《行政許可法》面臨的內(nèi)外部困境

王　洋

摘 要：我國的《行政許可法》于2004年7月1日正式實施。這部旨在限制政府權(quán)力、實現(xiàn)依法行政的法律是我國行政法治建設(shè)的重要里程碑，必將推進(jìn)社會主義民主的法制化進(jìn)程。但是，自該法實施將近兩年以來，也暴露出了一些弊端，主要包括其自身缺陷和面臨的外部不合理制度環(huán)境兩大部分問題。這些弊端直接影響了許可法的貫徹實施效果和其立法精神。對于這些問題，我們必須清醒的認(rèn)識到并進(jìn)行持續(xù)的觀察、關(guān)注、評估他們，以發(fā)現(xiàn)立法和執(zhí)行中的缺陷和不足，從而使《行政許可法》更加完善，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞：行政許可法 自身局限 不合理因素 建議

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-035-03

一、概述

2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》正式實施了。該法是一部以單行法的形式頒布的行政許可法，是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法之后又一部規(guī)范政府行為的重要法律。其制定時間之長，討論次數(shù)之多，改動幅度之大，參與面之廣，在我國近年來的行政法立法中是非常罕見的。它不僅是我國經(jīng)濟(jì)政治體制改革的一個重要里程碑，也標(biāo)志著政府正從管制型的政府向一個有限的、透明的、誠信的、負(fù)責(zé)的、全新的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。除此以外，在規(guī)范行政許可權(quán)力、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、反腐倡廉等方面，行政許可法確實也發(fā)揮著重要的作用。但是，任何一部法律都不可能完美無缺。

我們所走的這種發(fā)展模式是在摸索中進(jìn)行的，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供我們參考。

還沒有一個國家是對所有的行政許可做出統(tǒng)一的規(guī)范，這樣所做出的非常概括的原則性規(guī)定，不能為各種具體情況提出相應(yīng)的解決辦法，從而可能會增強相關(guān)行政機關(guān)實施時的隨意性，使《行政許可法》的規(guī)定變成走形式。這也就意味著，《行政許可法》本身就包含若干不容忽視的缺陷。

就實施這部法律的環(huán)境來說，也是有許多問題值得我們?nèi)ニ伎嫉?。一部法律的制定與出臺只能說是一個開始，最后實施的怎么樣，是否達(dá)到了其當(dāng)初的立法目的和所追求的價值理念，產(chǎn)生了怎樣的法律效果和影響，才是我們最終關(guān)心的。中國社會調(diào)查所曾經(jīng)對北京、上海、廣州、重慶、哈爾濱、武漢、南寧等地的1500名公眾進(jìn)行關(guān)于《行政許可法》實施效果的電話調(diào)查，當(dāng)問及“在行政許可法實施半年后，您認(rèn)為它是否達(dá)到了您所預(yù)想的效果呢？”時，57%的被訪者表示沒有；32%的表示不好評價；11%的表示達(dá)到了預(yù)期效果。當(dāng)問及“您認(rèn)為，行政許可法實施后，作為普通百姓，您切身感受到變化了嗎？”時，73%的被訪者表示沒有；27%的表示有一點。

可見，《行政許可法》實施的效果應(yīng)該引起我們的反思，而它所面臨的制度環(huán)境在很大程度上影響著它的實施。這些問題自然成為了《行政許可法》面臨的主要挑戰(zhàn)和困境。接下來，我們就從以這兩個方面分類所存在的問題進(jìn)行具體深入的探討。

二、《行政許可法》自身的局限

（一）行政許可范圍界定和其調(diào)整范圍均過于狹窄

1.《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！憋@然，這一條對行政許可內(nèi)涵規(guī)定過于狹窄?！皬氖绿囟ǖ幕顒印辈荒芡耆w我們對于廣義行政許可中“賦予某種法律資格或資質(zhì)、確認(rèn)法律地位、法律關(guān)系、法律事實”的主張。這種錯位遺漏不僅僅存在于理論中，行政機關(guān)實踐中所進(jìn)行的許可行為更是五花八門，紛繁復(fù)雜，不是“準(zhǔn)予從事特定活動”所能概括的了的。例如，某個政府向某個公民頒發(fā)了一塊土地的使用權(quán)證書，這個舉動屬于確認(rèn)法律地位、法律關(guān)系、法律事實行為，但是不屬于“準(zhǔn)予從事特定活動”行為。如果把許可限定在“準(zhǔn)予從事特定活動”這樣一個狹小的范圍以內(nèi)，行政機關(guān)就可能會以其行為并非“準(zhǔn)予從事特定活動”為自己的非法行為進(jìn)行辯護(hù)，從而達(dá)到規(guī)避法律規(guī)制的目的。

2.由于行政許可法是與行政審批制度改革同步進(jìn)行的，難免使審批制度改革成為了行政許可法的經(jīng)驗積累過程。其實，從實質(zhì)上來說，行政審批和行政許可的概念是等同的。社會大眾更多是熟悉行政審批，而行政許可的概念則單純的停留在行政法學(xué)界。所以說，如果最初統(tǒng)一使用同一個概念可能就不會出現(xiàn)實施之后范圍狹窄的問題了。

（二）許多規(guī)定過于原則、概括和空泛，具體判斷需要由許可的設(shè)定機關(guān)確定

1.行政許可法旨在解決涉及社會經(jīng)濟(jì)生活各個層面的4000多項政府審批權(quán)限的問題，而不能為每一種不同情況提供具體答案。政府首先會遇到的問題就是現(xiàn)有的審批中哪些屬于行政許可，哪些不屬于行政許可，僅憑許可法第二條的寬泛規(guī)定是很難做出定論的。

2.在哪些事項可以設(shè)定許可，哪些事項可以不設(shè)定許可，行政許可法作了非常概括性的原則規(guī)定，具體判斷還是需要由許可的設(shè)定機關(guān)做出。這就在一定程度上賦予了行政機關(guān)設(shè)不設(shè)定許可的自由裁量權(quán)。實踐中，許可的設(shè)定機關(guān)和實施機關(guān)如果不能很好地把握這種自由裁量權(quán)的行使和行政許可法的精神，就很有可能使法律的原則性規(guī)定流于形式。

（三）救濟(jì)的設(shè)定不徹底，程序責(zé)任不清

1.法律責(zé)任作為一種正義的分配結(jié)果總是偏于應(yīng)然層面的,要將其真正落實到具體的人身上,就需要通過法律救濟(jì)的途徑,行政許可的法律救濟(jì)正是扮演著這種分配和實現(xiàn)法律責(zé)任的角色。

雖然《行政許可法》規(guī)定了與救濟(jì)程序相關(guān)的責(zé)任屬性，但相應(yīng)對于責(zé)任的具體內(nèi)容規(guī)定得卻十分含糊。例如：《行政許可法》規(guī)定：“擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見?！钡?，對于起草單位沒有召開聽證會、論證會的情況，該法并未向公眾提供有效的救濟(jì)途徑和手段。又如，《行政許可法》規(guī)定：“行政機關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的,應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見?！钡?，針對利害關(guān)系人的陳述和申辯權(quán)被剝奪時，他(它)應(yīng)有的提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，而《行政許可法》并未明確。

2.要在行政許可領(lǐng)域內(nèi)形成有效的救濟(jì)機制，不僅僅需要《行政許可法》自身的改進(jìn)，同時也不可缺少其他行政法制度的修改，尤其是《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》的修改。這也為行政機關(guān)的行政責(zé)任制的建立和完善提出了條件。

（四）缺乏一個權(quán)威、統(tǒng)一的法律實施機關(guān)

1.行政許可作為最重要的政府規(guī)制手段，往往涉及合理性判斷和多維政策選擇，不論是在國外還是在我國，許多情況下由法院作判斷并不合適。而且，僅僅依靠法院這種事后機制，成本太高，會增加整個制度的不確定性。我國推進(jìn)政府改革的組織構(gòu)架也呈現(xiàn)多樣性的特征，既有非常高層次的國務(wù)院特定事項領(lǐng)導(dǎo)小組體制，也有類似國務(wù)院體改辦、國務(wù)院信息辦這樣的常設(shè)專門推進(jìn)機構(gòu)。

2.在以往的立法中，形成了一種法律不涉及執(zhí)法機構(gòu)與經(jīng)費等問題的不成文慣例。這樣的情況便導(dǎo)致了許可法實施中沒有一個能給出權(quán)威解釋統(tǒng)一答案的機構(gòu)。此外，這個漏洞也和行政許可事實自身的煩雜瑣碎有關(guān)，并且導(dǎo)致了大量規(guī)避法律的行為處理不力，無人追究，最終只能暫時擱淺。解決這種尷尬就需要來自中央政府高層的更強有力的持續(xù)的政治支持，但從長遠(yuǎn)看，最缺乏的正是法律的自我實現(xiàn)機制。

（五）對行政許可實施機關(guān)所能夠起到的積極作用重視不夠

1.行政許可的監(jiān)管機構(gòu)是根據(jù)自己的判斷獨立進(jìn)行決定和實施行為的，因此，他們的行為、態(tài)度、以及在實施種所發(fā)揮主動性，都對實施該法有著至關(guān)重要的意義。并且通過這一途徑，行政機關(guān)可以使自己管理經(jīng)濟(jì)、社會的監(jiān)管職能得以積極的發(fā)揮。

2.人們似乎更多的重視了行政許可法在反腐敗、規(guī)范行政權(quán)力的使用、實現(xiàn)政府的依法行政等方面的問題，卻沒有充分重視在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府在管理社會秩序、監(jiān)管市場、公共服務(wù)等方面的職能的實現(xiàn)。

我們必須看到，實施行政許可法不能以放棄政府的這些重要職能為代價，而應(yīng)該更多的發(fā)揮其主動性和積極性。因此，《行政許可法》應(yīng)該強調(diào)“兩手都要硬”，要在有效制約行政機關(guān)濫用許可權(quán)力的同時，為充分發(fā)揮行政許可機關(guān)的積極作用提供制度空間。否則，從一個極端走向另一個極端只會將行政許可法本來的意義曲解。

三、《行政許可法》實施的制度環(huán)境中的不理想因素

（一）實施期間始終會面臨法律規(guī)范與社會發(fā)展之間不同步的局面

主要是指《行政許可法》將會面臨立法精神在實踐中可能會發(fā)生扭曲或被濫用的風(fēng)險。受歷史原因和傳統(tǒng)影響，再加上我國行政權(quán)里長期的人治性和隨意性，政府過分集權(quán)和攬權(quán)的現(xiàn)象一直非常嚴(yán)重，一些地方和部門長期以來習(xí)慣于“管”字當(dāng)頭。而行政許可法秉著促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能和約束政府權(quán)力使用的目的，進(jìn)行了許多制度創(chuàng)新，這就造成了二者之間的一個差距，有些人甚至認(rèn)為《行政許可法》過于超前，不符合中國當(dāng)前實際情況。在這樣的困境下，就要求我們的政府轉(zhuǎn)變觀念，推進(jìn)民主政治和法制政治，使政治民主健康的發(fā)展，也帶動整個社會健康發(fā)展，從而縮小實際狀況和立法精神之間的差距，使二者相匹配。

（二）實施受到來自于既得利益集團(tuán)的抵制

1.由于《行政許可法》的實施是一次較為劇烈的權(quán)力、利益重新調(diào)整的過程，它削弱了權(quán)力、觸動了利益，加重了責(zé)任，所以必然會引起既得利益集團(tuán)的抵制，并采取將廢止的許可轉(zhuǎn)化成其他形式等方式來設(shè)法規(guī)避法律的制約。

這種規(guī)避可以有很多其他形式，把許可改為登記、核準(zhǔn)等方式，根據(jù)需要將某些審批事項“捆綁”或“拆分”。有些部門甚至利用中介來收費，千方百計的尋找合法性外衣，使部門審批亂收費現(xiàn)象由明變暗。再比如：項目建設(shè)許可,國家規(guī)定了許可權(quán)限，即億元以上由國務(wù)院許可，千萬以上由省政府許可，百萬以上由市政府許可。但是，某些地方政府和企業(yè)卻把一個項目化整為零地上報，地方政府就有了操作的余地。江蘇“鐵本事件”就屬于這種情況。

2.一些部門通過紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)批示等各種方式來延續(xù)和延伸自己的權(quán)力。雖然這些紅頭文件的目的或許是出于便于管理和調(diào)動積極性的目的，但更多的則是為了獲取更多的利益。這體現(xiàn)了有些領(lǐng)導(dǎo)“權(quán)大于法”的意識根深蒂固，對職責(zé)認(rèn)識不清楚，忽視了“依法”這個前提，把紅頭文件當(dāng)成了增加權(quán)力的一大法寶。

這些都表明了面對不斷削減的行政權(quán)力，某些政府部門仍然不愿放權(quán)，他們只關(guān)注地方利益和部門利益。有學(xué)者指出，這是最大阻力之一。有學(xué)者指出，我國現(xiàn)行的政府體制弊端可用四句話概括：政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，獲利途徑審批(行政許可)化，審批方式復(fù)雜化，最終目的就是收費。這種概括真可謂是一針見血。

（三）相關(guān)配套法規(guī)和設(shè)施不完善

許可法是在我國市場體系尚未發(fā)育完全，多項改革措施尚未到位的時候頒布的，它在某種程度上和我們現(xiàn)行體制是不協(xié)調(diào)的，具體說來內(nèi)容如下：

1.一些許可程序的落實缺乏具體的制度規(guī)范。比如：行政許可法明確規(guī)定了行政許可設(shè)定之前應(yīng)當(dāng)舉行許可聽證的有關(guān)問題，但沒有設(shè)定具體的聽證辦法。由此在實際操作中難以落實聽證的有關(guān)規(guī)定，特別是針對矛盾重重的規(guī)劃許可和房屋拆遷許可，更是無法得以落實。

2.事后監(jiān)督缺乏法律依據(jù)。比如：行政許可法第三十三條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請；應(yīng)當(dāng)與其他行政機關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。”可是，實踐中，有些行政許可項目相關(guān)行政機關(guān)要求申報項目必須在網(wǎng)上審批，但網(wǎng)站又是私人的，網(wǎng)站收取幾千元的費用，名曰注冊費和網(wǎng)站維護(hù)費，無形中增加了申請人的成本，也為政府部門變相收費打開了便利之門。在這種情況下，有效的事后監(jiān)督就成了許可法實施的最重要保障 和立法精神實現(xiàn)的最重要前提。

（四）政府部門和相關(guān)機構(gòu)管理方式存在的缺陷對許可法實施有礙

1.政府部門本身觀念轉(zhuǎn)變滯后。包括對許可法的精神實質(zhì)還沒有深刻領(lǐng)會；結(jié)合本部門工作實際深入思考尚顯不足；少數(shù)人仍存在等待觀望，工作仍處于被動狀態(tài)；各政府部門之間信息溝通不暢，行政許可的銜接還未理順。這都給政府部門管理帶來混亂。

2.行政機關(guān)工作人員思想認(rèn)識不足。由于法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平的局限，很多行政機關(guān)工作人員還習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政管理方式。而對新的工作方式不適應(yīng)且難以操作。

3.相應(yīng)的中介組織依賴政府，缺乏獨立性，成熟性?！缎姓S可法》頒布以后，越來越多的行業(yè)組織和中介機構(gòu)依法成為行政許可的主體，這就需要這些作為政府與群眾的媒介的相應(yīng)的社會中介組織發(fā)育成熟，與政府行政部門徹底分離，成為健康的獨立的行政許可的主體。

（五）政府權(quán)力收縮和某些領(lǐng)域放松規(guī)制后出現(xiàn)了管理“真空”

按照許可法“放松規(guī)制，削減許可”的宗旨，為配合許可法的實施，國務(wù)院取消和調(diào)整了1795項行政許可項目。整個行政審批事項削減近半由于缺乏相應(yīng)的事后監(jiān)管機制和制度，結(jié)果出現(xiàn)了管理“真空”現(xiàn)象，投訴也多了。許多行政許可的矛盾無法銜接和解決。而在這種情況下，幾乎沒有政府部門適時調(diào)整自己的工作。

四、對行政許可法實施的幾點建議

（一）盡可能明確的界定行政許可的范圍，防止大面積規(guī)避法律的行為蔓延

《行政許可法》現(xiàn)有的最大問題就是其自身范圍不明確所造成的一系列問題和缺陷。諸如違法審批、不徹底救濟(jì)、政府鉆法律空子規(guī)避法律責(zé)任、規(guī)定原則過于空泛致使行政機關(guān)運用自由裁量權(quán)時出現(xiàn)不合理的處理等等。

（二）建立各種相關(guān)制度、體系和配套性制度及立法和法規(guī)，以彌補《行政許可法》自身的不足

如政府管理體制、財政管理體制等，這其中需要注意的一點是要嚴(yán)格執(zhí)行收費規(guī)定。通過協(xié)調(diào)各種制度和、部門法、地方性法規(guī)與行政許可法的關(guān)系，消除其實踐中的大量存在的灰色空間，既維護(hù)《行政許可法》的權(quán)威，又實現(xiàn)資源的有效配置和體現(xiàn)制度的多樣性。

（三）建立健全對行政機關(guān)及其工作人員行政執(zhí)法監(jiān)督制度及救濟(jì)制度

要想規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，防止其濫用，并且保證法律效果和立法精神的實現(xiàn)，當(dāng)然首先要完善政府的獨立監(jiān)管制度。只有建立了這種制度，行政許可法才能獲得一個牢固的制度基礎(chǔ)，才能使《行政許可法》得以真正的落實。對于救濟(jì)手段而言，《行政許可法》不能只滿足于規(guī)定救濟(jì)的相關(guān)屬性，而是要致力于規(guī)定相關(guān)的具體內(nèi)容，提供切實可行的救濟(jì)手段給行政相對方，在細(xì)致的方面做到對其利益的維護(hù)。

（四）各級行政機關(guān)和行政人員要樹立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管理理念

包括服務(wù)的理念、公開透明的理念、誠實信用的理念、權(quán)責(zé)一致的理念等。轉(zhuǎn)變理念對于改變行政許可法實施中遇到的問題有很重要的意義。尤其是作為處于主導(dǎo)地位的政府機關(guān)，他們觀念的轉(zhuǎn)變將直接影響許可法實施的效果，也對實施中的監(jiān)督和監(jiān)管作用有著至關(guān)重要的意義。

（五）其他的一些建議

大力培育中介組織；平衡政府部門之間權(quán)利；平衡整體與局部利益；增強公民維權(quán)意識等等。

五、結(jié)語

行政許可法作為一部涉及面極其廣泛的統(tǒng)一的國家法律，體現(xiàn)了一種限制政府權(quán)力、實現(xiàn)依法行政的先進(jìn)理念。但是制度能否建立、理念能否推行，有賴于制度的進(jìn)一步完善，政府機構(gòu)的進(jìn)一步改革與精簡和整個社會法治觀念的進(jìn)步。而行政許可法能否有效順利的實施，將直接影響我國法治政府目標(biāo)的實現(xiàn)。從政府的權(quán)力主導(dǎo)型社會向公民權(quán)利自主型社會的轉(zhuǎn)變，還有漫長的路要走。從這個意義上講，行政許可法的制定僅僅只是一個開始，行政許可的變革任重道遠(yuǎn)。

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(作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院2007級碩士研究生)

（責(zé)編：廉靖）