淺析中國稅收流失問題及對策

余　昕

摘 要：稅收流失困擾著稅收。造成稅收流失的原因是多方面的，既有納稅人一方的原因，也有征稅者一方的原因，還有制度方面的缺陷。為此，應從立法、制度等多方面制定措施治理稅收流失。

關鍵詞：稅收流失；稅收征管；納稅人；征稅人

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）01－００41-04

稅收流失概念近幾年被廣泛使用,對稅收流失概念的定義和范圍的界定,是展開稅收流失問題研究的基礎和前提。狹義的稅收流失是指在一定的社會經(jīng)濟條件和稅收制度下，本應征收而實際未能征收的各種稅收收入。它包含兩方面的內(nèi)容：第一，從納稅人（包括扣繳義務人）的角度，其采取各種方法、手段導致實際繳納的稅收收入小于按照稅法標準規(guī)定征收的稅收收入，其表現(xiàn)形式有偷稅、抗稅、騙稅、隱性收入等。第二，從征稅人的角度，征稅部門由于各種主觀、客觀原因?qū)е掳凑斩惙ㄒ?guī)定本應征收而實際未能征收的各種稅收收入，其表現(xiàn)形式有越權(quán)減免稅、吃稅、包稅等。廣義的稅收流失是一個系統(tǒng)的范疇，它不僅包括因為各種原因未能征收的稅收收入，而且包括造成稅收收入減少以及稅收收入減少帶來的經(jīng)濟影響這一系列的運動過程。

稅收流失困擾著稅收，也威脅著稅收。稅收流失的治理已成為世界性難題，并為社會各界所廣泛關注。然而，無論是從深度還是廣度上，對它的研究目前還比較薄弱。特別是在中國，由于對其研究起步較晚，且大多數(shù)是由稅務實際部門的工作人員從自身的工作實踐中進行經(jīng)驗總結(jié)，其探討的理論性、系統(tǒng)性和科學性還有待于進一步完善，所提出的治理措施也在全面性、針對性和實用性上有一定的不足。因此，從理論和實踐的結(jié)合上就這一問題展開深入研究，既是加強中國在這一領域?qū)W術(shù)研究的需要，也是指導治理稅收流失實踐的需要，更是落實依法治稅、從嚴治隊、規(guī)范管理、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅、提高稅收征管水平的需要。

一、中國稅收流失的原因分析

（一）納稅人納稅意識淡薄，是造成稅收流失的直接原因

稅收是政府籌措財政收入滿足社會公共需要的主要手段。納稅是公民的法定義務，但在市場經(jīng)濟條件下，納稅人作為獨立的市場利益主體，追求自身利益最大化是其本性，而盡可能地不繳稅或少繳稅，以減輕稅收負擔正是這種本性的體現(xiàn)，只要偷、逃稅的利益大于偷逃稅的成本，就會有納稅人鋌而走險。

（二）現(xiàn)行稅收制度不完善，客觀上為稅收流失提供了條件

中國現(xiàn)行稅制是1994年稅制改革時確立的，隨著經(jīng)濟形勢的不斷變化，現(xiàn)行稅制的許多規(guī)定已不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。如增值稅實行抵扣制度，形成生產(chǎn)、經(jīng)營各環(huán)節(jié)彼此銜接、相互制約的機制，但對建筑安裝、交通運輸、郵電通信等行業(yè)，由于執(zhí)行難度大而被舍掉，使增值稅抵扣的“鏈條”中斷，為納稅人偷、逃稅開了方便之門；內(nèi)外有別的企業(yè)所得稅制對外資企業(yè)實行普遍的優(yōu)惠，造成內(nèi)外資企業(yè)實際稅負差別很大，刺激了內(nèi)資企業(yè)逃避稅收；個人所得稅采用分類所得稅制，結(jié)果造成對工薪階層的稅收約束比較硬（因為有工薪發(fā)放環(huán)節(jié)的代扣代繳制度），而富人能夠通過將大量的個人高收入放到生產(chǎn)成本支出里面去做賬，或分散收入進行逃稅，使個人所得稅成為當前流失率最高的稅種。另外，稅收優(yōu)惠過多過濫，地區(qū)間、不同經(jīng)濟形式間納稅人稅負差異較大，這也為納稅主體規(guī)避稅收負擔提供了條件。

（三）稅收法制存在缺陷，不利于依法治稅、應收盡收

中國目前的稅收法規(guī)、制度尚不健全，使依法治稅缺乏有力的根據(jù)。有法不依或有法難依，稅務部門執(zhí)法獨立性難以有效保證。如地方政府為促進本地經(jīng)濟發(fā)展而進行的各種越權(quán)和隨意減免稅，成為稅收流失的重要因素；執(zhí)法不嚴，稅收處罰的剛性不夠，使稅收流失行為關系人自身利益預期增大，刺激稅收流失。在稅收執(zhí)法的過程中，稅務機關往往只重罰款的查補，處罰力度偏輕，盡管偷逃騙稅現(xiàn)象屢見不鮮，但是很少有人為此付出沉重代價，客觀上使納稅主體違法行為的機會風險小于機會收益，助長了納稅主體的僥幸心理；司法不健全，保障不力，稅務司法保障體系沒有真正建立起來，稅務機關對涉稅犯罪等活動沒有獨立的偵查、預審、檢察等權(quán)力，稅務司法活動基本上依靠非專業(yè)的公、檢、法機關執(zhí)行，這使得《稅收征管法》中規(guī)定的稅務機關所具有的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等缺乏必要的保障手段而難以落實，并且由于受人員短缺、專業(yè)知識不足等的限制，稅務犯罪案件立案、查處、結(jié)案的效率不高，影響了打擊涉稅犯罪的力度。

（四）稅收征管不力，使稅收流失難以有效遏制

首先，某些征管制度過于簡約、粗放，給實際操作帶來難度，如現(xiàn)行稅款繳付制度，以納稅人自行申報繳納為主，但是稅務機關如何監(jiān)控納稅主體的經(jīng)濟行為，如何保證納稅人申報的真實性卻沒有相應的制度與之配套。其次，征管人員素質(zhì)不能完全適應新時期稅收工作的要求。突出反映在“單一型”人才較多，既懂稅法又懂財會和計算機技術(shù)的“復合型”人才較少。少數(shù)稅務人員為了追求自身利益，以權(quán)謀私導致稅收流失。最后，征管手段和技術(shù)相對落后，使稅務管理效率低下，跟不上時代發(fā)展的要求。雖然現(xiàn)在稅務系統(tǒng)已開始推行稅收信息化管理，但尚不能充分有效地發(fā)揮稅源監(jiān)控、堵塞漏洞的作用，而且還未能與工商、海關、銀行和企業(yè)進行聯(lián)網(wǎng)，制約了預防稅收流失功能的發(fā)揮。電子商務的出現(xiàn)，使得針對有形產(chǎn)品而制定的以屬地為基礎的現(xiàn)行稅法顯得力不從心，因為電子商務具有無國界性、超領土化以及數(shù)字化等特點，造成稅務部門難以追蹤稽核，而加密技術(shù)的運用又使本已無形化的產(chǎn)品和賬目更加隱蔽。

（五）財政收入體系本身存在的缺陷，間接地導致了稅收的流失

目前，中國的財政收入體系事實上由預算內(nèi)收入、預算外收入以及體制外收入（各種攤派和非正規(guī)收費）組成。雖然每年預算外資金計算的口徑有所變動，但數(shù)額巨大的預算外收入對稅收收入的沖擊則是不爭的事實。還有一些單位和部門通過攤派、集資、收費等形式獲得的體制外收入，它同預算外收入一樣也對稅基形成侵蝕，導致稅收流失。在局部利益的驅(qū)使下，易誘發(fā)地方、部門保護主義，出現(xiàn)重費輕稅、“藏富于民”和越權(quán)減免稅等現(xiàn)象。地方政府受地方利益的驅(qū)使造成的稅收流失較之納稅人受自身利益最大化驅(qū)使造成的稅收流失危害更甚，它以政府的名義，體現(xiàn)的是局部利益而非個人利益，使檢查、處罰的難度更大，而得利者往往心安理得，沒有違法的自責心理，而且其涉及的面往往很廣、金額很大。

（六）稅收征管過程中信息不對稱，也是造成國家稅收流失的一個突出原因

首先，征稅人和納稅人之間的信息不對稱。納稅人受利益驅(qū)使，一般不會將自己真實的經(jīng)營信息向稅務機關和盤托出，而稅務機關要面對成千上萬稅源分散、收入渠道多種多樣的納稅人，以及受人員數(shù)量、素質(zhì)、稽查手段等限制，無法掌握納稅人所有真實的經(jīng)濟情況。只能部分掌握納稅人的信息，而出現(xiàn)了信息不對稱。其次，征稅人與其管理機關之間的信息不對稱。稅務人員如沒有足夠的激勵和約束機制，就可能不積極主動地去及時收集納稅信息，嚴格依率計征和稽查處罰，甚至有可能與納稅人一起作假，利用手中的權(quán)力謀取私利，導致稅收流失，而其管理機關往往難以及時發(fā)覺。最后，上下級稅務機關之間也存在著信息不對稱。目前中國上下級稅務機關之間的稅收任務管理主要是上級機關下達指令性稅收收入計劃，但由于上級稅務機關不能了解地方經(jīng)濟的完全信息和下級稅務機關征稅的努力程度，因而無法確定一個適當?shù)挠媱澱鞫愵~和對下級機關進行獎懲，下級稅務機關在稅收征收時就有可能為謀取地方或部門利益而有稅不收，從而導致稅收流失。