資源稅征收中的政府間管轄權(quán)與稅收歸屬協(xié)調(diào)

[摘 要]資源稅制度是自然資源開發(fā)中保護資源、平衡經(jīng)濟發(fā)展的重要稅收制度，我國的資源稅制度的作用發(fā)揮不到位，其中很大程度是受各級政府間資源稅收管轄權(quán)沖突以及稅收歸屬不協(xié)調(diào)的影響。本文對資源稅征收中的各級政府間管轄權(quán)與稅收歸屬協(xié)調(diào)進行了分析，并提出相對應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]資源稅 管轄權(quán) 稅收歸屬分配

作者簡介：焦蘊慈 (1985- ) ，女，河南人，蘭州商學(xué)院法學(xué)院2007級經(jīng)濟法研究生，研究方向：財稅金融法。

自然資源是大自然賦予人類的寶藏，是社會經(jīng)濟發(fā)展所依托的基礎(chǔ)。豐富的自然資源，為我國西部的經(jīng)濟發(fā)展提供了堅實基礎(chǔ)，但從多年來的社會發(fā)展經(jīng)驗不難看出，西部的自然資源優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。在如今西部大開發(fā)的良好背景下，自然資源的開發(fā)不斷加快，一方面導(dǎo)致西部資源地很多環(huán)境問題日益嚴(yán)重，另一方面，付出慘痛環(huán)境代價的同時，西部經(jīng)濟發(fā)展與全國經(jīng)濟發(fā)展差距卻在不斷拉大。21世紀(jì)，全國經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)的東部地區(qū)60%的原材料需要西部供給，50%的能源靠西部輸送[6]，西部經(jīng)濟發(fā)展關(guān)乎全國經(jīng)濟的走向。如何讓西部的資源優(yōu)勢發(fā)揮出來，使西部經(jīng)濟與全國經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)是我國在構(gòu)建和諧社會、加快經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展中亟待解決的問題。

資源稅制度基于“庇古稅”理論基礎(chǔ)旨在化解由于私人成本和社會成本存在差距所導(dǎo)致的社會不公，進而實現(xiàn)社會資源財富的最優(yōu)分配，是對開采資源取得的超額利潤進行征稅的稅種。各國實踐都已經(jīng)將其作為調(diào)節(jié)資源開采經(jīng)濟發(fā)展的重要手段進行充分利用。我國也于1993年11月26日發(fā)布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，確立了資源稅制度。但是十多年的實踐中，似乎理想中的狀態(tài)并沒有達到，資源稅的作用并沒有得到真正的有效發(fā)揮。這其中有諸多原因，很重要的一點就是沒有做好資源稅征收中的各政府間管轄權(quán)的協(xié)調(diào)和稅收歸屬的分配。

一、我國現(xiàn)行資源稅征收制度中的政府間管轄權(quán)沖突

稅收的管轄權(quán)分配，影響著國家和區(qū)域間的稅收財政收入的分配，進而決定地區(qū)建設(shè)和發(fā)展的資金來源。在資源稅征收制度中，管轄權(quán)就體現(xiàn)在征收辦法的制定，征收、監(jiān)管的執(zhí)行等方面。在我國現(xiàn)行的資源稅征收制度中，政府間管轄權(quán)沖突主要有兩種形式：

（一）地方政府與中央政府管轄權(quán)的沖突

從縱向來看，資源稅征收中的地方政府和中央政府的垂直關(guān)系需要協(xié)調(diào)。資源稅的征收主要是依靠屬地資源，地方政府當(dāng)然的享有資源稅收的管轄權(quán)。同時，地方政府對自己轄區(qū)內(nèi)的實際狀況的信息掌握相對完全，也能夠更有效的做出有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的判斷，更容易設(shè)計出有效的環(huán)境保護制度和規(guī)制手段。但也會出現(xiàn)一些負(fù)面狀況，地方政府之間為了競爭稅源，可能放松轄區(qū)內(nèi)相關(guān)的環(huán)境管制規(guī)則來吸引稅源，從而很難實現(xiàn)資源稅保護資源環(huán)境的預(yù)期目標(biāo)。而且資源稅制度不僅關(guān)乎稅收財政收入，更關(guān)乎環(huán)境發(fā)展。環(huán)境問題通常是具有延展性的，一個地區(qū)的環(huán)境問題可能蔓延至周邊地區(qū)，其影響重大決定了需要有中央的宏觀把握介入。而中央的管轄能夠從整體上進行宏觀把握，卻很難把握各地區(qū)的差異狀況，又會造成制度與現(xiàn)實脫節(jié)，對于制度的執(zhí)行力也會產(chǎn)生影響。

（二）資源地政府與生產(chǎn)地政府管轄權(quán)的沖突

從橫向來看，同級的地方政府之間的資源稅管轄也會出現(xiàn)沖突。在我國目前的資源稅征收制度中，主要立法文件是1993年的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》?！吨腥A人民共和國資源稅暫行條例》第十二條規(guī)定：“納稅人應(yīng)納的資源稅，應(yīng)當(dāng)向應(yīng)稅產(chǎn)品的開采或者生產(chǎn)所在地主管稅務(wù)機關(guān)繳納。納稅人在本省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品，其納稅地點需要調(diào)整的，由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機關(guān)決定。” 《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》第十條規(guī)定：“具體實施時，跨省開采資源稅應(yīng)稅產(chǎn)品的單位，其下屬生產(chǎn)單位與核算單位不在同一省、自治區(qū)、直轄市的，對其開采的礦產(chǎn)品，一律在開采地納稅，其應(yīng)納稅款由獨立核算、自負(fù)盈虧的單位，按照開采地的實際銷售量（或者自用量）及適用的單位稅額計算劃撥。”《實施細則》中“一律在開采地納稅”的規(guī)定體現(xiàn)了偏向于補償資源地的稅收政策選擇。而在現(xiàn)實中，由“獨立核算”的單位進行繳納這一規(guī)定在很大程度上限制了資源地政府的資源稅收管轄權(quán)。因為西部資源地的地理環(huán)境和生存環(huán)境往往較差，基礎(chǔ)設(shè)施、生活娛樂設(shè)施、文化教育設(shè)施等條件的落后導(dǎo)致一種普遍現(xiàn)象：資源開發(fā)企業(yè)往往在資源地只設(shè)置一個非獨立核算的生產(chǎn)部門，進行日常的生產(chǎn)，而將其總部設(shè)在經(jīng)濟發(fā)達的東部城市，作為獨立經(jīng)濟核算的管理機構(gòu)。這種生產(chǎn)部門與其法人管理機構(gòu)分離，分別歸屬不同行政區(qū)域的設(shè)置情況，使得資源地對資源開發(fā)企業(yè)的稅收管轄權(quán)完全架空，形同虛設(shè)，資源地的稅收權(quán)益自然得不到實現(xiàn)。隨著經(jīng)濟一體化和市場發(fā)展進程的加快，這種跨區(qū)域經(jīng)營，征稅對象發(fā)生地與生產(chǎn)地分離的情況越來越多，對資源地稅收財政造成的影響也是越來越大[7]。同時，資源跨區(qū)域開發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，一方面會給資源地帶來資源的開發(fā)、治理成本，需要資源地政府的財政支出支持；另一方面還需要并享受到資源地政府提供的公共服務(wù)，這也會消耗資源地政府提供的公共服務(wù)。而對于當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的影響卻沒有進行補償，這對資源地的經(jīng)濟發(fā)展是不公平的，也嚴(yán)重影響了資源地的可持續(xù)發(fā)展。

二、資源稅收歸屬問題的探討

資源稅制度的最根本目的就是化解私人成本與社會成本之間的差異，保障社會公平。在理想狀態(tài)中，資源地可以利用資源稅收進行經(jīng)濟發(fā)展補償，包括治理因資源開發(fā)造成的環(huán)境問題和進行自身的經(jīng)濟建設(shè)。目前我國的資源稅屬于地方稅種，資源補償費則屬于地方與國家共享稅，稅收分配制度總體是中央政府拿大頭，地方政府分配百分之二十五。很多學(xué)者認(rèn)為，這樣的分配下資源地的屬地資源優(yōu)勢不能得到充分發(fā)揮，不利于資源地的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，并且資源稅在我國的稅收體系中不算大戶，在每年全國稅收收入中只占很小的比重，中央完全可以讓利于地方。

但正如前文所述，在我國目前的稅收實踐中，資源稅經(jīng)常由發(fā)達地區(qū)的企業(yè)管理法人機構(gòu)所在地政府享有管轄權(quán)進行征收。在這種情況下，即使將中央與地方政府的分稅比例進行調(diào)整，也很難達到照顧資源地的目的，結(jié)果還可能與期待的相反：更多的資源稅金流入發(fā)達地區(qū)財政收入，資源地能夠真正得到的收益并不大，甚至可能會造成東西部經(jīng)濟差距更加增大的情況。因此單純從調(diào)整分配比例來協(xié)調(diào)資源稅制體系不盡合理，應(yīng)考慮多方面因素的綜合作用進行協(xié)調(diào)。

三、各級政府間管轄權(quán)與稅收歸屬協(xié)調(diào)對策

基于上文分析，要使資源稅收制度的作用得到真正充分的發(fā)揮，必須整體協(xié)調(diào)各政府間的稅收管轄權(quán)和稅收分配比例。根據(jù)對他國資源稅征收實踐的借鑒，結(jié)合我國實際情況，我國可以通過以下兩種模式協(xié)調(diào)資源稅征收。

（一）“跨區(qū)稅”模式

在現(xiàn)有的資源稅納稅實踐中，資源開發(fā)企業(yè)納稅地與資源開發(fā)地分離的情況無法避免，企業(yè)采取設(shè)立非獨立核算部門進行開采生產(chǎn)，同時設(shè)置總部進行管理，是世界范圍內(nèi)廣泛使用的經(jīng)營模式，實踐證明，這種模式有益于提高生產(chǎn)效率，是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的。在美國、加拿大等發(fā)達國家也普遍存在著跨州經(jīng)營的資源開發(fā)現(xiàn)象。為解決此種模式帶來的經(jīng)濟發(fā)展不公問題，上述國家對于這種跨區(qū)域開采的征稅方法是：由資源地政府在資源運出本地時征收“跨區(qū)稅”。此種做法可以有效的保證資源地政府的稅收管轄權(quán)，保證資源稅的公平價值實現(xiàn)。我國可以對此經(jīng)驗進行借鑒，由各省對運出本省的資源征收“跨區(qū)稅”。在征收跨區(qū)稅的模式下，再進行地方與中央分稅比例的調(diào)節(jié)，保障地方財政來自資源的收入。

采用“跨區(qū)稅”還可以解決一個現(xiàn)實問題，就是對資源地當(dāng)?shù)鼐用窭觅Y源的優(yōu)惠。比如在我國西北地區(qū)的農(nóng)村，煤炭是農(nóng)民冬天的主要取暖原料，是農(nóng)民的生活必需品。煤炭的價格中必然包含著對開采者征收的資源稅，而最后資源地的農(nóng)民在承擔(dān)環(huán)境損害后果的同時也要承擔(dān)這些因資源稅收引起的價格提高，很多貧困地區(qū)的農(nóng)民難以承受過高的煤價，在寒冷的冬天只能對煤望而卻步，基本的采暖無法得到保障，這無疑與采用資源稅體現(xiàn)公平發(fā)展的理念背道而馳。在采用“跨區(qū)稅”的制度下，可以給與資源地政府適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)限，讓其根據(jù)自己的權(quán)限進行自主協(xié)調(diào)，對運往區(qū)域外進行盈利加工的資源征收較高額度的稅收，而對地區(qū)內(nèi)居民日常生活必需的資源利用給予優(yōu)惠，實行低稅率征收或是免征。

（二）統(tǒng)歸中央模式

“跨區(qū)稅”的征收可以充分協(xié)調(diào)資源地與開發(fā)地政府的稅收管轄沖突，但實際操作較為復(fù)雜，可以說是幾乎完全打破了現(xiàn)有的資源稅制度，此種模式的構(gòu)建難度較大。在不對我國現(xiàn)行的資源稅征收制度進行大幅度改變的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為可以不必過于強調(diào)“中央讓利于地方”，相反可以將資源稅收入統(tǒng)歸中央。由中央對資源稅進行統(tǒng)一征收后，建立完善的資源稅收利用機制，按照各地區(qū)的經(jīng)濟差異進行分配，通過財政的轉(zhuǎn)移支付補償給資源地?？梢詫⒂匈Y源稅收取得的財政款項劃分為兩大部分，首先，要保證環(huán)境治理的投資，用以彌補對資源地生態(tài)環(huán)境的破壞以及對一些先進開采技術(shù)、設(shè)施的引進、改造經(jīng)費。另外還要對資源地的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展給與一定的扶持，使資源地在資源開采的同時其自身也能得到發(fā)展，真正體現(xiàn)資源稅收的公平價值。

在統(tǒng)歸中央模式下，對于資源稅金原則上是由中央收取，也可以有所例外。應(yīng)充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，給予地方政府適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)，對于一些影響范圍小的稅種，可以進行區(qū)域自治立法，收稅后稅金由地方政府和中央按照比例共享，這樣也有助于提高地區(qū)稅收執(zhí)行的動力。另外，當(dāng)?shù)卣€可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實際，針對本地居民使用和跨區(qū)域開采給予不同的政策，保障當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益。

參考文獻

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