論新時期黨的民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善

劉　華

摘 要：民族區(qū)域自治制度是中國共產黨解決民族問題的一項基本政策，也是我國的一項基本政治制度。文章針對新時期黨的民族區(qū)域自治制度在發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，提出了進一步發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的有效措施。

關鍵詞：新時期 民族區(qū)域自治制度 發(fā)展

中圖分類號：C91-03 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-030-02

改革開放以來，中國共產黨的民族區(qū)域自治制度在政治、經(jīng)濟、文化等方面取得了巨大的成就和歷史性的進步。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，我國的民族區(qū)域自治制度在新時期仍然存在一些問題，仍然需要不斷發(fā)展和完善。如：《民族區(qū)域自治法》立法技術仍不夠完善、監(jiān)督機制還不夠到位；民族區(qū)域自治地方應當享有的自治權利未能得到充分行使；少數(shù)民族干部隊伍整體素質不高；國家對民族地區(qū)的照顧和優(yōu)惠，讓一些自治地方的干部群眾養(yǎng)成了“等、靠、要”的習慣；有關自治縣撤縣設市的問題；民族自治地方的干部群眾自治意識淡??；民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展滯后等。這就需要在理論和實踐上進一步發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度。

一、進一步加強民族區(qū)域自治制度法制建設

民族法制建設以民族立法為前提，沒有完備的民族法律體系就不可能有健全的民族法制。新中國建立以來，黨和國家高度重視民族法制建設工作，以1982年《憲法》和1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布實施為標志,我國實行民族區(qū)域自治制度進入了法制化的新階段。但客觀地講,有關民族法制建設在立法機制、配套措施、法律責任、訴訟制裁、監(jiān)督機制和監(jiān)督機構等方面還存在一些問題,需要盡快解決。1992年1月，江澤民同志在中央民族工作會議上曾經(jīng)指出：“我們必須建立和健全同實施《民族區(qū)域自治法》配套的法規(guī)體系的監(jiān)督機制，使自治法在建設有中國特色的社會主義事業(yè)中更好地發(fā)揮作用?！彼M一步指出：“中央有關部門和各級政府都要制定實施自治法的規(guī)定或措施。涉及少數(shù)民族和民族地區(qū)的政策、法規(guī)，要體現(xiàn)自治法的精神，有助于自治法的實施?！苯瓭擅裢镜闹v話為加強民族立法工作提出了要求，指明了方向。

2001年2月全國人大常委會結合新世紀民族工作形勢的變化，對《民族區(qū)域自治法》作了新的修訂。根據(jù)修訂后的自治法的要求,民族法制建設還有以下工作要做：

1.要緊緊圍繞貫徹落實民族區(qū)域自治法，完善配套暫行條例和規(guī)定。當前,要根據(jù)新修改的自治法的規(guī)定,盡快出臺貫徹《民族區(qū)域自治法》的暫行條例或規(guī)定,推動國務院其他部委結合各自實際和自治法的要求,出臺相關的具體實施政策、措施，加強與有關部門的協(xié)調,積極推進五大自治區(qū)自治條例的制定工作。在制定相關條例和規(guī)定時本著堅持因地制宜、分類指導的原則,推動民族自治地方自治條例和單行條例的修改或制定工作,重點突出條例的指導性和可操作性。國務院有關部委也應當起草相關單行民族法規(guī),同時要指導一些地區(qū)根據(jù)現(xiàn)實需要,制定相關的地方性法規(guī),充分保障少數(shù)民族的合法權益。

2.要完善民族法實施監(jiān)督機制。目前我國的民族法監(jiān)督機制存在法律規(guī)定籠統(tǒng)、操作性不強、程序約束不力等問題，致使有的地區(qū)有些環(huán)節(jié)的監(jiān)督流于形式。充分認識民族法監(jiān)督的意義，強化專門監(jiān)督，重視社會監(jiān)督，對于實施民族法具有十分重要的意義。

3.必須深入開展民族法制宣傳教育活動。一部法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的如何，一定程度上取決于其宣傳普及的范圍廣泛與否和公民法律意識、法律素質的高低。因此，我們必須把深入開展民族普法放在重要的位置。有計劃、按步驟地組織法律法規(guī)知識培訓，大力普及法律常識，采取各族干部群眾喜聞樂見的形式進行宣傳，努力創(chuàng)造民族法制宣傳教育的良好社會氛圍，不斷增強各民族公民的民族法律意識和法制觀念。使人民群眾在對民族法實施監(jiān)督的同時，受到生動的民族法制教育，從而形成強大的實施民族法的合力，保證我國民族法全面、有效的落實。

二、確實保障民族區(qū)域自治地方的自治權

民族區(qū)域自治機關自治權的完善和充分行使問題，是完善和發(fā)展中國共產黨民族區(qū)域自治制度的核心問題。民族區(qū)域自治制度實行得好不好，一方面要看民族自治地方有沒有自治權，另一方面要看民族自治地方能不能夠用好用活用足自治權。充分有效行使自治權，既要發(fā)揮自治地方的積極性，敢于用好自治權，又必須有上級國家機關的支持和幫助，還需要通過經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人類素質的提高，給自治權的充分有效行使創(chuàng)造良好的社會條件。如何保障自治權的有效行使呢？首先，要充分認識并確立自治權的權威。自治權是憲法賦予民族自治地方自治機關自主地管理本地方事務與本民族內部事務的權利。民族區(qū)域自治法是我國實施民族區(qū)域自治制度的基本法律，其核心內容是對民族自治地方自治機關的自治權的規(guī)定。在我國的法律體系中，民族區(qū)域自治法的法律地位和法制效力低于憲法，高于行政法規(guī)和地方性法規(guī)，更高于部門規(guī)章和政府規(guī)章。各級國家機關必須深刻地認識自治權及其權威性，切實依照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，充分尊重、維護和支持自治機關行使自治權。其次，應正確處理中央和民族自治地方的關系，使二者的利益分配合理化。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，中央國家機關對民族自治地方負有領導監(jiān)督和宏觀調控的使命，在行使職權時，對屬于中央國家機關的職權，民族自治地方必須堅決維護，對屬于民族自治地方的自治權限，中央國家機關也應采取有力措施予以保障，從而調動中央和民族自治地方兩方面的積極性，在維護國家統(tǒng)一的前提下，保證民族自治地方自治權的充分、切實行使。同時，上級國家機關要大力支持、幫助、保障自治地方行使和落實自治權。憲法和民族區(qū)域自治法以及其他法律雖然賦予民族自治地方的自治機關以許多自治權，但如果上級國家機關不提供保障，不大力支持，這些自治權就難以實現(xiàn)。如民族自治地方有制定自治條例和單行條例的自治權，但是有批準權的上級國家機關不予批準，這些自治權就不能實現(xiàn)。因此，要確實保障民族區(qū)域自治的自治權，與上級國家機關正確有效地領導、支持和幫助是分不開的。

三、大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強自治機關的建設

加強自治機關的建設，是一個事關自治權的實現(xiàn)以及民族關系的重大問題。我國的法律法規(guī)對此作了明確的規(guī)定，自治機關的主要職位應該由實行區(qū)域自治的民族的公民擔任，以保證少數(shù)民族自主管理本民族內部事務權利的實現(xiàn)。2001年新修改的《民族區(qū)域自治法》中第16條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會常務委員會中應當有實行區(qū)域自治的民族的公民擔任主任或副主任。如果自治機關中沒有實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的公民任職，或者實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的公民在自治機關中所占地位無足輕重，民族區(qū)域自治便是一句空話。

加強民族自治機關的建設，大力培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部是關鍵。少數(shù)民族干部狀況如何, 決定著少數(shù)民族發(fā)展前途, 是衡量少數(shù)民族發(fā)展水平的重要標志。1992年江澤民同志在中央民族工作會議上指出：“要完善民族區(qū)域自治制度，全面貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的關鍵，在于大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強民族地區(qū)干部隊伍建設?！?/p>

筆者認為，加強少數(shù)民族干部隊伍建設應從以下幾個方面考慮：第一，深入研究新形勢下培養(yǎng)民族干部工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，提出新形勢下民族干部工作的規(guī)劃和措施；第二，采取有力措施，加快提高少數(shù)民族干部隊伍的思想政治素質和工作能力，改善干部隊伍的結構，努力培養(yǎng)更多的適應民族地區(qū)建設需要的科技人才和經(jīng)濟管理人才；第三，要按照干部的“四化”標準和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，積極選拔優(yōu)秀中青年少數(shù)民族干部進入各級領導班子，尤其要重視高、中級領導干部的培養(yǎng)和選拔。

發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，必須從加速培養(yǎng)適應新時期需要的少數(shù)民族干部，尤其是從提高少數(shù)民族高級干部的力度入手。少數(shù)民族干部隊伍建設，是一件管根本、管長遠的大事，必須持之以恒地抓緊抓好，切實抓出成效。既要堅持擴大數(shù)量、改善結構、提高素質，又要注重大膽選拔、充分信任、放手使用。如果沒有一大批高素質的少數(shù)民族干部，繼續(xù)發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度不僅僅是會很困難，甚至會成為一句空話。

四、在政策上實行由“輸血”向“造血”轉變和引導，培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)群眾自力更生的能力

長期以來，國家對民族自治地區(qū)和其他民族地區(qū)的幫助，往往通過發(fā)放補助金、實行各種優(yōu)惠政策等形式，使少數(shù)民族及其地區(qū)直接得到顯見的實惠或其他利益，養(yǎng)成了少數(shù)民族的“等、靠、要”的依賴思想。筆者認為，在中國的民族自治地方或其他民族地區(qū)，要大力加強基礎建設，把更多的資金直接投入到發(fā)展民族自治地方或其他民族地區(qū)的科技、教育等事業(yè)，以增強民族自治地方和其他民族地區(qū)的“造血”機能。

加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，除了需要國家政策的扶持和發(fā)達地區(qū)的幫助外，更需要民族地區(qū)干部群眾的自力更生、艱苦奮斗。從一個民族發(fā)展的角度講，自力更生的內在發(fā)展動力才是促進民族發(fā)展繁榮的基礎，也只有自力更生，奮發(fā)圖強，少數(shù)民族和民族地區(qū)才能在國家的支持和發(fā)達地區(qū)的幫助下實現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)的各族人民要進一步解放思想，轉變觀念，徹底摒棄過去“等、靠、要”的依賴別人的思想，增強自信心，充分發(fā)揮自身的積極性和創(chuàng)造性，充分挖掘民族自治地方所特有的優(yōu)勢和潛能，不斷增強其內在活力和自我發(fā)展能力，從而實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的全面發(fā)展。實踐經(jīng)驗表明，只有將民族地區(qū)的自力更生與國家的幫助和兄弟民族的支援緊密結合起來，民族地區(qū)才能加速發(fā)展，也才能逐漸縮小同漢族地區(qū)的差距，最終實現(xiàn)各民族共同繁榮。

五、進一步明確自治縣撤縣設市后仍然享受民族政策待遇

隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進程進一步加快，我國的行政區(qū)域將隨時可能調整，自治縣撤縣設市問題被提上議事日程。有的民族自治地方經(jīng)法定程序改為不設區(qū)的市或市轄區(qū)（如張家界市的永定區(qū)和武陵源區(qū)），有的改變了所轄區(qū)域（如張家界市的桑植縣），雖然不屬于自治法的調整范圍，但這樣特殊的“區(qū)縣”原來都屬于民族自治地方，行使民族區(qū)域自治權已經(jīng)長達31年之久，現(xiàn)在雖“名”不存，但“實”未亡，這些地方經(jīng)濟社會發(fā)展仍然落后于其他地區(qū)。筆者認為這些特殊的“區(qū)縣”仍應享受民族自治地方待遇，不能因行政區(qū)劃變更而取消，并且現(xiàn)有的《民族區(qū)域自治法》也沒有這方面的規(guī)定。從歷史角度看，這些“名”不存但“實”未亡的地區(qū)也理應享受民族自治地方的政治經(jīng)濟待遇，筆者認為國家要用法律法規(guī)對此給予明文規(guī)定。這樣才能進一步加快撤縣設市后的民族自治地方的經(jīng)濟社會事業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，不斷鞏固和發(fā)展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系。

六、抓住西部大開發(fā)這一歷史機遇，發(fā)展和完善黨的民族區(qū)域自治制度

西部大開發(fā)是加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，解決當代中國民族問題，促進各民族共同繁榮的重大戰(zhàn)略舉措，也是一項重要的民族經(jīng)濟政策。由于歷史上的各種原因，我國少數(shù)民族地區(qū)普遍存在著經(jīng)濟社會發(fā)展程度落后的狀況。同時，由于建國以來我國長期實行計劃經(jīng)濟體制主導下的發(fā)展模式，少數(shù)民族和民族地區(qū)缺乏內在的發(fā)展活力。這些因素，制約了我國民族區(qū)域自治制度的完善和發(fā)展。如今黨中央提出了加快中西部地區(qū)發(fā)展特別是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，為西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高提供了千載難逢的歷史機遇。為實現(xiàn)我國各民族的平等、團結提供了物質保障，也為我國民族區(qū)域自治制度的完善和各民族的共同繁榮創(chuàng)造了條件。西部大開發(fā)在很大程度上是在民族自治地方進行的開發(fā)。在某種意義上，西部地區(qū)就是民族地區(qū)。全國55個少數(shù)民族除滿、朝鮮、黎等9個民族外,都主要分布在西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計, 西部民族自治地方少數(shù)民族6240萬人,占全國民族自治地方少數(shù)民族人口的86.28%。西部地區(qū)的發(fā)展問題解決了，我國民族地區(qū)的發(fā)展問題也就基本解決了。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施是在新的形勢下堅持和完善民族區(qū)域自治制度的新實踐。

民族自治地方要抓住西部大開發(fā)的有利時機，創(chuàng)造性地用好關于西部大開發(fā)的一系列法律、法規(guī)和政策。西部大開發(fā)的實施將為民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善提供雄厚的物質條件。西部大開發(fā)是全面建設小康社會的需求，沒有民族地區(qū)的小康就沒有全國的小康，只有民族地區(qū)達到小康社會的標準，才能真正體現(xiàn)民族區(qū)域自治的優(yōu)越性。實施西部大開發(fā)，必將加快廣大中西部地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，大大推進我國中西部地區(qū)的小康建設。

參考文獻:

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（作者單位：吉首大學馬克思主義學院 湖南張家界 427000）

（責編：若佳）