基本公共服務(wù)均等化：時(shí)代的要求

石　丁　李高亮

摘 要：近年來，中國加速公共服務(wù)體系的構(gòu)建，使廣大人民群眾的基本公共服務(wù)供給狀況得到了明顯改善。但是，公共產(chǎn)品短缺的矛盾仍然比較突出。要適應(yīng)和滿足人民群眾的需求及縮小城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差距等，就必須盡快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，這也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標(biāo)之一。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；均等化；體系構(gòu)建

中圖分類號：Ｆ2９4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）01－００18-04

最近幾年，中國加快構(gòu)建形成惠及13億人口的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使廣大人民群眾、尤其是困難群體、貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)供給狀況明顯改善。但是，中國正處在由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，全社會公共需求全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾比較突出。尤其是隨著農(nóng)村公共需求的全面釋放，義務(wù)教育、公共醫(yī)療、最低保障等基本公共產(chǎn)品的供給，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民現(xiàn)實(shí)和迫切的期盼。適應(yīng)這個(gè)現(xiàn)實(shí)需求，各級政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以盡快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。中國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同社會群體之間基本公共服務(wù)水平的差距仍然相當(dāng)大，當(dāng)前，一方面應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)均等化在有效緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距中的重大作用，另一方面也要看

到基本公共服務(wù)均等化依然面臨諸多挑戰(zhàn)，從而將基本公共服務(wù)均等化的研究提上議事日程。

一、基本公共服務(wù)均等化概念的詮釋

“公共服務(wù)均等化”源于西方，目前，多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的“公共服務(wù)均等化”，是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使全國人民享有同樣的權(quán)利；或者說，政府應(yīng)該盡可能地滿足全國人民在公共服務(wù)領(lǐng)域的基本物質(zhì)需求?！肮卜?wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化的主要實(shí)現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度。”這是中國對基本公共服務(wù)均等化的官方定義?！盎竟卜?wù)均等化是指一國范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等”（遲福林）。財(cái)政部副部長樓繼偉認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是以人為本理念的具體體現(xiàn)，對促進(jìn)社會公正，維護(hù)社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，具有重要的政治意義。一個(gè)國家的公民無論居住在哪個(gè)地區(qū)，都有平等享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利。這種標(biāo)準(zhǔn)由一個(gè)社會的集體良心決定，是一個(gè)社會成員普遍認(rèn)同的價(jià)值觀念。夏鋒認(rèn)為，所謂基本公共服務(wù)均等化，其實(shí)質(zhì)在于政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就是要讓全體社會成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，以促進(jìn)社會公平正義，使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。對基本公共服務(wù)服務(wù)均等化的理解各異，但共同點(diǎn)之處在于一國公民（不分地區(qū)差異）在享受公共物品和公共服務(wù)時(shí)，其享受公共物品和公共服務(wù)的水平是“大致均等”的，全體公民享受的公共物品和公共服務(wù)的權(quán)利是平等的，因此，筆者對基本公共服務(wù)均等化的理解是：基本公共服務(wù)均等化是指一國范圍內(nèi)的全體公民，隨著社會發(fā)展，擁有公平的權(quán)利享受與社會發(fā)展相對應(yīng)的公共物品和公共服務(wù)，享受公共物品和公共服務(wù)的水平應(yīng)該是大致相等的。

二、中國基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

目前中國GDP快速增長，國家綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)，財(cái)政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大。但還要清楚地看到人們在各方面的差距，這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是城鄉(xiāng)差距，目前中國城市與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距十分明顯，包括教育、醫(yī)療、交通、信息、就業(yè)等各個(gè)方面。二是地區(qū)差距，東、中、西之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。三是群體差距，不同群體之間的收入差距。四是個(gè)人之間差距，在不同行業(yè)、同一行業(yè)不同部門、同一部門不同單位，個(gè)人收入差距日漸擴(kuò)大。中國目前的基本公共服務(wù)不均等化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的差距。

（一）城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施供給差距較大

中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元分制，對于公共產(chǎn)品供給制度的改革滯后，致使與生活緊密相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給在城鄉(xiāng)之間存在著較大差距。城市地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供，資金來源于財(cái)政撥款，有強(qiáng)有力的制度保證；而農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施，則仍主要靠農(nóng)村和農(nóng)民自行解決，各級財(cái)政對農(nóng)村投入相對較少。高水平的基礎(chǔ)公共生活設(shè)施主要集中于城市，而農(nóng)村設(shè)施建設(shè)相對薄弱，普遍存在基礎(chǔ)差、設(shè)施落后的問題。農(nóng)村交通、通訊落后，信息閉塞；農(nóng)林水利設(shè)施或沒有，或年久失修，不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；農(nóng)村的公共文化設(shè)施更是薄弱環(huán)節(jié)，比如圖書館、電影院數(shù)量很少。

（二）城鄉(xiāng)教育資源分配嚴(yán)重失衡

長期以來，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)教育資源分布差距較大，教育不公平的問題未能有效解決。特別是在義務(wù)教育投入上，城鄉(xiāng)間存在明顯差距。城市義務(wù)教育由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村義務(wù)教育由鄉(xiāng)財(cái)政或縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。中央黨校一項(xiàng)專門針對農(nóng)村九年義務(wù)教育狀況進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示，中國還有15%的人口覆蓋地區(qū)——主要在西部貧困地區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)普九教育，即便在“普九”已經(jīng)驗(yàn)收的地區(qū)，輟學(xué)率也出現(xiàn)了明顯反彈。近年來，農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)、流失率偏高，初中生輟學(xué)率上升，有的地方農(nóng)村輟學(xué)率高達(dá)10%以上。另據(jù)“中國高等教育公平問題的研究”課題組發(fā)布的研究結(jié)果：農(nóng)村人口低學(xué)歷比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市人口，城市人口中高學(xué)歷人口比例明顯高于農(nóng)村人口的比例。其中小學(xué)及小學(xué)以下文化程度的人口占農(nóng)業(yè)人口比重與占非農(nóng)業(yè)人口比重分別是51.5%和16.3%；而本科文化程度人群在農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口中所占的比例分別是0.02%和5.63%，差距達(dá)280多倍。該研究表明，大量的小學(xué)及小學(xué)以下文化程度的人口集中在農(nóng)村，而城市高學(xué)歷（本科）人口比率高出農(nóng)業(yè)人口幾百倍。調(diào)查顯示，這一差距還處在不斷擴(kuò)大的趨勢之中。于是，教育文化鴻溝從一代人沿襲到下一代人。

（三）城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置不合理

首先，表現(xiàn)在衛(wèi)生費(fèi)用的分布上，農(nóng)村的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療設(shè)施的投入與城市有很大的差距。其次，表現(xiàn)在資源分布上，農(nóng)村地區(qū)由于資金匱乏，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的軟、硬件條件都不到位，缺乏專業(yè)技術(shù)人員，甚至缺乏一些基本的手術(shù)器材。據(jù)2002年世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，中國衛(wèi)生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒數(shù)第4位。部分農(nóng)民工難以真正享受到“新農(nóng)合”的優(yōu)惠，而在務(wù)工地更難享受到城鎮(zhèn)醫(yī)療保障。

（四）城鄉(xiāng)社會保障不均等

中國社會保障體制改革的目標(biāo)是建立覆蓋城鄉(xiāng)的全民社會保障體系，但在目前，中國部分社會群體保障待遇水平較低，城鄉(xiāng)社會保障存在體制分隔、缺乏銜接。農(nóng)村社會保障制度建設(shè)尚處于起步階段，農(nóng)村居民保障水平遠(yuǎn)低于城市居民。農(nóng)村保障體系建設(shè)滯后，覆蓋面窄，并且水平低，是社區(qū)化而不是社會化。目前中國的社會保障制度主要覆蓋城鎮(zhèn)居民，占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民基本被排除在現(xiàn)代社會保障制度之外，已經(jīng)參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民僅占農(nóng)村人口的9.6%左右，農(nóng)村養(yǎng)老基本上仍保持傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，只有少部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開始探索建立農(nóng)村社會保障制度。

三、造成中國基本公共服務(wù)不均等的原因分析

（一）政府關(guān)系的模糊

沒有理順政府各層級、各部門的關(guān)系，不能明晰各責(zé)任主體的職責(zé)，各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，難以高效提供公共服務(wù)。中國沒有形成科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付形式過多，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付管理分散，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不合理，作用不明顯；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏科學(xué)分配依據(jù)，從而造成大量資源浪費(fèi)。

（二）城鄉(xiāng)二元分割的治理結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)長期分割的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，特別是嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割戶籍制度，把社會分為鄉(xiāng)村居民和城鎮(zhèn)居民兩大群體，把戶籍與政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等權(quán)利掛鉤，造成身份背后潛在享有基本公共服務(wù)的權(quán)利不同。長期以來，政府提供的許多基本公共服務(wù)主要滿足城市居民的需要，農(nóng)村居民不同程度地被排除在外。除國防、外交等純公共產(chǎn)品的服務(wù)具有城鄉(xiāng)均等化意義外，其他眾多的公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間有很大的差距。多年城鄉(xiāng)分割的政府治理結(jié)構(gòu)，是形成基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)居民不均等的主要誘因。

（三）市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共服務(wù)市場化改革的負(fù)效應(yīng)

中國在公共服務(wù)市場化改革過程中主要借鑒了西方公共服務(wù)理論，即在公共服務(wù)的供給中引進(jìn)市場競爭私人參與行為。西方公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供是可以分開的，政府在公共服務(wù)中的角色定位應(yīng)該是安排者，宏觀調(diào)控公共服務(wù)的供給。至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以由私營部門或社會機(jī)構(gòu)來完成。在公共服務(wù)市場化改革過程中應(yīng)該借鑒西方公共理論，對于公共物品的提供引入市場競爭，可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。目前在中國公共服務(wù)市場化改革中缺乏有效的民主監(jiān)督，并且尚未建立起公開、公平、公正的招標(biāo)投標(biāo)制度，公共服務(wù)市場化改革很難避免暗箱操作。因此，在中國基本公共服務(wù)市場化過程中我們根據(jù)中國實(shí)際科學(xué)借鑒西方公共服務(wù)市場化改革的經(jīng)驗(yàn)，提高基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。

（四）中國未形成標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共服務(wù)

基本公共服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)必須借助于一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，而中國的一些標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，大部分文件或政策只說明按照當(dāng)?shù)氐那闆r考慮，沒有給出最低標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)公共服務(wù)的人均占有標(biāo)準(zhǔn)也沒有設(shè)定，標(biāo)準(zhǔn)制訂工作還比較滯后，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要；標(biāo)準(zhǔn)制訂又不透明、不及時(shí)，有些標(biāo)準(zhǔn)未能得到全面、正確的實(shí)施。

四、基本服務(wù)均等化實(shí)施的舉措

加強(qiáng)和諧社會建設(shè)，促進(jìn)人與人之間的平等，實(shí)現(xiàn)人人都享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)，最有效的途徑就是積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快建設(shè)和完善公共服務(wù)體制。

（一）明確政府責(zé)任，構(gòu)建服務(wù)型政府

和諧社會人人和諧、人人平等地享有社會權(quán)利，政府在保障平等地享有權(quán)利方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，應(yīng)明確各級政府在基本公共服務(wù)均等化中承擔(dān)的責(zé)任，在公共財(cái)政框架下，進(jìn)一步細(xì)化事權(quán)，按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，建立基本公共服務(wù)的各級政府分擔(dān)機(jī)制。從公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)著手，初步解決全民最基本的需求。事權(quán)與財(cái)力不相匹配，不僅是資源配置不合理的問題，更是反映了制度建設(shè)過程的滯后問題。面對基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，必須在整個(gè)制度建設(shè)過程中，統(tǒng)籌考慮制度與制度環(huán)境的協(xié)調(diào)與兼容。因此，要在利益主體多元化的情況下推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，明確政府的責(zé)任和職能定位，以基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)為導(dǎo)向，提升基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和效率，逐步建立健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。服務(wù)型政府絕不是簡單的國庫支付，服務(wù)型政府就是要突出政府的社會服務(wù)職能，這集中體現(xiàn)在政府提供的公共服務(wù)上。服務(wù)型政府是在法律框架下運(yùn)行的政府，是承擔(dān)責(zé)任的政府，同時(shí)也是一個(gè)廉潔政府。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，提供惠及全民的基本公共服務(wù)，是政府的首要職責(zé)和保障公民基本權(quán)益的重要體現(xiàn)。遵循以人為本和服務(wù)至上的原則，以改善民生為目的，逐步為全體社會成員提供均等化的基本公共服務(wù)、最大限度地滿足公眾不斷增長變化的多樣化需求、促進(jìn)社會公正，是服務(wù)型政府的基本職能和內(nèi)在要求，也是尊重公民知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向基本公共服務(wù)的短缺領(lǐng)域傾斜

提供基本公共服務(wù)主要是通過財(cái)政支出進(jìn)行，按照黨的十七大提出的“加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入”的要求，必須通過財(cái)政資金的增量與存量調(diào)節(jié)，大力調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以公共消費(fèi)為導(dǎo)向，以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，把更多財(cái)政資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度，重點(diǎn)解決農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的問題。要以社會保障和社會救助為突破口，著力解決弱勢群體的民生問題，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，醫(yī)療救助制度、社會救濟(jì)制度、就業(yè)服務(wù)制度等，使公民的基本權(quán)利得到切實(shí)保障。

（三）提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有均衡地方財(cái)力作用的轉(zhuǎn)移支付方式。一般性轉(zhuǎn)移支付比重過低削弱了中央政府的調(diào)控作用，也限制了地方政府在地區(qū)性公共產(chǎn)品的供給中的自主性。為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)分步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，保證一般轉(zhuǎn)移支付的質(zhì)量，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。還需要規(guī)范與清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，中央政府應(yīng)該強(qiáng)化政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能，科學(xué)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，?？顚Ｓ茫訌?qiáng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理。

（四）基本公共服務(wù)均等法制化

高質(zhì)量地提供公共服務(wù)必須將中央和地方政府基本公共服務(wù)職責(zé)分工逐步納入法制化軌道，有針對性地借鑒一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，注重運(yùn)用法律形式規(guī)范中央與地方關(guān)系，將中央與地方基本公共服務(wù)責(zé)任調(diào)整和糾紛處理納入法制化軌道，從而使中央和地方在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法獨(dú)立行使職權(quán)。

（五）基本公共服務(wù)供給主體多元化

公共服務(wù)的提供主體與供給主體的多元化、供給渠道的多樣化，應(yīng)該是公共服務(wù)供給的趨勢。國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府作為公共服務(wù)供給的主體，并不排斥公共服務(wù)提供主體與方式的多元化。適當(dāng)引入市場競爭體制，加強(qiáng)政府與社會的合作，市場競爭體制才能使公共服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)得更有效率?？蓪⒃瓉碛烧袚?dān)的一些公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移出去，公共服務(wù)的提供不再由政府獨(dú)自承擔(dān)，這樣使政府可以更多地從日常事務(wù)中解脫出來，全力做好該管的事。同時(shí)，政府通過公共服務(wù)職能適度外移，把公共服務(wù)的某些事權(quán)授予非政府公共組織。這樣，政府就可以通過對社會力量的組織、利用和管理，在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。因此，必須在以政府為主體的情況下，充分發(fā)揮市場、社會力量，形成公共產(chǎn)品供給主體多元化的格局。

在建設(shè)社會主義和諧社會的新時(shí)期，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化“四位一體”的全面發(fā)展。在發(fā)展的過程中，我們必須努力實(shí)現(xiàn)從“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以人的全面發(fā)展為中心”的現(xiàn)代發(fā)展觀轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府從“建設(shè)型”向“服務(wù)型”職能的轉(zhuǎn)變，建立健全公共服務(wù)體系，提供滿足人民需要的公共服務(wù)產(chǎn)品，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)成果。

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責(zé)任編輯：學(xué)詩

責(zé)任校對：增 強(qiáng)

Equality of the Basic Public Service—the Demand of the Era

Shi Ding, Li Gaoliang

（School of Finance and Taxation, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstract: Recently, China fastens the construction of the public service system, which makes the supply condition of basic public service of the vast people improved remarkably. But, the conflict of lack of public products is still outstanding. To adopt and satisfy the demand of the people and decrease the difference between town and country, we must realize the equality of the basic public service, which is also one of the important aims of constructing the harmony society.

Key words: public service; equality; system construction