣，而且其實現(xiàn)的方式也不同。第一種現(xiàn)行公正即存在于相對人之間的公正，正因為它的可見性、可比性，一旦行政不公正的狀況出現(xiàn)，會激發(fā)具體行政行為的相對人的當場戰(zhàn)爭，事后尋求救濟，主動積極地予以實現(xiàn)。但第二種公正即存在于行政主體和行政相對人之間的隱性的公正的實現(xiàn)卻顯得要漫長、要被動，甚至要付出血的代價。比如收容審查制度，被收容的人可能感到自己受到不公正待遇，但每一個被收容的對象待遇是相同的，沒了參照的標準，他們維護自己權利的抗爭就要被動的多了，沒有了抗爭就延續(xù)了存在的期限。直至孫志剛案的出現(xiàn)，社會大眾還有行政機關才注意到這項制度的不合理性、不公正性，從而結束了收容審查制度，設計出更新制度給予相對人更公正的對待。這就是說，作為優(yōu)勢一方的行政主體應保持清醒頭腦，對現(xiàn)存行政制度的合理性必須不斷審視，以避免其他悲劇的發(fā)生。

二、行政公正在立法、司法和執(zhí)法上的要求

1.行政立法的公正。在行政法律關系中，當事人及其權利和義務都是行政法律規(guī)范預先確定的，雙方當事人自由選擇的余地有很大的區(qū)別，當事人中的行政人具有相對的自由選擇余地，而行政相對人絕對沒有自由選擇的余地，而且行政相對人其行為是否侵犯了公共利益，取決于行政主體的意志。因此，行政立法要對重要的法律概念加以定義，這樣做既有利于保障整個立法在規(guī)范和邏輯上的一致，更有利于防止執(zhí)法者任意解釋導致對法律的曲解而引起的不公正。同時在立法過程中，要考慮賦予相對人更多的權利，使行政人承擔更多的義務。

2.行政執(zhí)法的公正。第一，控制行政自由裁量權。由于行政自由裁量權本質上是“自由”的權力，權力本身的擴張性容易導致被不公正地濫用。行政機關在自由裁量時，可供選擇的方案均在兩個以上，不同的方案對公民合法權益的不利影響程度是不同的。如果行政機關有不當利益驅動，可能會選擇對公民合法權益有不利影響的方案，使行政機關以一個合法的形式達到了不正當?shù)哪康?。因此，在?zhí)法過程中，應當考慮多種裁量因素的影響，同時不應當考慮的裁量因素不能加以考慮。第二，聽證制度。聽證制度即行政機關在做出決定前聽取利益相關人意見的程序性制度。這種制度的設計合乎自然公正的原則。聽證是行政程序的核心，它的最大作用在于給利益相關人提供了發(fā)表意見的機會，利益相關人可以利用這個機會陳述自己的情況、需要和主張，從而影響行政決定的做出。通過聽證，行政機關可以更充分地了解各種民情和相關利益主體的需要，從而能夠調和各種利益關系，使行政機關的行政行為更公正、合理與有效，避免行政機關武斷地做出行政決定。第三，信息公開制度。政府行為除了依法應保密以外，應一律公開進行。行政法規(guī)、規(guī)章，行政政策以及行政機關做出影響行政相對人權利義務的行為標準、條件、程序應依法公布，讓相對人查閱、復制。有關行政會議、會議決定、行政機關及其工作人員的活動情況，除依法應保密以外，應允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。政府信息公開既可以防止政府權力的濫用，又可以尊重公眾的知情權。在公眾的監(jiān)督下，政府必然行政公正，以公正為德。

3.行政司法的公正。上述制度安排并不能完全保證行政公正，因為人的利益意識并不總是完全清醒的，只有在行政行為作出后，才清楚這種行政行為對自己利益的損害。由于公民不能阻止政府的侵權行為，為保證行政公正，就必須有相應的救濟制度。它包括行政復議、行政賠償、行政訴訟等。行政復議為行政系統(tǒng)內自我糾錯提供了條件，有利于樹立行政公正的社會形象。行政訴訟屬于處在行政系統(tǒng)之外的程序，常將行政處理、行政復議決定作為直接審查的對象，程序更嚴格，更具有權威性。依賴這些救濟制度，權利人可以要求停止某種侵害其利益的行政行為，要求政府賠償損失，實現(xiàn)自己權利的主張。政府要對損害承擔賠償責任。這就迫使政府要公正行政，對自己的行為負責。這些措施是對行政不公正的一種糾正和補償，體現(xiàn)了行政公正的內在含義。

三、行政公正與行政法律關系

行政法律關系是指受法律規(guī)范調控的行政權行使而形成的行政關系。行政法律關系與其他法律關系相比較最突出的一個特點在于：行政法律關系是在行政權力主體與行政權力客體之間構成的法律關系。任何權力都具有支配性，權力是主體支配客體的一種強制力量。行政權力作為一種國家權力同樣具有這方面的屬性，而且，它還具有國家支配力和國家強制力。從行政權力的特征來看，這種關系更多地表現(xiàn)為一種權力性的支配和服從關系。然而，筆者認為行政主體與行政相對人之間并不只是一種簡單的權力性的關系，同時還是一種權利義務性的關系，是一種行政法律關系中雙方主體行政上的對應關系。

1.在行政法律關系中，雙方主體的地位應當是平等的。如，《中華人民共和國行政訴訟法》第7條明確規(guī)定：“當事人在行政訴訟中的法律地位平等?！?/p>

2.由于行政主體在行政管理活動中居于優(yōu)勢，而處于被管理者地位的行政相對人則居于弱勢，現(xiàn)代行政立法本著公正原則通常會在賦予管理方某種優(yōu)益權的同時規(guī)定許多相應的義務和責任來限制其濫用權力給被管理方造成不應有的損害。這種限制主要表現(xiàn)在對行政主體方行使行政職權時的程序規(guī)定、時效限制以及違法責任承擔。如：《中華人民共和國行政處罰法》第34條規(guī)定（程序規(guī)定）：“執(zhí)法人員當場做出行政處罰決定的，應當向當事人出示執(zhí)法身份證件、填寫預定格式、編碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應當當場交付當事人?！痹摲ǖ?0條規(guī)定（時效限制）：“執(zhí)法人員當場收繳的罰款，應當自收到罰款之日起二日內，交至行政機關；在水上當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起二日內交至行政機關；行政機關應當在二日內將付款繳付指定的銀行?！痹摲ǖ?6條規(guī)定（違法責任承擔）：“行政機關對當事人進行處罰不使用罰款、沒收財物單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰款、沒收財物單據(jù)的，當事人有權拒絕處罰，并有權予以檢舉。上級行政機關或者有關部門對使用的非法單據(jù)予以收繳銷毀，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分?！?/p>

3.為了防止和糾正行政主體對行政相對人的不公正對待，現(xiàn)在行政法律還規(guī)定了對行政相對人的救濟辦法。如《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國價格法》都規(guī)定了聽證程序。

四、行政公正與行政自由裁量

“行政之特色，在通常為實現(xiàn)其目的，而依法享有相當廣泛之裁量余地?！边@一觀點雖有待商榷，但是卻充分說明，在現(xiàn)代行政國家中，嚴格意義上的“依法行政”不僅不可求，而且不欲求。行政自由裁量權，廣泛存在并且滲透于行政執(zhí)法過程的各個環(huán)節(jié)。

在行政執(zhí)法過程中為什么會存在如此多的自由裁量權呢？戴維斯在他的《自由裁量的正義》一書中提出了三個原因；第一，之所以在行政過程中存在著如此眾多的自由裁量權，是因為存在自由裁量權的泛濫，許多自由裁量權是“不必要的”。第二，在許多情況下存在自由裁量權而缺乏規(guī)則，是因為人們不知道如何針對這些具體情況而制定相應的規(guī)則……這種情況在行政過程中極為常見，特別是當一個社會處在劇烈的改革或轉型過程時，舊的規(guī)則已經(jīng)打破，新的規(guī)則和原則上處于醞釀之中，“無法可依”的情況將更加突出。第三，在有些情況下，之所以存在大量的自由裁量因素，不是因為沒有法律原則或規(guī)則，而是因為自由裁量可能更具有“可欲性”，沒有自由裁量性的規(guī)則一旦付諸實施，雖然在形式上滿足了“法律規(guī)則平等適用于人人”的普適性，但是也可能導致規(guī)則的講話和實質上的不平等。因此。“個體化的正義”以及法律的“實質合理性”在很多情況下可以使自由裁量的存在獲得正當化。

上述戴維斯對自由裁量權存在的原因扼要概括表明，行政執(zhí)法過程中對自由裁量因素的容忍不僅僅出于一種無奈，而且處于一種對“個體化的正義”和“創(chuàng)造性行政”的需求。自由裁量權的泛濫使用，無疑可能導致行政不公的出現(xiàn)，但同時自由裁量權的恰當使用又是實質公正的保障。因此，我們應該區(qū)別對待這三種不同的自由裁量權的運用。對于第一種可能嚴重侵害行政相對人的“不必要的”自由裁量權的運用要堅決予以抵制。首先，應當從立法上嚴格限制自由裁量權的應用范圍。消除那些不受任何原則和規(guī)則指引的自由裁量，應對自由裁量行使的方式和程序進行合理構架。其次，要完善對自由裁量權行為的事后監(jiān)督體系，對行使自由裁量權的過程和結果進行有力監(jiān)督和控制。最后，也需要行政相對人提高法律自我保護意識，去除畏官怕官的心理與不法的行政行為抗爭。正如耶林在《法律的斗爭》中所說：“個人堅決主張自己應有的權利，這是法律能夠發(fā)生效率的條件?！比绻姓鄬θ俗约簺]有勇氣反抗對自己的不公正對待，再公正的法律也只能是一紙空文。對于第二種由于缺乏規(guī)則的自由裁量權的運用，因必要性和不可避免性應當允許其存在。防止此種自由裁量演變?yōu)閷嗔Φ臑E用的關鍵是行政執(zhí)法人員的素質。如果行政執(zhí)法人員能夠本著人性尊嚴原則、平等原則、信賴保護原則、比例原則、禁止不當聯(lián)結原則等行政執(zhí)法應當遵守的基本原則行使手中的自由裁量權，就不可能造成權力的濫用和行政不公。對于第三種基于實體公正的要求而存在的自由裁量權的運用則應當謹慎對待。筆者認為這是一種最高層次的自由裁量權，對執(zhí)法人員的要求非常高，它的運用必須以執(zhí)法者對法律的精神和內涵都有深刻的理解為前提。

五、行政公正的實現(xiàn)

1.行政公正實現(xiàn)的障礙。行政公正是我們所追求的價值目標，但不可否認在現(xiàn)實生活中要實現(xiàn)它確實存在一定的難度。這一問題有兩方面的基礎：理論基礎是行政法律關系的不對等性，在這種不對等的態(tài)勢下，作為優(yōu)勢一方的行政主體很容易凌駕于公正之上，而憑借權力推行執(zhí)法?，F(xiàn)實基礎是在現(xiàn)有體制下，有些行政工作人員素質低下，固守“官本位”思想，在利益驅動下，假借權力，規(guī)避法律，謀取私利。當然他們也受到方方面面的制約，但現(xiàn)實的土壤總是讓他們的收益大于成本，且風險很小。所以他們不但不愿以行政公正為工具去淡化理論上的不對等性，甚至有時候還加以擴大。這對作為行政相對人一方來說，對公權力維護公共利益的信賴受到很大沖擊。總之，現(xiàn)實和理論二者相加，共同造成對行政公正的矯正。

2.行政公正實現(xiàn)的方式。司法審查和行政程序是保障行政公正的兩大支柱，第一，事前科學地構建體制。這是一項很大的工程，主要包括兩部分內容：科學的行政立法體制和合理的行政人事制度。前一項內容要求行政立法前進行周密的調查研究，從源頭上把握行政公正的尺度，給今后的行政執(zhí)法和行政司法以完善的基礎。后一項內容中重要的一環(huán)是公務員錄用制度，建立平滑的錄用、辭退制度，完善個人責任制，使公務員真正成為公仆，兢兢業(yè)業(yè)，如履薄冰，克己奉公。

第二，事中涉及到兩個問題，一個是行政程序，另一個是自由裁量權。公正是行政程序的基本原則，法律的公正只有通過公正的程序才能得到真正的實現(xiàn)。程序公正原則要求：一是行政主體對行政管理中的所有相對人一視同仁。如：應給所有與行政行為有關的相對人同樣的機會發(fā)表意見，進行辯論等。二是行政主體在做出行政行為時應盡量避免和排除任何可能影響行政決定公正性的因素，如：聽證制度。聽證制度的法律價值直接體現(xiàn)了行政公正這一行政程序法的基本價值目標。再就是自由裁量權，在羈束行政權下，有法律確認的公民的權利就是行政權的外圍邊界，行政權越過這一邊界即構成違法行使行政權。但是，在自由裁量行政權下，行政權的外圍邊界的確認由代議機關交給了行政機關，由行政機關根據(jù)實際情況靈活掌管。在這樣的情況下，權力固有的濫用傾向使公民合法權益受到損害的可能性大大增加。這是行政公正實現(xiàn)的瓶頸地帶，要提升行政工作人員的素質，加強監(jiān)控，發(fā)動廣大公眾參與監(jiān)督。要建立嚴格的個人責任制，使行政工作人員在行使自由裁量權時慎之又慎，盡量彰顯公正的原則。

第三，事后是行政救濟，包括行政復議、行政賠償、行政訴訟。行政訴訟是行政相對人由于行政管理行為而利益受到侵害的補救措施。這些措施是對行政不公正的一種自我糾正和補償，體現(xiàn)了行政公正的內在含義。行政復議是行政機關內部的調整，有成本節(jié)約、專業(yè)性強等優(yōu)勢，但畢竟有其局限性。現(xiàn)階段應加強司法機關對行政的審查，這種審查不應只針對具體行政行為，而且應以行政公正原則審查抽象行政行為，最大限度地保證行政公正的視線，促進社會穩(wěn)定高效地向前發(fā)展。

行政公正可強化行政機關的權威，行政機關通過公正行使行政權，以自己的實際言行說服公民遵守暫時或局部對自己不利的法律，從而形成一種社會發(fā)展所需要的秩序。行政主體行使行政職權的基本目的在于維護正常的社會秩序，促進社會的穩(wěn)定。行政公正是維護社會秩序，促進社會穩(wěn)定的關鍵。行政公正是社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，有利于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，政府只有堅持行政行為公正性，才能為經(jīng)濟主體進行公平競爭創(chuàng)造一個良好的條件。

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（作者簡介：劉娟，太原科技大學法學院教師，從事行政法學方面的研究 山西太原 030024）

（責編：若佳）