淺談農村社會保障法制的創(chuàng)新

[摘 要]農村社會保障法律制度，是我國新農村建設的必然要求和重要保障。我國目前的農村社會保障法律制度，存在著體系不完整、內容不完善、覆蓋面小、保障水平低、實施效果不理想等諸多缺陷，需要在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督與其他配套制度等方面，不斷進行創(chuàng)新，以保障并促進我國新農村以及和諧社會的創(chuàng)建。

[關鍵詞]新農村建設 農村社會保障 法制缺陷 法制創(chuàng)新

基金項目：安徽科技學院引進人才課題“我國新農村建設的經(jīng)濟法治研究”(編號：SRC200695)的研究成果之一

作者簡介：胡小明，男，江西遂川人，法學碩士，安徽科技學院管理學院講師。

健全、完善社會保障法律制度，使農村社會保障規(guī)范化、法制化，是農村社會保障順利推進的有力保證，也是社會主義新農村與和諧社會的必然要求和重要保障。當前，我國的農村社會保障法律制度，存在著許多的缺陷，嚴重滯后于社會的實際需要，急需不斷創(chuàng)新。

一、我國農村社會保障法律制度的缺陷

農村社會保障制度，直接關系到占我國人口絕大多數(shù)的農民的基本生存權利，是一項重大而復雜的系統(tǒng)工程，具有復雜性、艱巨性與長期性，離不開規(guī)范性、普遍性與穩(wěn)定性兼?zhèn)涞姆傻囊?guī)范與保障。而且，現(xiàn)代社會保障，本來就是國家通過立法確立的一種社會制度，與法律制度之間存在著天然的緊密聯(lián)系。因此，農村社會保障的建立、健全，當然需要相關法律制度的完善。

目前，我國的農村社會保障法律制度，筆者認為，還存在著下列缺陷。

（一）體系不完整。

農村社會保障法律體系，是由一個國家的全部農村社會保障法律規(guī)范按照一定標準分類組合所形成的，具有一定縱向結構和橫向結構的有機整體。其縱向結構，是由不同效力層次的各種法規(guī)，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結構，即憲法所統(tǒng)轄的各專項農村社會保障法律及以下各層次農村社會保障法規(guī)的組合。其橫向結構，是由全部農村社會保障法律規(guī)范按照一定標準所劃分的若干項農村社會保障法律制度所構成，包括社會保險法、社會救助法、社會優(yōu)撫法與社會福利法。

我國當前的農村社會保障法律，體系很不完整。從縱向結構看，除了中央國家機關制定的少數(shù)法律、行政法規(guī)以外，大部分是一些地方政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范性文件，地方各級人大及其常委會制定的法律規(guī)范，卻十分少見。從橫向結構看，它包含社會保險法（例如基本養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療、農村醫(yī)療救助）與社會救助法（五保供養(yǎng)與最低生活保障）的部分法律規(guī)范，缺少農村失業(yè)保險、生育保險、工傷保險、社會優(yōu)撫與社會福利方面的法律規(guī)范。

（二）內容不完善。

已有的農村社會保障法律規(guī)范，還存在著一系列明顯的缺陷。

1．空缺與矛盾多。由于立法缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，散亂而不統(tǒng)一，法律規(guī)范中規(guī)定的保障項目不齊全，保障的對象、保障的標準、相關主體的義務與責任、權利救濟的程序等問題，也缺乏明確的規(guī)定?；I資機制、保障機制、管理機制、運行機制與監(jiān)督機制都不健全。

2．立法層次低，權威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性不夠。根據(jù)我國立法體制與行政管理體制，地方各級政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范，法律地位低于地方性法規(guī)，適用范圍十分有限。加上政出多門，立法的隨意性大，而農村社會保障中所涉及的社會關系十分廣泛而復雜，立法的權威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性就難以滿足實際的需要。這就容易導致“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”以及“上有政策，下有對策”的后果，不利于農村保障社會保障的長期、穩(wěn)定發(fā)展。[1]

3．收支平衡、略有節(jié)余的原則與以縣級區(qū)域為實施單元的規(guī)定，使社會保障水平直接受到各地經(jīng)濟發(fā)展、財政實力、農民收入與參加率等因素的影響，實際上是認可并增強了社會保障中不平等、不公平現(xiàn)象的合法性，不利于社會整體的長期穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

4．覆蓋面小，保障水平低。

農村不僅沒有城鎮(zhèn)居民享受的失業(yè)保險、生育保險、工傷保險、社會福利等待遇，已有的養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療、最低生活保障等項目，覆蓋的地區(qū)與人口也十分有限。絕大部分老年人未能享受社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險，老年貧困問題日益突出。失地農民的社會保障在相當多的地區(qū)還沒有得到落實。

與城鎮(zhèn)居民的保障水平和農民的實際需要相比，目前的農村社會保障水平，明顯偏低。相關數(shù)據(jù)顯示，自2005年起到2007年，國家連續(xù)三年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，企業(yè)月人均養(yǎng)老金從714元提高到963元。農民的養(yǎng)老保險，中央財政的投入為零，實際是完全積累的個人賬戶，保險金的水平與交費多少直接掛鉤，也就是自己繳費養(yǎng)老。[2]參加新型合作醫(yī)療農民的醫(yī)療費用補償，需要符合起付線、補償范圍、補償比例和封頂線等多方面的條件。一年內累計得到住院醫(yī)藥費的補償，最高限額為1，5～2萬元，最多是實際支出的35%。這樣的保障水平，不能從根本上幫助農民抵御患大病的巨額經(jīng)濟風險。

（三）實施效果不理想。

由于立法的缺陷，加上執(zhí)法不嚴與監(jiān)督乏力，農村社會保障的實施效果，往往與預期目標存在明顯的偏差。農村社會保障的實踐，面臨著基金的運營不安全、農民的逆向選擇、保障功能弱等困難和問題。新型農村合作醫(yī)療實踐所遭遇的種種尷尬，例如對醫(yī)療機構的監(jiān)管困難、保險經(jīng)辦機構管理與服務合一的難題、保障資金的短缺、醫(yī)療費用不合理增長，就是比較有力的證明。[3]

二、我國農村社會保障的法制創(chuàng)新

根據(jù)我國和諧社會與科學發(fā)展觀的本質要求，我國的農村社會保障法律制度，要在立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督以及其他配套制度等方面，與時俱進、不斷創(chuàng)新。

（一）加強立法工作，不斷完善法律體系。

這需要注意以下幾點：（1）堅持合法原則。不得違背現(xiàn)行憲法、法律、行政法規(guī)以及其他上位法的規(guī)定與精神，要依據(jù)法定的職權和程序立法，維護法制的統(tǒng)一與權威。（2）堅持科學立法的原則。遵循實事求是、因地制宜的原則以及社會保障的發(fā)展規(guī)律，從我國的實際情況與廣大農民的基本生活需要出發(fā)，以全民社保體系的建立為目標，堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，合理規(guī)定農村社會保障的保障項目、保障對象、保障標準等內容，逐步擴大社會保障的覆蓋范圍并提高社會保障的水平。（3）提高立法的層次，加強立法的統(tǒng)籌規(guī)劃。基于農村社會保障的重要性、復雜性與長期性，全國人大及其常委會應當處于立法的主導地位，要充分履行自己的立法職責，同時加強全國立法的統(tǒng)籌規(guī)劃。（4）修改、完善有關法律規(guī)范的內容。注意農村社會保障法律規(guī)范與其他法律規(guī)范的協(xié)調，對農村社會保障的籌資機制、保障機制、管理機制、運行機制與監(jiān)督機制、相關主體的義務與責任、權利救濟的程序等相關問題，作出合理而明確的規(guī)定。（5）不斷進行規(guī)范性文件的整理。對地方各級國家機構頒發(fā)的、影響社會保障法律體系的完整性和適用便利性的通知、答復、意見、解釋等規(guī)范性文件，及時進行徹底的清理，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的基本框架。（6）堅持發(fā)展的原則。要根據(jù)社會形勢與農村社會保障的發(fā)展，不斷對有關法律規(guī)范進行必要的制定、修改和廢止，注重穩(wěn)定性與靈活性的有機統(tǒng)一，以保證法律的適用價值。

（二）強化農村社會保障法律制度的實施機制與監(jiān)督制度，做到嚴格執(zhí)法。

這應當做到以下幾點：（1）大力學習和宣傳貫徹法律，使社會成員、各經(jīng)濟組織、政府各部門樹立起社會保障法律意識，并能依法維護自己的社會保障權利和履行社會保障義務。（2）各級政府及其職能機構應嚴格守法，打造貫徹執(zhí)行法律的社會環(huán)境，推動農村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。（3）政府履行農村社會保障職能的各機構嚴格執(zhí)法，做到執(zhí)法必嚴，違法必究。對拒不繳納法定的社會保障費、拒不履行支付社會保障金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人， 應當依法追究其行政責任、民事責任和刑事責任。（4）創(chuàng)新法律監(jiān)督的制度、方法與途徑，強化對社會保障的法律監(jiān)督。要把國家監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合，建立對社會保障的管理機構、經(jīng)辦機構、其他服務機構以及監(jiān)管機構的全面監(jiān)督制度，拓寬當事人以及人民群眾監(jiān)督的途徑和渠道，采取簡便易行、靈活多樣的信息溝通方式。例如，設立對社會保障事項進行檢舉、控告、申訴的電話專線與網(wǎng)絡郵箱，專門受理社會保障方面的爭議與投訴；建立縣、鄉(xiāng)、村分級定期公示的制度，把社會保障的實施情況作為政務、財務公開的重要內容，建立農民參與監(jiān)督和民主管理的長效機制，保證農民的知情權和監(jiān)督權；建立社會保障糾紛的首問責任制與責任追究制。[4]

（三）注重落實各項配套措施，建立高效的農村社會保障工作制度和體系。

（1）建立政府責任機制，強化政府的規(guī)劃、引導和管理職能。實行全省統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范和管理，建立有效的引導機制；積極引導社會各界投入農村社會保障事業(yè)的建設；切實解決重點人群的社會保障問題；進一步重視農村社會保障工作的管理與服務，提高效率和服務水平。（2）加強農村社會保障的檔案管理和信息化建設。建立現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，建立健全各種專業(yè)分析預測預警機制，采用先進的管理手段，提高資源調度工作能力。（3）本著精簡、效能的原則，切實落實經(jīng)辦機構的人員編制和經(jīng)費，加強基層管理機構和服務網(wǎng)絡的建設，全面提高經(jīng)辦能力和水平。

（四）改革現(xiàn)行的法律服務體系和司法救濟制度，強化農村社會保障糾紛的救濟制度。

1．加強對農民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設，適當提高司法所工作人員的待遇，鼓勵并督促他們?yōu)檗r民提供更多的法律服務。擴大法律援助的范圍，將農村社會保障爭議納入其中，增加相應的必要投入。

2．簡化基層法院及其法庭的辦案程序，改變坐庭審案的辦法。

3．適當調整基層人民法院的人員安排，充實民事法庭的法官隊伍，提高勞動和社會保障案件的審理速度與質量，使當事人的合法權益受到不法傷害時能夠及時獲得有力的司法保護。

4．在不違反法律的前提下，法官可以行使自由裁量權，對農村社會保障案件（尤其是社會保障的行政訴訟案件），恰當運用舉證責任倒置的證據(jù)規(guī)則，以緩解農民舉證的困難。[5]

三、結論

當前，我國的有關法律制度，仍然存在著不少的缺陷，影響了社會保障應有功能的體現(xiàn)與發(fā)揮，也難以適應我國建設新農村、創(chuàng)建和諧社會的客觀要求，亟需不斷創(chuàng)新。農村社會保障的法制創(chuàng)新，要從完善立法、嚴格執(zhí)法、強化權利救濟、健全工作制度等方面，統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進。這項艱巨、復雜而長期的系統(tǒng)工程，是創(chuàng)建和諧社會的必然要求與重要保障，對于國家的長治久安、社會的不斷進步，具有重大而深遠的意義。

參考文獻

[1]參見程艷，和諧社會視野下我國社會保障制度的完善[J]，政治與法律，2007（2）

[2]參見楊玉華，安徽金寨縣“試水”城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療遭遇尷尬[N]，經(jīng)濟參考報，2007-01-15(4)

[3]屈鳳麗，安徽嚴管“新農合”[N]，合肥晚報，2007-10-23(3)，

[4]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[N]，人民日報2006-10-19(1)

[5]賈俊玲，加強農村社會保障法制建設，http://www，cnss，cn/xyzx/tjdd/200709/t2007 0929_161078，htm