成都　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革始末

王維博

肩負(fù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革使命的成都，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化五年之后，開(kāi)始了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的“破冰之旅”。改革者們?cè)噲D通過(guò)市場(chǎng)化取向的改革，讓農(nóng)民腳下的土地從資源變成資本，進(jìn)而推動(dòng)各種生產(chǎn)要素流動(dòng)，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尋求持續(xù)的動(dòng)力

2009年2月16日，星期一，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所一樓大廳。數(shù)百平米的交易大廳內(nèi)，幾名工作人員在忙著打電話。墻上巨幅的電子牌上，200多宗近期上市的農(nóng)地和林權(quán)信息在滾動(dòng)播出。

一長(zhǎng)串供地信息中間，來(lái)自都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村的一塊200畝流轉(zhuǎn)農(nóng)地也夾在中間，如同擺進(jìn)柜臺(tái)里的商品，待價(jià)而沽。

“產(chǎn)權(quán)交易所源自農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革最早就是從鶴鳴村啟動(dòng)的?！苯灰姿偨?jīng)理秦仕魁指了指墻上的電子牌。

“買家看到信息往往就直接到下面考察了。”秦仕魁說(shuō)，由于交易大部分都是在各區(qū)縣的產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心完成，他每天的工作就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)為這些“地主”聯(lián)系買家。

在秦仕魁忙著替流轉(zhuǎn)農(nóng)地尋找買家的時(shí)候，遠(yuǎn)在30公里外的鶴鳴村，村委會(huì)主任余躍拿起鋤頭正往地里走，他家的兩畝多農(nóng)地和其他幾十戶村民一樣，都在掛牌流轉(zhuǎn)的200畝地塊里，由于一時(shí)沒(méi)有買家，各家只好自己先種著。

確權(quán)紀(jì)事

2008年3月2日下午，柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村支書(shū)劉文祥和村委會(huì)主任余躍接到上面通知：準(zhǔn)備一個(gè)產(chǎn)權(quán)改革動(dòng)員大會(huì)，同時(shí)送來(lái)的還有一大堆資料。末了還強(qiáng)調(diào)，開(kāi)會(huì)的事不得向外界透露一字。

看著成堆的資料，余躍隱隱覺(jué)得，日子要起大變化了。二十多年前，同樣的會(huì)議也曾在鶴鳴村召開(kāi)。1980年，作為都江堰市推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的首個(gè)試點(diǎn)村，鶴鳴村也曾開(kāi)過(guò)一次動(dòng)員大會(huì)，“那一次，上午開(kāi)完后，下午四組的村民就把地給分了?！?/p>

鶴鳴成了都江堰市的“小崗村”，但熱鬧了一兩年過(guò)后，這個(gè)由高大水杉和竹子簇?fù)碇拇ㄎ餍〈逵衷俅螝w于平靜。

時(shí)隔20多年，新一輪改革又要在鶴鳴啟動(dòng)。要怎么改，上面沒(méi)說(shuō)，余躍也沒(méi)敢問(wèn)。

3月3日，600多名在家的村民被召集到村委會(huì)的壩子里，人們議論紛紛，互相猜測(cè)。事前，上面的通知只是說(shuō)，統(tǒng)計(jì)一下村集體和農(nóng)戶的耕地、宅基地情況，摸摸“家底”。一開(kāi)始誰(shuí)也猜不透上面到底要干嗎。村支書(shū)劉文祥說(shuō)，動(dòng)員大會(huì)的具體內(nèi)容他也是開(kāi)會(huì)前才知道的。

“產(chǎn)權(quán)改革”的叫法雖然讓村民們開(kāi)始有些不明白，但都江堰市市委書(shū)記劉俊林舉了幾個(gè)例子，讓村民們聽(tīng)了很興奮。

“確權(quán)辦證，就是要把土地、房屋和林地這些本本發(fā)到村民手里?！眲⒖×终f(shuō)，雙流的豌豆尖，賣到了國(guó)外是100元一斤，而我們本地是兩三元一斤，這就是集中經(jīng)營(yíng)的效果。雙流還有羊肚菌，賣到國(guó)外，一畝地一年產(chǎn)值是1.5萬(wàn)美金，這在國(guó)內(nèi)是很難想象的?！爸灰蠹野淹恋氐臍w屬權(quán)弄清，房子有了產(chǎn)權(quán)就可以用來(lái)?yè)?dān)保貸款，拿錢去搞這些項(xiàng)目?！?/p>

劉文祥回憶，當(dāng)時(shí)他在一邊激動(dòng)得直拍巴掌。

近些年來(lái)，村里頭吃夠了權(quán)利不到位的苦。以前政府征地補(bǔ)償?shù)停迕癫煌?，但是由于?quán)屬不明確，上頭硬壓下來(lái)，他和村主任只好同意，為此他和村主任兩人都是上下不討好。

“如果土地確了權(quán)，有一家一戶不同意，都不行?！眲⑽南檎f(shuō)。此前，由于每年新出生的人口和戶口遷出等情況，村里基本上每年都要對(duì)承包地進(jìn)行小調(diào)。土地有“肥”有“瘦”，光協(xié)調(diào)村民之間分地就要磨破嘴皮。

“此次確權(quán)至少30年不動(dòng)，而且收益都?xì)w農(nóng)戶?！眲⑽南檎f(shuō)。

辦證

此后的工作緊鑼密鼓。3月10日，完成全村572戶入戶調(diào)查工作，3月18日全面完成資料匯總、公示等工作。其間，鶴鳴村議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、調(diào)解小組也相繼成立。

村民的熱情不亞于三十年前的包產(chǎn)到戶，余躍說(shuō)，“許多本來(lái)打算外出打工的村民干脆把車票退了，一些已經(jīng)外出的村民也紛紛請(qǐng)假回家里?！?/p>

涉及自身利益的事，純樸的農(nóng)民也不含糊。

“過(guò)去很多農(nóng)民外出打工后土地就丟了荒，別的村民把地種了、把農(nóng)業(yè)稅交了，但這塊地到底該算是誰(shuí)的？諸如此類的問(wèn)題，村干部調(diào)解起來(lái)十分頭痛?！柄Q鳴村支書(shū)劉文祥說(shuō)，宅基地的邊界怎么算，村民各自都有數(shù)，主要的糾紛出在耕地承包上。

2001年，7組村民劉懷軍出門打工去了，把他的1畝8分地交給了王明祥種，聽(tīng)說(shuō)要確權(quán)頒證，今后還要搞流轉(zhuǎn)收租金等，劉懷軍便提出，這1畝8分地他有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，地應(yīng)該確給他。王明祥也不樂(lè)意了：這地我種了將近10年，農(nóng)業(yè)稅也是我在交，會(huì)計(jì)賬上地也是劃給我的，怎么能確給你？

劉文祥想到了一個(gè)辦法，由村上成立議事會(huì)，每個(gè)小組都成立調(diào)解小組，專門調(diào)解村民間的確權(quán)糾紛。

按劉文祥的設(shè)想，調(diào)解小組由各小組按照每5～15戶產(chǎn)生1名村民代表投票選出來(lái)。調(diào)解時(shí)采用村民都認(rèn)可的幾條原則：相對(duì)公平、先來(lái)后到、說(shuō)話算數(shù)、各讓三分。

這樣的原則在調(diào)解糾紛時(shí)發(fā)揮了作用，最終 1畝8分地，由王明祥和劉懷軍一人一半。

經(jīng)過(guò)近一個(gè)月的登記、測(cè)量、公示過(guò)后，鶴鳴村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)到村或組。而承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋則全部確權(quán)到戶。為了顯示透明，劉文祥還找人繪出了全村土地“魚(yú)鱗圖”，每家每戶都在上面按上指印，看起來(lái)就像魚(yú)鱗一樣。在這張全村地圖上，每一塊房屋、宅基、承包地、林權(quán)的歸屬都顯示得一清二楚。

3月的最后一天，余躍和7組的34戶村民首批拿到了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》。

等待流轉(zhuǎn)的土地

確權(quán)以后，鶴鳴村共整理出1200多畝流轉(zhuǎn)耕地。2008年6月，一家名為通達(dá)農(nóng)業(yè)生態(tài)有限公司的企業(yè)聞?dòng)嵍鴣?lái)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得了其中約1000畝地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，用于種蔬菜、花卉，并且按每畝每年850斤大米約1400元支付租金。

余躍有2畝地也恰在其中，他算了一下，僅此一項(xiàng)，他一年就可獲得近3000元收入。

雖然確權(quán)過(guò)后的土地都由農(nóng)民說(shuō)了算，但是業(yè)主顯然還不習(xí)慣挨家挨戶去和村民談判。最后只好先跟村委會(huì)簽訂協(xié)議，再由村委會(huì)和每家農(nóng)戶簽。劉文祥的解釋是，村民人多意見(jiàn)難統(tǒng)一，業(yè)主逐一談判成本很高，村委會(huì)只是擔(dān)任“中介”，不賺任何差價(jià)。

劉文祥說(shuō)，村委會(huì)先是與公司老板談好每畝每年按800斤大米價(jià)格付租金，但有村民提出異議，每畝800斤大米租金，而且一包就是19年，誰(shuí)能保證以后地租不上漲。

最后雙方談妥每年按850斤大米付租金，而且每五年以50斤大米的價(jià)格往上遞增。即使是這樣，也仍然有個(gè)別農(nóng)民工作做不通。

八組的村民陳光友家有1.2畝地，由于長(zhǎng)年在外打工，家里無(wú)人耕種土地。去年，為了害怕撂荒后被收回，他便在上面種了水杉。但此次流轉(zhuǎn)時(shí)，精明的他要求按每年每畝1500斤大米算，而且19年承包權(quán)要一次付清，在他看來(lái)，確權(quán)后的土地肯定比原來(lái)更加值錢。

雖然劉文祥多次游說(shuō)，但陳光友的地最終仍沒(méi)有參加流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)過(guò)后，“地還是那塊地”，但村民的生活開(kāi)始發(fā)生變化。村民家的男勞力開(kāi)始外出打工，剩下的婦女們便開(kāi)始到通達(dá)公司上班。

2月15日，來(lái)自2組的鮮大媽在農(nóng)業(yè)公司的萵苴基地壓草。鮮大媽說(shuō)，每天每人工資25元，工資不高，而且由于經(jīng)濟(jì)不景氣，老板還拖欠了兩個(gè)月，但還是覺(jué)得比閑在家里強(qiáng)。

公司雇來(lái)負(fù)責(zé)管理的余月安也是一個(gè)地道的農(nóng)民，現(xiàn)在在公司上班一月能拿1500元。余月安說(shuō)，每年有土地租金，加上又在公司打工，收入是原先的幾倍。

嘗到土地流轉(zhuǎn)的甜頭后，大部分村民希望剩下的200畝也盡快流轉(zhuǎn)出去。

據(jù)成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所前期的調(diào)查，隨著試點(diǎn)的擴(kuò)大，短短數(shù)月，成都市等待流轉(zhuǎn)的大小農(nóng)地就達(dá)上萬(wàn)宗。

另一個(gè)動(dòng)力

災(zāi)后重建的巨大資金缺口，同樣成為推動(dòng)成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的另一個(gè)動(dòng)力。

地震過(guò)后，都江堰原市委副秘書(shū)長(zhǎng)、統(tǒng)籌局局長(zhǎng)羅朝鵬被調(diào)回市委，負(fù)責(zé)應(yīng)急文字材料。但半個(gè)月后，羅朝鵬再次被調(diào)回市統(tǒng)籌局，領(lǐng)導(dǎo)給他的任務(wù)是，加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。

災(zāi)區(qū)重建那么多急事難事，產(chǎn)權(quán)改革怎能跟著湊熱鬧？羅朝鵬有些不解。后來(lái)，他到基層跑了一圈才弄明白，市里的根本目的就是要把產(chǎn)權(quán)制度改革搞活一點(diǎn)，解決災(zāi)后重建資金的巨大缺口問(wèn)題。

都江堰當(dāng)時(shí)一共有七萬(wàn)七千多戶嚴(yán)重受損和倒塌的農(nóng)戶，每戶至少需要6萬(wàn)～8萬(wàn)元，而國(guó)家的災(zāi)后重建基金大約每戶只有2萬(wàn)左右，巨大資金缺口從哪里來(lái)？”

2008年6月22日，在都江堰市柳街鎮(zhèn)，一個(gè)月前被地震中斷的全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)再次召開(kāi)。在這次會(huì)上，胡錦濤總書(shū)記“用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路和辦法推進(jìn)災(zāi)后重建”的講話被一再?gòu)?qiáng)調(diào)。

此后，通過(guò)一系列改革措施，都江堰市利用確權(quán)后的集體建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行了大膽融資。

“政府出資成立了一個(gè)注冊(cè)兩個(gè)億的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司，給農(nóng)村提供擔(dān)保，從銀行貸款建房。”羅朝鵬介紹，根據(jù)建房者的需要，一戶最多貸6萬(wàn)元，8年內(nèi)還清。政府除了提供擔(dān)保以外，還補(bǔ)貼部分利息。

另外一種嘗試則是，農(nóng)民將多余的宅基地拿出來(lái)，吸引投資者前來(lái)聯(lián)建，投資者建好房子后，將其中的一部分拿來(lái)交換部分建設(shè)用地的使用權(quán)。不同的是，投資者的那部分土地使用年限為40年，只能用于旅游開(kāi)發(fā)或商業(yè)，不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

2008年12月底，當(dāng)鶴鳴村的200畝土地還還在等待買主時(shí)，20公里外的重災(zāi)區(qū)，向峨鄉(xiāng)東林村村民付麗婭搬進(jìn)了新房。

付麗婭的新房在一個(gè)東林村的集中居住點(diǎn)內(nèi)，這里有三幢5層高的樓房。

地震后，付麗婭交出了原先的400多平米的宅基地以后，一家三口人按人均35平米的標(biāo)準(zhǔn)分到一套105平米的三居室。和她一起住進(jìn)新房的，還有同村300多戶農(nóng)民。

付麗婭的新房得益于都江堰市在災(zāi)后探索的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，從2008年6月以后，向峨鄉(xiāng)開(kāi)始嘗試由集體經(jīng)濟(jì)組織直接整理土地，把節(jié)約的建設(shè)用地復(fù)耕后形成指標(biāo)，由成都市政府以每畝15萬(wàn)收購(gòu)。而村集體則用這筆錢為村民免費(fèi)提供人均35平米的住宅。

都江堰市統(tǒng)籌局局長(zhǎng)羅朝鵬介紹說(shuō)，在向峨鄉(xiāng)，這樣的整理項(xiàng)目已達(dá)兩千多畝，“一共有十六個(gè)集中安置點(diǎn)，目前已有六七個(gè)投入使用。”

“災(zāi)后重建”將成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革向前推了一大步。

自下而上的嘗試

僅僅確權(quán)，沒(méi)有流轉(zhuǎn)和交易，農(nóng)村的資源同樣是死水一潭。2008年6月底，成都市聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所負(fù)責(zé)人秦仕魁開(kāi)始呼吁建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。

在秦仕魁看來(lái)，確權(quán)是第一步，交易才是目的。“如果沒(méi)有規(guī)范的交易平臺(tái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易將很保證公平和高效?！彪S后，秦仕魁在給市政府的報(bào)告中建議，依托原有的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所建立一個(gè)面向全國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易。

每個(gè)區(qū)縣也設(shè)立專門的交易服務(wù)中心，由國(guó)土局、房管局和有關(guān)單位進(jìn)行聯(lián)合辦公，為農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易提供服務(wù)。而市一級(jí)的交易所更多提供發(fā)布信息、聯(lián)系買家的職能。

事實(shí)上，區(qū)縣一級(jí)的服務(wù)中心早于交易所而成立，并且迅速運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

2008年5月31日，距鶴鳴村不足十公里的溫江區(qū)成立了成都市第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開(kāi)始為農(nóng)村房屋、林權(quán)等產(chǎn)權(quán)交易提供評(píng)估、擔(dān)保、保險(xiǎn)、法律咨詢等方面的服務(wù)。

6月13日，來(lái)自溫江區(qū)公平街道辦劉光福、永盛鎮(zhèn)羅正中、和盛鎮(zhèn)楊建彬3戶農(nóng)民在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行了成都市實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)第一單房屋所有權(quán)、林權(quán)擔(dān)保融資業(yè)務(wù)。劉光福說(shuō)：“以前我明知自己的房子值錢，就是貸不了款。現(xiàn)在辦了房產(chǎn)證后，就可以在信用社辦理?yè)?dān)保貸款了?！?/p>

定心丸

雖然在最初的改革中，鶴鳴村的試點(diǎn)被嚴(yán)令禁止向外界宣傳，但此后不久，相同的試點(diǎn)開(kāi)始在雙流縣、溫江區(qū)和大邑縣悄悄推行。

劉文祥接到的通知是“三不準(zhǔn)”，不準(zhǔn)對(duì)外交流，不準(zhǔn)對(duì)外報(bào)道，不準(zhǔn)對(duì)外宣傳。直接指導(dǎo)鶴鳴村改革的中共成都市委、成都市人民政府2008年“一號(hào)文件”，同樣被定為“機(jī)密”。

除鶴鳴村外，成都市還要求，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的試點(diǎn)要分散在幾個(gè)不同的區(qū)縣內(nèi)，各自不準(zhǔn)許交流，對(duì)外界一律不宣傳不報(bào)道。

“有些改革在試點(diǎn)的時(shí)候是只能做，不能說(shuō)?！背啥际猩缈圃航?jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)、成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革專家委員會(huì)成員陳家澤在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)透露，這次改革，第一次將憲法規(guī)定的農(nóng)村各種產(chǎn)權(quán)通過(guò)權(quán)證的形式確定到戶，使之成為農(nóng)民法定的資產(chǎn)，并賦予可流轉(zhuǎn)的、市場(chǎng)化的資本稟賦。

陳家澤說(shuō)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的初衷是通過(guò)市場(chǎng)化取向，讓農(nóng)民腳下的土地從資源變成資本，進(jìn)而推動(dòng)各種生產(chǎn)要素流動(dòng)，為破除農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)尋求持續(xù)的動(dòng)力。 “但由于現(xiàn)行法律的種種限制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革十分敏感，大家心里誰(shuí)都沒(méi)有底?！?/p>

這樣的心態(tài)使成都的改革一直在低調(diào)推進(jìn)。成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所總經(jīng)理秦仕魁說(shuō)，2008年6、7月份的成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的報(bào)告已經(jīng)交給市里了，到10月份，準(zhǔn)備工作都已經(jīng)做好，甚至各區(qū)縣的服務(wù)中心都已運(yùn)轉(zhuǎn)了幾個(gè)月，市一級(jí)的交易所卻遲遲不敢掛牌。

成都一直在觀望。秦仕魁說(shuō)，包括市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)都在看中央的政策，甚至連最終的掛牌時(shí)間都是臨時(shí)決定的。

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會(huì)在北京閉幕，大會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。

當(dāng)天晚上，成都市委、成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，辦公樓內(nèi)燈火通明，所有人的眼睛都盯著網(wǎng)絡(luò)和電視，當(dāng)中共十七屆三中全會(huì)公報(bào)公布以后，秦仕魁接到成都市委負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的領(lǐng)導(dǎo)的電話通知，連夜準(zhǔn)備，次日就掛牌。

時(shí)隔四個(gè)月，在秦仕魁看來(lái)，公報(bào)中的 “建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”要求，顯然給成都市的決策者吃了一顆定心丸。