政府主導(dǎo)型循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

高志文　張　蕾　周　錦

中圖分類號：F126 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：市場經(jīng)濟(jì)固有的經(jīng)濟(jì)外部性缺陷，導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足，本文認(rèn)為應(yīng)以政府為主導(dǎo)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在政府主導(dǎo)型循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，財(cái)政政策在政府各項(xiàng)政策措施中處于核心地位，對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大作用。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì) 負(fù)外部性 政府主導(dǎo) 財(cái)政政策

循環(huán)經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的矛盾

（一）市場經(jīng)濟(jì)的固有缺陷

市場經(jīng)濟(jì)的最大問題是市場失靈問題，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)最大的市場失靈是經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性。經(jīng)濟(jì)外部性是指私人邊際成本與社會邊際成本之間或私人邊際收益與社會邊際收益之間的不一致性，當(dāng)私人邊際成本小于社會邊際成本或私人邊際收益超過社會邊際收益時(shí)，就是經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性。經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性的存在從根本上導(dǎo)致了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足，而市場機(jī)制對此難以發(fā)揮作用。

經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性的根本原因在于資源配置與利用的市場化、私有化特性與資源、環(huán)境的共有性矛盾。資源配置和利用的市場化特性使資源價(jià)格的提高并不能阻止生產(chǎn)者對資源的浪費(fèi)性使用。因?yàn)槠淇偰軌蛲ㄟ^市場交易獲得資源，也總能夠通過市場交易收回資源成本，在全社會資源利用效率一定并且不必為環(huán)境退化付出代價(jià)的情況下，個別企業(yè)就不會產(chǎn)生節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的自我約束。資源配置和利用的私有化特性導(dǎo)致對資源的搶奪以及生產(chǎn)的社會成本提高。資源獲取的多少直接關(guān)系私人企業(yè)的利潤高低，而不受控制的社會成本的提升總是給私人生產(chǎn)者帶來更多的利潤。資源和環(huán)境的共有性特征使市場嚴(yán)重低估了資源服務(wù)的價(jià)值，并排除了市場主體對環(huán)境的責(zé)任。市場經(jīng)濟(jì)中，分散決策的市場主體所考慮的重點(diǎn)是如何利用現(xiàn)存資源和環(huán)境謀取更多利潤，而把由此所帶來的資源消耗、環(huán)境污染等負(fù)面作用排除在經(jīng)營決策之外，更多的利潤是市場決策的根本動力，而搶奪和利用更多的資源是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)的主要途徑，資源和環(huán)境問題則被看成經(jīng)濟(jì)活動之外的問題。如果沒有一種機(jī)制去實(shí)現(xiàn)社會成本向私人成本的轉(zhuǎn)化，采取各種以破壞生態(tài)環(huán)境、大量消耗資源為代價(jià)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和利潤迅速增長行為就不會消除，資源和環(huán)境問題就不會得到緩解。

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中解決外部性問題的主要手段是“庇古手段”和“科斯手段”，“庇古手段”主要是對產(chǎn)生負(fù)外部性的市場主體征稅，貫徹的是污染者付費(fèi)原則，“科斯手段”是一種使外部性內(nèi)部化的辦法，貫徹的是污染者提高成本的原則?！氨庸攀侄巍敝饕揽空α縼韺?shí)施，“科斯手段”盡管要依靠市場機(jī)制來實(shí)施，但其更多地是具有理性的完美而缺乏實(shí)際效果，由于資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)難以明晰，資源消耗和環(huán)境成本在市場機(jī)制下難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化?？傊?，市場機(jī)制的自發(fā)作用在維護(hù)生態(tài)環(huán)境和減少資源消耗等方面“束手無策”，解決外部性的唯一辦法就是靠政府有意的政策作為。

（二）經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足

在市場經(jīng)濟(jì)中，市場主體會過多地生產(chǎn)或消費(fèi)具有負(fù)外部性的產(chǎn)品，并在生產(chǎn)和消費(fèi)中形成更高的社會成本，社會成本越高，則私人從生產(chǎn)和消費(fèi)中獲得的利益就越大。這也就是為什么雖然當(dāng)前發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的呼聲很高，但真正認(rèn)真貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則的生產(chǎn)和消費(fèi)活動并不夠多的主要原因。人們已經(jīng)習(xí)慣于不付代價(jià)地享受生產(chǎn)和消費(fèi)活動中存在的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性所帶來的好處，已經(jīng)習(xí)慣于讓環(huán)境和社會為自己的生產(chǎn)和消費(fèi)活動買單。這不僅是一個認(rèn)識問題，也是利益問題。企業(yè)要在生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)減量化和資源循環(huán)利用，就必須對現(xiàn)有的生產(chǎn)工藝和裝備進(jìn)行徹底改造，對管理思想進(jìn)行徹底轉(zhuǎn)變。這種改造和轉(zhuǎn)變是一個痛苦而且要做出利益犧牲的過程。盡管可以合理地預(yù)期，一個沒有經(jīng)濟(jì)外部性的世界會使現(xiàn)在的生產(chǎn)和生活變得更好，但要求每個企業(yè)和個人主動地去遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則仍然是不現(xiàn)實(shí)的。

在現(xiàn)實(shí)中，筆者發(fā)現(xiàn)大企業(yè)在推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面具有一定的積極性并能獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益，如丹麥的卡倫堡生態(tài)工業(yè)園區(qū)、中國的貴港國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、中國的包頭國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)等，但中小企業(yè)和廣大的消費(fèi)者卻很難自愿加入到循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行列，這正說明循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力機(jī)制尚未有效建立。大企業(yè)或企業(yè)群的循環(huán)經(jīng)濟(jì)因其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)眾多并具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動力，可以借助于在一個大企業(yè)或企業(yè)群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸而實(shí)現(xiàn)對物質(zhì)資源的減量化和循環(huán)利用，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)外部性的內(nèi)部化。這顯然不是使包括中小企業(yè)以及廣大消費(fèi)者在內(nèi)的所有市場主體走向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部驅(qū)動力量。中小企業(yè)不具備大企業(yè)或企業(yè)群的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過程中，不可避免地會遇到難以克服的技術(shù)性障礙，產(chǎn)生初始投資以及外部成本的內(nèi)部化對經(jīng)營利潤的累積性削減，從而喪失發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的源動力。對消費(fèi)者而言，循環(huán)經(jīng)濟(jì)意味著對消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)模式的自我限制，即效用的非最大化，這同樣難以在市場經(jīng)濟(jì)的框架中尋找到足夠的驅(qū)動力量。

政府主導(dǎo)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然性

循環(huán)經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)條件下不是一個自然的經(jīng)濟(jì)模式和發(fā)展進(jìn)程，需要政府加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，通過合理的制度安排，推動其發(fā)展。市場失靈是政府介入經(jīng)濟(jì)的原動力或依據(jù)。從歐美、日本等發(fā)達(dá)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)來看，雖然發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所采取的具體措施不盡相同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也形成了不同的模式，但在政府主導(dǎo)推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面是相同的。

在世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，德國是公認(rèn)的倡導(dǎo)者和先行者。德國在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，注重制度建設(shè)，通過政府所推行的一系列法律措施、經(jīng)濟(jì)措施、科技措施，并通過加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)宣傳與教育，不斷推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展。德國政府（當(dāng)時(shí)的西德）從1972年頒布《廢棄物處理法》開始，至今所頒布的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律已有數(shù)十部，并形成了4個層次，即聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦法律、州憲法和法律、地方立法的龐大法律體系。經(jīng)濟(jì)方面，稅收、排污收費(fèi)、抵押金、優(yōu)惠信貸和補(bǔ)貼、政府投資等政策和措施也得到普遍實(shí)施。

日本的循環(huán)型經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)的特色是注重資源再生和循環(huán)利用，中央政府主要通過制定各種能源戰(zhàn)略以及保障戰(zhàn)略目標(biāo)得到落實(shí)的相關(guān)法律，落實(shí)與法律實(shí)施相配套的財(cái)政、金融、稅收措施等實(shí)現(xiàn)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)。

美國則主要通過財(cái)政手段鼓勵污染減少、資源回收與可再生能源的開發(fā)利用。美國從1974年開始實(shí)行的排污交易計(jì)劃至2003年已節(jié)約50億—120億美元，從1995年開始實(shí)行的致力于減少酸雨的計(jì)劃每年可節(jié)約10億美元，2003年，美國將抵稅優(yōu)惠額度再次提高，受惠的可再生能源擴(kuò)大到風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)帷⑻柲?、小型水利灌溉發(fā)電工程等更多領(lǐng)域。

世界各國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是為了解決同樣的資源環(huán)境問題，但也有差異。歐美、日本等發(fā)達(dá)國家主要是由于工業(yè)化的線性增長模式繼而是過度消費(fèi)導(dǎo)致的資源環(huán)境緊張，而發(fā)展中國家主要是由于低技術(shù)水平下的粗放增長帶來的生態(tài)效率不足導(dǎo)致資源短缺和環(huán)境惡化。我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨比西方國家更大的人口、資源、環(huán)境壓力，同時(shí)更加缺乏轉(zhuǎn)移、釋放這種壓力的有效途徑，我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)既有各國所面臨的解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境矛盾的共性需要，也有經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型與大國經(jīng)濟(jì)崛起所面臨的特殊困難，以及基于意識形態(tài)與歷史文化特性所具有的特殊發(fā)展定位。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的資源、能源問題極端嚴(yán)峻，生態(tài)惡化迅速，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須統(tǒng)籌規(guī)劃，社會各方共同努力，政府主導(dǎo)是必由之路。

政府主導(dǎo)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中財(cái)政政策的作用

（一）建立財(cái)政預(yù)算核算體系以規(guī)范企業(yè)行為

循環(huán)經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)算核算體系的建立可以從根本上規(guī)范生產(chǎn)企業(yè)的行為。政府可以通過建立新的財(cái)政預(yù)算指標(biāo)體系將環(huán)境的價(jià)值納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)，使企業(yè)在生產(chǎn)核算中不僅要考慮內(nèi)部成本，也要考慮外部成本。根據(jù)這個新的核算指標(biāo)體系，如果企業(yè)所核算的生產(chǎn)成本比較接近社會成本，就有望從根本上將外部成本內(nèi)部化。新的財(cái)政預(yù)算核算體系是建立在對環(huán)境進(jìn)行估價(jià)的基礎(chǔ)上的，這個體系的建立將能有效地引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境核算。

（二）財(cái)政政策具有市場化優(yōu)勢

很多財(cái)政政策措施如稅收、補(bǔ)貼、優(yōu)惠信貸、可交易許可證等的使用是通過市場來運(yùn)作的，這樣就可以很好地運(yùn)用市場的力量，包括利用市場本身的有效配置資源的效能。一般來說，市場越完善，市場作用越充分，財(cái)政政策的效果就越好?！翱扑故侄巍敝员辉S多學(xué)者大力推崇，也正在于它是一種市場手段，因而可以在政府主導(dǎo)下進(jìn)行多方面的探索和應(yīng)用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，市場化的財(cái)政政策手段應(yīng)該在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中被大量地使用。

（三）財(cái)政政策手段豐富

在建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政的收入政策和支出政策都是非常有效的，可用的政策手段也非常多。特別是稅收和補(bǔ)貼，幾乎在生產(chǎn)和消費(fèi)的各環(huán)節(jié)、資源使用和環(huán)境利用的各方面都可以使用。外部性的解決僅僅依靠“庇古手段”這種末端治理式的政策措施是不夠的，需要建立產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)的綜合財(cái)政政策體系，多管齊下，全程治理。財(cái)政政策既可以用于對經(jīng)濟(jì)正外部性的鼓勵，也可以用于對經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性的限制，各國在促進(jìn)污染治理、環(huán)境保護(hù)和資源合理利用中也不斷進(jìn)行財(cái)政政策創(chuàng)新，形成了許多行之有效的政策手段，如資源稅、環(huán)境稅、補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移、垃圾填埋和焚燒稅、廢品回收補(bǔ)貼等?？梢云谕?，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)中會有更多有效的財(cái)政手段可供使用。

（四）財(cái)政政策作用的廣泛性

在生產(chǎn)和消費(fèi)中都會存在外部性問題，這些外部性問題都可以通過政府設(shè)計(jì)和實(shí)行相應(yīng)的財(cái)政收支政策予以調(diào)整。稅收和補(bǔ)貼即可以應(yīng)用于生產(chǎn)者，也可以應(yīng)用于消費(fèi)者。應(yīng)用于生產(chǎn)者時(shí)，可以通過增加或減少其生產(chǎn)成本來調(diào)整其生產(chǎn)行為；應(yīng)用于消費(fèi)者時(shí)，可以通過增加或減少其消費(fèi)成本來調(diào)整其消費(fèi)行為。一般來說，“庇古手段”在消除污染、保護(hù)環(huán)境方面是非常有效的，被廣泛地加以實(shí)施。而“庇古手段”主要就是運(yùn)用稅收和補(bǔ)貼這兩種財(cái)政手段。

財(cái)政政策作用的廣泛性還體現(xiàn)在，其他政策的實(shí)施一般都需要有相應(yīng)的財(cái)政政策的支持和保證。財(cái)政政策的實(shí)施有利于在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中建立利益驅(qū)動機(jī)制，從而有利于推動其他政策措施的實(shí)施。在市場經(jīng)濟(jì)中，如果沒有利益的驅(qū)動，法律的、經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的等各項(xiàng)措施就很難真正地得到貫徹和實(shí)施。

當(dāng)前在國內(nèi)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，稅收、補(bǔ)貼、財(cái)政投資、排污收費(fèi)、可交易的許可證、信貸優(yōu)惠等財(cái)政政策措施得到了廣泛的實(shí)施，這些政策措施在保護(hù)環(huán)境、消除污染、合理開發(fā)和利用資源方面產(chǎn)生了積極的效果。從根本上講，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策效果應(yīng)體現(xiàn)在減少資源投入、減少廢棄物排放和對資源進(jìn)行有效循環(huán)利用上。建立有效的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策體系是一個很大的系統(tǒng)工程，需要各級決策者不斷研究和探索。

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