公共財(cái)政與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

石 泓 岳澤軍

摘要:農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。從公共財(cái)政制度角度分析我國在公共財(cái)政制度下農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題,認(rèn)為完善公共財(cái)政體系是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;現(xiàn)代農(nóng)業(yè);農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

中圖分類號(hào):F303文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般包括農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)、商品糧棉生產(chǎn)基地、用材林生產(chǎn)基礎(chǔ)和防護(hù)林建設(shè)、農(nóng)業(yè)教育、科研技術(shù)推廣和氣象基礎(chǔ)設(shè)施等。目前,我國農(nóng)業(yè)依然是靠天吃飯,大多地區(qū)不得不主要依靠雨水灌溉,人工灌溉對(duì)于那些雨量稀少或者雨量變化無常的地區(qū)也是絕對(duì)必要的。經(jīng)過多年努力,我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況盡管有所改善,但是依然薄弱。因此,2004年以來的中央農(nóng)村工作會(huì)議一直將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政,就是政府按社會(huì)公眾的集體意愿提供市場(chǎng)機(jī)制無法有效提供的公共品,以滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng),它以追求公共利益為已任。由于農(nóng)村區(qū)域人口居住密度小,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化指數(shù)相對(duì)較低(見表1),農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供主要由政府來完成。因此,承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是公共財(cái)政必不可少的投入。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最關(guān)鍵的問題是投融資方式的選擇,這不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率,還決定著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源及其維護(hù)等問題。

根據(jù)我們的調(diào)查,近年來國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入增加較快,1994-2006年,中央累計(jì)安排農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總量超過4 000億元,主要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村“六小工程”建設(shè)。在國債及中央預(yù)算內(nèi)投資和新增中央預(yù)算內(nèi)投資當(dāng)中用于大農(nóng)業(yè)方面的投資比例也有所提高,目前財(cái)政資金正在成為我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源(見表2)。但從整體上來看,我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資總量仍然明顯不足,直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比重偏低。造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的原因或制約農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施增加的因素是多方面的,向城市傾斜的公共財(cái)政體制是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給不足的體制性因素。因此,必須構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政供給新體制。

一、完善公共財(cái)政體系,深化財(cái)政管理體制改革

1.根據(jù)受益范圍的大小,通過調(diào)整和理順各級(jí)財(cái)政分配關(guān)系,合理劃分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的界限,建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用原則上由各地方相應(yīng)層級(jí)的公共財(cái)政予以提供,中央政府根據(jù)公平均衡的原則,按貧困程度予以支持。

2.建立和完善省級(jí)政府以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于地方政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施大多具有的正外溢性,如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償,這些產(chǎn)品的供給就會(huì)陷入不足的境地。因此,建立和完善省級(jí)政府以下轉(zhuǎn)移支付制度,由上級(jí)或鄰近地區(qū)政府對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助是必然選擇。從目前地方公共財(cái)政體制來看,不僅要求完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度,還應(yīng)建立健全省級(jí)以下政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

3.推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的深化與創(chuàng)新。應(yīng)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的步伐,合理確定農(nóng)村稅收,逐步建立起科學(xué)、公平、合理、規(guī)范、優(yōu)化的農(nóng)村新稅制。同時(shí),對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)體系進(jìn)行合理重構(gòu),盡快形成新的有利于增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的籌資制度。

二、建立財(cái)政投融資機(jī)制,引導(dǎo)社會(huì)資金投入

籌措建設(shè)資金是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),采取靈活多樣的融資方式,多種渠道籌措建設(shè)資金,加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

1.增加政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,市、縣要調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政投資和支持方向,應(yīng)逐步提高各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)。城鎮(zhèn)的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施要向農(nóng)村延伸,特別是城鎮(zhèn)的垃圾處理設(shè)施、管理職能要突破城鄉(xiāng)界限,逐步延伸到廣大農(nóng)村。

2.廣泛吸納社會(huì)資金參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定優(yōu)惠政策,在農(nóng)村道路建設(shè)、橋梁建設(shè)和社會(huì)保障等方面可以采取BOT、冠名權(quán)等形式,鼓勵(lì)、引導(dǎo)民營資金投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢圆扇∫源鍨閱挝幌蜚y行貸款,財(cái)政貼息的辦法,籌措部分資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、改革和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)制

過去對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理主要是一種實(shí)物管理和設(shè)備管理,談不上什么資產(chǎn)經(jīng)營管理。無償服務(wù)、無償供給、無償消費(fèi),導(dǎo)致供給越多而需求缺口越大。因此,建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理體制就成為有效增加供給的一個(gè)重要途徑。經(jīng)營性或競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施要逐步改造成公司制,實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度,按一般生產(chǎn)企業(yè)運(yùn)作,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)。非經(jīng)營性或非競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行以價(jià)值管理為主、以實(shí)物管理為輔的體制,可以是無償服務(wù)或低償服務(wù),經(jīng)費(fèi)來源主要由財(cái)政負(fù)擔(dān),但是也要講究經(jīng)濟(jì)效益,講究責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。所有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施要盡可能實(shí)行資本化和價(jià)值化管理。農(nóng)業(yè)各類小型基礎(chǔ)設(shè)施可改建成各種合作經(jīng)濟(jì)、股份經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)等形式,明晰產(chǎn)權(quán),按企業(yè)化原則經(jīng)營。

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